IV SA/Wr 172/18, Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2533985

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2018 r. IV SA/Wr 172/18 Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący:, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel.

Sędziowie WSA: Ewa Kamieniecka (spr.), Wanda Wiatkowska-Ilków.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r., sprawy ze skargi D. N., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., z dnia (...) stycznia 2018 r., nr (...), w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.,

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 6 grudnia 2016 r. D. N. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w Z. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Komendant Powiatowy Policji w Z. decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) orzekł o przyznaniu funkcjonariuszowi od 6 grudnia 2016 r. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi samotnemu będącemu w służbie stałej.

Następnie funkcjonariusz w dniu 12 października 2017 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w Z. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres od 10 maja 2014 r. do 5 grudnia 2016 r.

Komendant Powiatowy Policji w Z. decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) orzekł o odmowie przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 10 maja 2014 r. do 5 grudnia 2016 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że funkcjonariusz został mianowany w służbie stałej z dniem 10 maja 2014 r. i obecnie domaga się przyznania równoważnika pieniężnego za okres od dnia mianowania w służbie stałej do dnia przyznania mu prawa do równoważnika decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. Jednakże świadczenie to przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki dopiero od dnia złożenia oświadczenia. Decyzja w tym zakresie ma charakter konstytutywny, a więc może działać jedynie na przyszłość, a nie może wywoływać skutków wstecz. Jeżeli funkcjonariusz pierwsze oświadczenie złożył dopiero 6 grudnia 2016 r., to dopiero od tego dnia powstało jego prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wobec wcześniejszego braku oświadczenia prawo do równoważnika pieniężnego za okres od 10 maja 2014 r. do 5 grudnia 2016 r. nie powstało.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wskazując że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania tego lokalu. Funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia.

Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Komendant wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wszczyna się na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego nie powstaje z mocy ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w ustawie o Policji. Zatem najwcześniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można taki równoważnik przyznać, posługując się formą decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek ex nunc, co oznacza, że prawo lub obowiązek ma swoje źródło w decyzji i nie powstaje wcześniej ani nie sięga swoim zasięgiem wstecz. Dlatego też złożenie oświadczenia za okres wsteczny skutkuje wydaniem decyzji o odmowie prawa do równoważnika. Natomiast przedawnienie dotyczy tylko regulacji zawartej w rozdziale 9 ustawy o Policji "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając błędną wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przez ograniczenie prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego tylko za okres po złożeniu wniosku o jego przyznanie, a także błędną wykładnię § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazał, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza zatem wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek. Prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustaw nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Wniosek funkcjonariusza warunkuje jedynie możliwość realizacji uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna.

Zasady przyznawania funkcjonariuszom Policji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1130).

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być zrealizowane przez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Równoważnik pieniężny przyznawany jest na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Artykuł 92 ust. 2 ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny po spełnieniu określonych warunków. Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta. W § 2 ust. 4 rozporządzenia wskazano, że wypłaty równoważnika dokonuje się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego organ Policji nie działa z urzędu, lecz konieczne jest złożenie wniosku przez funkcjonariusza - oświadczenia mieszkaniowego. Organ rozpoznając wniosek bada, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika następuje w formie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący spełnił przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sporna jest natomiast kwestia, od jakiej daty skarżącemu należy się ten równoważnik pieniężny, a więc czy równoważnik pieniężny przysługuje również za czas przed złożeniem oświadczenia mieszkaniowego.

Istotne dla sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej policjantowi w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Należy wskazać, że decyzja konstytutywna kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów i wywołuje skutki prawne na przyszłość. Natomiast decyzja deklaratoryjna potwierdza istnienie uprawnienia w określonej dacie, powstałego z mocy prawa. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) - zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06. Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zamieszczony w rozdziale 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", w związku z czym należy interpretować go w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału jako jego integralną część. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost w tym zakresie innych przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Przedstawiony pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07, z dnia 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09. Wprawdzie przedmiotowe orzeczenia dotyczą art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), to jednak zauważyć należy, że wspomniany przepis jest identyczny w swojej treści z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Pogląd ten został także w pełni zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/14, w którym dodatkowo podkreślono, że "zakres delegacji określony w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika."

Dalej NSA zauważył w przywołanym wyroku, że "decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. (...) Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia. Po myśli tej regulacji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. (...) Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia."

Reasumując, należy przyjąć, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty wystąpienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza, z uwzględnieniem przedawnienia roszczenia (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., I OSK 2572/16 oraz wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., I OSK 1132/16). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wyszły z błędnego założenia, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny, czyli tworzący prawo do tego świadczenia. Organ miał zatem obowiązek rozważyć prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego w okresie wskazanym w oświadczeniu mieszkaniowym.

Przedstawiony pogląd został wyrażony także w wyrokach: WSA w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1280/17, WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 47/18, WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 24/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1367/18, WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/18, WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 282/18, WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 226/18.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ ponownie oceni prawo skarżącego do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu w okresie od dnia 10 maja 2014 r. do dnia 5 grudnia 2016 r., biorąc pod uwagę reguły przedawnienia tego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na istotne naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 3 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.