Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723972

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 2 lipca 2019 r.
IV SA/Wr 163/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący:, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.).

Sędziowie WSA: Ireneusz Dukiel, Wanda Wiatkowska-Ilków.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r., sprawy ze skargi J. K., na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., z dnia (...) lutego 2019 r., nr (...), w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska, oddala skargę w całości.,,

Uzasadnienie faktyczne

Komendant Wojewódzki Policji we W. zaskarżonym rozkazem personalnym Nr (...) z 21 lutego 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. J. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161), po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej - sierż. szt. J. K. - od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji we W. Nr (...) z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie zwolnienia strony skarżącej, na mocy art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, z dniem 31 grudnia 2018 r. z zajmowanego stanowiska referenta Referatu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji W. (...) Komendy Miejskiej Policji we W. i mianowania z dniem 1 stycznia 2019 r. na równorzędne stanowisko referenta Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Prewencji Komisariatu Policji W. (...) Komendy Miejskiej Policji we W., bez zmiany grupy zaszeregowania i składników uposażenia - utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Z treści uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego pierwszej instancji wynikało, iż mianowanie podyktowane jest koniecznością zapewnienia ciągłości służby i prawidłowego funkcjonowania Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Prewencji Komisariatu Policji W. (...).

We wniesionym odwołaniu strona skarżąca - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie poprzez:

- brak wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy oraz wyważenia interesu służby i słusznego interesu funkcjonariusza, rezultatem czego rozkaz został wydany z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, stanowiąc rozstrzygnięcie dowolne i arbitralne;

- brak jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dającego możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia.

Rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym organ przytoczył, że przeniesienie było zgodne z treścią art. 32 ustawy o Policji, gdyż przełożony w sprawach osobowych ma swobodę kształtowania polityki kadrowej stosownie do potrzeb kierowanej jednostki. Powyższe zdarzenie może nastąpić nawet wbrew woli zainteresowanego policjanta. Wynika to z dyspozycyjności i zdyscyplinowania, jakie obowiązuje w ramach wewnętrznej sfery działania służb zmilitaryzowanych. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Dalej zauważył, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż wnioskiem z 12 grudnia 2018 r. Komendant Komisariatu Policji W. (...), zwrócił się o przeniesienie skarżącej na stanowisko referenta Ogniwa Patrolowo-lnterwencyjnego Wydziału Prewencji tego komisariatu motywując tym, że skarżąca stała się mało samodzielna, nieterminowa, popełniała liczne błędy i uchybienia przez co wymagała nadzoru przełożonych. Ponadto pojawiły się krytyczne uwagi ze strony nadzorującej Prokuratury Rejonowej. Podejmowane na tę okoliczność rozmowy z policjantką nie przynosiły żadnego rezultatu a nadzorujący prokuratorzy nie widzieli możliwości dalszej z nią współpracy. Dodatkowo w Wydziale Kontroli Komendy Miejskiej prowadzone są czynności wyjaśniające w sprawie zgubienia akt postępowania przez skarżącą.

Organ odwoławczy następnie podkreślił, że celem zweryfikowania stanu faktycznego w zakresie przyczyn zwolnienia policjantki, w ramach postępowania odwoławczego zwrócono się o uzupełnienie stanowiska organu pierwszej instancji. Z przesłanej notatki służbowej z dnia 29 stycznia 2019 r. Komendanta Komisariatu wynika, że w styczniu 2018 r. ze skarżącą w obecności Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego i Kierownika Referatu Dochodzeniowo-śledczego Wydziału Kryminalnego przeprowadzono udokumentowaną rozmowę instruktażową, podczas której przedstawiono uwagi co do wykonywania obowiązków służbowych. Poinformowano policjantkę o przydzieleniu jej do prowadzenia spraw o mniejszym stopniu trudności. Dodatkowo przekazano, że w przypadku powtarzających się uchybień zostanie odsunięta od prowadzenia spraw dochodzeniowych i przeniesiona do pełnienia służby w innym pionie. Ze wskazanej notatki służbowej wynika również, że po krótkim czasie ponownie z Prokuratury Rejonowej zaczęły napływać uwagi co do jakości i terminowości pracy wykonywanej przez funkcjonariuszkę. Prokurator Rejonowy stwierdził brak możliwości dalszej współpracy z policjantką. W październiku 2018 r. w obecności Kierownika Referatu Dochodzeniowo-Śledczego ze skarżącą ponownie przeprowadzono rozmowę, w trakcie której przedstawiono wątpliwości co do dalszej przydatności policjantki w pracy dochodzeniowo-śledcze, a także omówiono sprawę zgubienia przez nią akt sprawy. Wymieniona została poinformowana o braku możliwości pracy w pionie dochodzeniowo-śledczym, jak również zaproponowano jej podjęcie kroków zmierzających do zmiany miejsca pełnienia służby. Mając na uwadze, że skarżąca nie podjęła skutecznych działań w kierunku zmiany miejsca pełnienia służby poza dotychczasowy komisariat wystosowano wniosek personalny o przeniesienie funkcjonariuszki na stan Wydziału Prewencji Komisariatu.

Odnosząc się do twierdzeń braku jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dających możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organ drugiej instancji zauważył, że z treści uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wynika, iż mianowanie podyktowane jest koniecznością zapewnienia ciągłości służby i prawidłowego funkcjonowania Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Prewencji Komisariatu. Powyższe okoliczności uzasadniają podjęte przez Komendanta Miejskiego Policji rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze zakres rozstrzygnięcia zaskarżonego rozkazu personalnego stwierdzono następnie, iż służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, gdzie organ władczo i jednostronnie kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza i przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu. Z drugiej strony oznacza to dyspozycyjność funkcjonariusza, co nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby policjanta według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 605/11). Sytuacja prawna funkcjonariusza wynika z dyspozycyjności i zdyscyplinowania, jakie obowiązuje w wewnętrznych strukturach służb zmilitaryzowanych, a obowiązek policjanta podporządkowania się dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Tym samym osoba decydująca się na podjęcie służby w Policji rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich (Postanowienie NSA z dnia 17 marca1999 r. sygn. akt I SAB 8/99). W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji działał w granicach swoich uprawnień i nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, że rozkaz personalny wydano prawidłowo, w oparciu o ustalony stan faktyczny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz z uwzględnieniem ważnego interesu społecznego.

W skardze na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji zarzucono naruszenie poniższych przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez przekroczenie kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wyłącznie w zakresie uzupełniającym, a tym samym bezprawne wyręczenie organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie podjął jakichkolwiek czynności w tym zakresie, rezultatem czego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez pozbawienie skarżącej prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji;

2) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, tj. uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji, podczas gdy rozstrzygnięcie oparto na okolicznościach faktycznych ustalonych dopiero na szczeblu postępowania odwoławczego, o których strona powzięła wiadomość z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu, co spowodowało, że skarżąca nie mogła przedstawić i uzasadnić swojego stanowiska, a w konsekwencji rzeczone okoliczności nie mogły zostać za udowodnione w świetle art. 81 k.p.a.;

3) art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przez wydanie rozstrzygnięcia bez wyważenia interesu społecznego (tj. interesu służby) i słusznego interesu funkcjonariusza, rezultatem czego organ odwoławczy nie wyjaśnił okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i w sposób nieuzasadniony przyjął, że przeniesienie skarżącej nastąpiło na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym, choć równorzędność stanowisk nie została wykazana przez żaden z organów, a nadto organy arbitralnie przyjęły, że rozkaz był podyktowany koniecznością zapewnienia ciągłości służby i prawidłowego funkcjonowania Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Prewencji Komisariatu Policji, nie dokonując weryfikacji stanu faktycznego w tym zakresie, w konsekwencji czego rozstrzygnięcia organów miały charakter dowolny jako wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, którego ramy wyznacza art. 7 k.p.a.

Na tle tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego je orzeczenia pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na poparcie zarzutów skargi argumentowano, że organ odwoławczy dopuścił się oczywistych uchybień proceduralnych, wykraczając przeciwko zasadzie dwuinstancyjności postępowania ujętej normatywnie w art. 15 k.p.a. Przenosząc na grunt niniejszej sprawy analizę doniosłych w sprawie przepisów, stanowisko doktryny i orzecznictwa, w skardze podkreślono, że organ odwoławczy w sposób oczywisty przekroczył zakres postępowania dowodowego, którego ramy nakreśla art. 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wdrożył bowiem czynności wyjaśniające w pełnym zakresie, podczas gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w ogóle. Organ pierwszej instancji nie uzasadnił wydanego przez siebie rozstrzygnięcia i wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy, nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skoro zatem organ pierwszej instancji nie ujawnił procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nie sposób twierdzić, że przeprowadził w tym zakresie jakiekolwiek czynności dowodowe. Zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena, winny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, jednakże Komendant Miejski Policji nie wskazał w wydanym przez siebie rozkazie żadnych dowodów i okoliczności faktycznych, które miałyby usprawiedliwiać podjęte rozstrzygnięcie. Zlekceważył obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a., nie podejmując wszelkich, a wręcz jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, rezultatem czego nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W kontekście powyższego, nie zasługuje zdaniem strony skarżącej, na aprobatę sposób działania organu odwoławczego, który pod fasadą "weryfikacji" stanu faktycznego miał dokonać rzekomego uzupełnienia stanowiska w sprawie okoliczności mających wpływ na zwolnienie skarżącej i mianowanie na stanowisko równorzędne. W rzeczywistości jednak całość postępowania dowodowego została skoncentrowana w ramach postępowania drugiej instancji. Dopiero bowiem organ odwoławczy podjął się postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skądinąd wadliwego, czego odzwierciedleniem jest zwrócenie się "o uzupełnienie stanowiska w sprawie okoliczności mających wpływ na zwolnienie", a rezultatem tego, zgromadzenie w ramach materiału dowodowego notatki służbowej z dnia 29 stycznia 2019 r. Rzeczona notatka jest w gruncie rzeczy jedynym środkiem w oparciu o który miano dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i praktycznie wyczerpuje materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

W ocenie strony skarżącej sposób procedowania organów świadczy o wykroczeniu przeciwko gwarancjom, które statuuje art. 15 k.p.a. Kształt postępowania w niniejszej sprawie, gdzie przed organem pierwszej instancji nie przeprowadzono praktycznie żadnego postępowania wyjaśniającego, koncentrując wszelkie czynności dowodowe w ramach postępowania odwoławczego, wskazuje na naruszenie doniosłego w sprawie art. 15 k.p.a. Bezprawność w tym zakresie potwierdza orzecznictwo. Skoro decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z uchybieniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, organ drugiej instancji był zobligowany zastosować w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i zwieńczyć postępowanie decyzją kasacyjną.

Kontynuując wywody wskazano, że sposób procedowania organu odwoławczego przesądza także o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. i wynikającej z rzeczonego przepisu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, której należy dochować w każdym stadium postępowania, a zatem odnosi się zarówno do organu pierwszej, jak i drugiej instancji. W szczególności dotyczy to sytuacji, kiedy organ odwoławczy przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy nie zrealizował natomiast rzeczonego obowiązku - strona nie została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów zawartych w aktach, a zatem organ drugiej instancji nie dał skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do materiałów zgromadzonych na etapie postępowania odwoławczego. Skarżąca powzięła informację o okolicznościach faktycznych, które organ drugiej instancji ustalił na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym, dopiero z uzasadnienia rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji, objętego niniejszą skargą.

W przekonaniu strony skarżącej organ odwoławczy zlekceważył przy tym nakreślone ustawą warunki uznania okoliczności faktycznych za udowodnione w świetle art. 81 k.p.a.

Abstrahując od ewidentnego przekroczenia przez organ odwoławczy zakresu postępowania dowodowego określonego przepisem art. 136 ust. 1 k.p.a., strona skarżąca podniosła, że sam sposób prowadzenia rzeczonego postępowania nie czyni zadość obowiązkom jakie wynikają dla organu z zasad rządzących postępowaniem wyjaśniającym, a zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej. Organy obu instancji dopuściły się w tym zakresie oczywistych zaniedbań - organ pierwszej instancji w istocie w ogóle nie przeprowadził czynności wyjaśniających, natomiast organ odwoławczy nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie zebrał, ani nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił okoliczności mających istotne znaczenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Analiza doniosłych w sprawie przepisów ustawy o policji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Skoro zatem skarżąca mogła zostać mianowana wyłącznie na stanowisko równorzędne, wydanie rozkazu w tym przedmiocie powinno zostać przeprowadzone wnikliwą oceną równorzędności stanowisk, a proces myślowy w tym zakresie powinien zostać ujawniony na kanwie uzasadnienia rozstrzygnięcia. Takiej oceny nie poczynił jednak zarówno organ pierwszej instancji, który skądinąd - jak podnoszono w odwołaniu - całkowicie zignorował ustawowe wymogi uzasadnienia i w żaden sposób nie usprawiedliwił swojego stanowisko, jak również organ odwoławczy, który całkowicie zaniechał oceny równorzędności stanowisk, przyjmując arbitralnie i bez jakichkolwiek wyjaśnień, że mianowanie skarżącej nastąpiło na stanowisko równorzędne. Ocena zaś, czy przedmiotowe stanowiska posiadają przymiot równorzędnych, wymaga szczegółowej analizy wszystkich elementów składowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy równorzędności stanowisk uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ich ocenę, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. Żaden z organów nie pochylił się jednak nad analizą porównawczą doniosłych stanowisk. Nie stanowi takiej oceny lakoniczne przywołanie przez organ odwoławczy, że mianowanie z dniem 1 stycznia 2019 r. na stanowisko referenta Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego Wydziału Prewencji Komisariatu "bez zmiany składników uposażenia". Wysokość uposażenia nie może być bowiem jedynym kryterium przy ustalaniu równorzędności stanowisk. Co więcej, ocena taka nie może odbywać się także wyłącznie w oparciu kryterium wysokości uposażenia w połączeniu ze stopniem etatowym (por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1092/18, LEX Nr 2619003), ale wymaga także analizy specyfiki pracy na danych stanowiskach.

W kontekście powyższego, przyjęcie przez organ odwoławczy, że zwolnienie skarżącej nastąpiło z równoczesnym powołaniem na stanowisko równorzędne, uznano w skardze za rozstrzygnięcie całkowicie dowolne i arbitralne. Jeżeli bowiem organ miałby dokonywać jakichkolwiek ocen w tym przedmiocie (czemu skarżąca przeczy), to i tak oparł się jedynie na arbitralnie wybranych kryteriach (tj. wysokość uposażenia), bez uwzględnienia wszystkich elementów koniecznych. Świadczy o tym także okoliczność, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie powołano jako dowodu karty opisu stanowisk, a zatem nie dołączono takowych do akt sprawy. Stosownie do Zarządzenia Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 października 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, dokument karta opisu stanowiska pracy określa warunki służby, tj. wskazuje miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań. Brak jakichkolwiek analiz rzeczonej dokumentacji utwierdza stanowisko o oczywistych zaniedbaniach organów w kwestii oceny równorzędności stanowisk, a więc okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organy w niniejszej sprawie nie poczyniły również wyważenia interesów, o których mowa w art. 7 k.p.a. Nie stanowi owej kalkulacji zdawkowe wskazanie przez organ pierwszej instancji na konieczność zapewnienia ciągłości służby i prawidłowego funkcjonowania Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego, jak również bezrefleksyjne powtórzenie owego stwierdzenia przez organ odwoławczy. Organ drugiej instancji przyjął bez jakiejkolwiek analizy, że z uzasadnienia organu pierwszej instancji wynika, że mianowanie podyktowane jest właśnie koniecznością zapewnienia ciągłości służby i prawidłowego funkcjonowania rzeczonego ogniwa, nie dokonując jednak żadnych ustaleń w tym przedmiocie i nie udzielając odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście stan kadrowy i organizacyjny Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego uzasadnia przeniesienie skarżącej na inne stanowisko służbowe. Tymczasem w orzecznictwie nie jest aprobowany pogląd o bezwzględnej dyspozycyjności i zdyscyplinowaniu funkcjonariusza - Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Swoboda w kształtowaniu swobody kadrowej poszczególnych jednostek lub komórek organizacyjnych ograniczana jest z jednej strony interesem Policji, wyrażającym się w zapewnieniu jej optymalnego i efektywnego funkcjonowania, z drugiej zaś interesem indywidualnym poszczególnych funkcjonariuszy zatrudnionych w tych jednostkach" (wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt. I OSK 760/17).

W tym kontekście zwrócono w skardze uwagę, że znaczna część uzasadnienia zaskarżonego rozkazu poświęcona jest negatywnej ocenie pracy skarżącej. Jednakże organ odwoławczy w żaden sposób nie zweryfikował, czy okoliczności przywołane we wniosku personalnym odpowiadają rzeczywistości. Nie zgromadzono żadnej dokumentacji rzekomych błędów, uchybień czy rozmów w ich przedmiocie. Nie stanowi weryfikacji wspomnianych przyczyn zwolnienia uzyskana przez organ odwoławczy w ramach "uzupełnienia" postępowania dowodowego notatka służbowa z dnia 29 stycznia 2019 r., która skądinąd praktycznie wyczerpuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W rzeczonej notatce przywołano rozmowę instruktażową przeprowadzoną ze skarżącą w obecności Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego i Kierownika Referatu Dochodzeniowo - Śledczego odbytą w styczniu 2018 r., podczas której przedstawiono uwagi co do wykonywania obowiązków służbowych. Choć podkreślono, że rozmowa miała zostać udokumentowana, nie przedłożono żadnych materiałów w tym przedmiocie, nie udowodniono przeprowadzenia spotkania i treści rzekomych zastrzeżeń i uwag. Nie przedłożono także dokumentacji stanowiącej potwierdzenie dalszych okoliczności przywołanych w notatce z dnia 29 stycznia 2019 r., tj. rzekomych uwag ze strony prokuratury co do jakości i terminowości pracy skarżącej i rozmowy z października 2018 r. Wszystkie zatem twierdzenia, które miałyby uzasadniać, że skarżąca - jak twierdzi organ odwoławczy - nie dawała rękojmi właściwej realizacji zadań na stanowisku referenta Referatu Dochodzeniowo-Śledczego, pozostają całkowicie gołosłowne i nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Ocena pracy skarżącej wywodzona z treści wniosku personalnego i notatki służbowej z dnia 29 stycznia 2019 r. nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach osobowych. W aktach tych znajdują się formularze okresowych opinii służbowych, w których oceny uzyskiwane przez skarżącą oscylują zasadniczo wokół "czwórek" i "piątek" w sześciostopniowej skali, a nadto oceny wystawiane samodzielnie przez skarżącą i przełożonego praktycznie się pokrywają ze sobą. Co więcej, nie przystaje do stanowiska organów w niniejszej sprawie treść ostatnich z rozkazów personalnych wydanych wobec skarżącej przed mianowaniem na nowe stanowisko, tj. rozkazu personalnego nr (...) z dnia 15 maja 2018 r. i rozkazu personalnego nr (...) z dnia 7 grudnia 2017 r. w przedmiocie podwyższenia dodatku, w których wskazano na doświadczenie, kreatywność, zdyscyplinowanie, wiedzę, fachowość, decyzyjność i własną inicjatywę, jakimi odznacza się skarżąca. Wskazano również na wzorowe wywiązywanie się z obowiązków i realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez skarżącą kwalifikacji zawodowych. (Dowody: opinia służbowa z dnia 20 stycznia 2011 r.; Okresowa ocena policjanta odbywającego szklenie zawodowe z dnia 1 października 2009 r.; Ocena okresowa z dnia 4 grudnia 2009 r.; Ocena okresowa z dnia 12 grudnia 2010 r.; Sprawozdanie z przebiegu adaptacji zawodowej policjanta w służbie przygotowawczej z dnia 14 lutego 2012 r.; Rozkaz personalny nr (...) z dnia 15 maja 2018 r.; Rozkaz personalny nr (...) z dnia 7 grudnia 2017 r.).

Zdaniem autora skargi, przytoczenie w ramach uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia negatywnych ocen, które nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentach, stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. mającym wpływ na rozstrzygnięcie i jawi się jako dalece krzywdzące. Przedstawia bowiem skarżącą jako osobę, która nie realizuje należycie swoich obowiązków i nie godzi się z hierarchicznym systemem policji, co nie znajduje uzasadnienia w aktach osobowych.

Następnie stwierdzono, że skarżąca pragnie sprzeciwić się insynuacjom, które wyłaniają się z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powołuje się bowiem na wniosek personalny, w którym miano przywołać, że "dodatkowo w Wydziale Kontroli Komendy Miejskiej Policji we W. prowadzone są czynności wyjaśniające w sprawie zgubienia akt postępowania przez ww.". Podniesiono się, że skarżąca nie zgadza się ze stawianymi jej zarzutami, a postępowanie dyscyplinarne w tym przedmiocie nie zostało jeszcze zakończone. Z tych względów całkowicie bezprawnym jest sugerowanie, jakoby skarżąca dopuściła się przywołanego czynu.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ustosunkowując się do zarzucanych naruszeń norm procesowych organ zaakcentował, że skarżąca w żaden sposób de facto nie wykazała konkretnie możliwości wpływu zarzucanych uchybień na wynik postępowania. Przywołano również brzmienie art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Wystarczy zakomunikować je stronie. Fakty znane organowi z urzędu to takie, o których organ dowiedział się wykonując swoje obowiązki, czy też sprawując swoją funkcję w ramach swoich kompetencji przyznanych przez przepisy prawa. Proceduralne znaczenie faktów znanych organowi z urzędu polega na tym, że organ administracji publicznej jak i strona nie są obowiązane dowodzić istnienia tych faktów. Ustawodawca nie unormował kwestii co do sposobu i formy zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, co świadczy, że każda forma jest dozwolona i powinna nastąpić przed rozstrzygnięciem sprawy (wyrok z dnia 5 lutego 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 1310/14).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi - sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.)

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji (rozkazu personalnego) w powyższym kontekście stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia nie doszło do tak istotnych naruszeń prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowi przepis art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.). Zgodnie z jego brzmieniem (w ustępie 1), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ustęp 2).

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy materialnoprawne. Trzeba wskazać, że przepis art. 32 ustawy o Policji, który pomimo tego, że jest normą o charakterze kompetencyjnym, albowiem określa wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wymienionych, to jednak - stosując reguły wykładni systemowej i celowościowej - na jego podstawie może nastąpić zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na stanowisko równorzędne z uprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wymieniającego w sposób enumeratywny obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe.

Z tych racji w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie wymienionego art. 32 ust. 1 powołanej ustawy do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja podejmowana w ramach instytucji tak zwanego uznania administracyjnego, której granice wyznacza norma procesowa wyrażona w art. 7 k.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju decyzji (rozkazów personalnych) zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa jej wydanie było dopuszczalne, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie w stopniu dostatecznym, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Rozstrzygnięcie organu musi zatem opierać się na jasnym wyłożeniu konkretnych przesłanek, którymi organ się kierował w kontekście także sformułowanej w art. 7 k.p.a. powinności organu do uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Badaniu zatem podlega, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Poza granicami kontroli sądowej pozostaje natomiast wybór kierunku rozstrzygnięcia dokonywany przez organ Policji na podstawie kryteriów słuszności i celowości.

Dla oceny legalności takiej decyzji (rozkazu personalnego) niezwykle istotne jest jej uzasadnienie, w którym organ powinien w sposób właściwy wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 436/07; z 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01; z 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 77/09).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób przekonujący i w zgodzie z przywołanymi standardami wyczerpująco przedstawił przesłanki jakimi się kierował w uzasadnieniu decyzji ostatecznej oraz odniósł się do zagadnienia równorzędności stanowisk na gruncie art. 32 ustawy o Policji, wobec czego nie można stwierdzić, że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż istotą służby w Policji jest m.in. dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, a granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w związku z tym przełożony, w sprawach osobowych, jednostronnie i władczo kształtuje jego istotne elementy. Zatem również decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym "stanowisko równorzędne" oznacza stanowisko, które musi charakteryzować się: takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym rodzajem, dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2414/11). Wobec tego zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i mianowanie go do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku jest dozwolone zawsze, o ile mianowanie następuje na równorzędne stanowisko służbowe. Polityka kadrowa w formacjach Policji należy do jej kierownictwa, które w tym zakresie jest ograniczone jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko od tego, które do tej pory zajmował, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 38 ustawy pragmatycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1225/11).

Analizując kwestię równorzędności stanowisk, organ odwoławczy trafnie dostrzegł, iż równorzędność stanowisk nie oznacza ich tożsamości. W odniesieniu do obydwu stanowisk skarżącej (poprzednio zajmowanego oraz nowego) zachodzi identyczność tych elementów, które decydują o ich równorzędności, a chodzi tu o to samo stanowisko (referent w obu przypadkach), niezmienioną grupę zaszeregowania i zachowanie tych samych składników uposażenia. Należy zauważyć, że doszło jedynie do zmiany rodzaju służby, albowiem ze służby kryminalnej strona skarżąca została przeniesiona na adekwatne stanowisko służbowe - według parametrów, o których wyżej mowa - do służby prewencji. Trzeba podkreślić, że z istoty rzeczy równorzędność stanowiska nie oznacza identyczności z dotychczasowym stanowiskiem, czyli mogą się one różnić rodzajem obowiązków funkcjonariusza, jeżeli jest to determinowane rodzajem służby - wskutek zmiany komórki wewnątrzorganizacyjnej w tej samej jednostce Policji. Oczywiste jest, że inna jest charakterystyka pracy w wydziale kryminalnym, a inny rodzaj czynności jest wykonywany w ogniwie patrolowo-prewencyjnym Policji. Równorzędność stanowisk nie oznacza jednak tego samego charakteru obowiązków, tudzież miejsca i czasu pełnienia służby. Z tego względu nie mógł się ostać zarzut skargi o braku analizy porównawczej charakterystyk obu stanowisk (kart opisu stanowiska pracy), gdyż rozumie się samo przez się, że zachodzą między nimi różnice, co czyni dokonywanie takiego porównania zbędnym. Odmienny rodzaj czynności w tych komórkach Policji jawi się jako oczywisty, zważywszy na inne zadania, ale w żadnym wypadku nie stanowi przeszkody do uznania, że piastowane w nich stanowiska referenta nie są równorzędne pod względem usytuowania hierarchicznego, tym bardziej, że z zachowaniem takiego samego uposażenia.

W kontekście zarzutów skargi trzeba zauważyć, że w orzecznictwie trafnie akcentuje się, na tle komentowanego rodzaju aktu wydawanego na podstawie art. 32 ustawy o Policji, że sąd administracyjny nie jest władny do oceny celowości zmian strukturalnych i organizacyjnych w policji, jak również nie może ingerować w prowadzoną przez policję politykę kadrową, a także w kryteria typowania funkcjonariuszy do przeniesienia służbowego. Skoro stosując przepis art. 32 ustawy o Policji organ działa w granicach uznania administracyjnego - między innymi na gruncie art. 7 k.p.a. nakazującym ważenie interesu społecznego ze słusznym interesem strony postępowania - to powodem przeniesienia na inne, równorzędne stanowisko może być także wyłącznie przesłanka istnienia w konkretnym przypadku interesu społecznego związana z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb personalnych w określonej, wewnętrznej jednostce organizacyjnej Policji. Przejawem interesu społecznego niewątpliwie jest bowiem interes Policji by realizować potrzeby tej służby zapewniając jej optymalne wykonywanie powierzonych tej formacji zadań. Z tego względu ograniczenie się w uzasadnieniu rozkazu personalnego pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie tylko do wskazania, że przeniesienie skarżącej funkcjonariuszki następuje w związku z koniecznością zapewnienia ciągłości służby i prawidłowego funkcjonowania Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji Komisariatu Policji w sytuacji, kiedy lektura akt administracyjnych dowodzi, że są tam wakaty (o czym mowa we wniosku personalnym z 12 grudnia 2018 r.), nie może być uznane za naruszenie prawa, tym bardziej, że przełożony wyższego stopnia jako organ odwoławczy dokonał sprawdzenia wszelkich okoliczności faktycznych pod kątem weryfikacji, czy zwolnienie strony skarżącej z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowanie jej na inne, równorzędne, było obiektywnie uzasadnione.

Uznając nawet zatem, że uzasadnienie w pierwszej instancji jest lakoniczne i w miernym stopniu spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. nie można zarazem przyjąć by mogło to mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wniesienie odwołania przenosi kompetencję na organ odwoławczy celem rozpoznania jej na nowo w całokształcie nie tylko prawnym, ale nade wszystko faktycznym sprawy. Organ drugiej instancji miał zatem uprawnienie do wdrożenia trybu z art. 136 k.p.a. i wystąpienia o dodatkowe wyjaśnienia tak by spełnić wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i konwalidować wady uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego po dogłębnym zbadaniu wszystkich aspektów sprawy, w tym jeszcze nieujawnionych temu organowi. Nota bene, ustalenia faktyczne w trybie art. 136 k.p.a. oznaczały jedynie prezentację okoliczności znanych zarówno stronie skarżącej jak i organowi pierwszej instancji z urzędu, którym - co należy zaznaczyć - strona skarżąca nie zaprzeczyła wprost na etapie skargi. Inaczej ujmując - brak w treści skargi wypowiedzi, na podstawie których można by było przyjąć, że opis stanu faktycznego w rozkazie personalnym co do przeprowadzonych rozmów i kierowanych w ich trakcie uwag przełożonych wobec strony skarżącej nie był zgodny z rzeczywistością.

Jeśli nawet przyjąć, że wskutek zwłaszcza rozszerzenia podstawy faktycznej ostatecznego rozstrzygnięcia (rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego) o dodatkowe okoliczności, uprzednio nie wyartykułowane w decyzji pierwszej instancji, doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., to zgodnie z przyjętymi zasadami oceny wpływu naruszenia norm procesowych strona musiałaby wywieść, że uchybienie takie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przede wszystkim o charakterze dowodowym. Dowodów ani rzeczowej argumentacji przeciwnych twierdzeniom stawianym przez organ strona skarżąca jednak nie zaoferowała. Tymczasem przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi (wyrok z dnia 12 marca 2019 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. II OSK 1022/17). W ocenie Sądu takiej zależności w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wywiodła. Sam zaś fakt nagradzania oraz podwyższenia dodatku służbowego nie obala twierdzeń organu, albowiem wskazano, że fakt nieterminowości, popełniania błędów oraz krytyczne uwagi ze strony prokuratury dotyczyły ostatniego okresu pełnienia obowiązków na dotychczasowym stanowisku. W skardze zaś zarzuty w tej materii sformułowane zostały ogólnikowo, koncentrując się na tym, że strona skarżąca otrzymywała pozytywne oceny swej pracy, lecz dotyczą one okresu wcześniejszego (od 2009 r. do 15 maja 2018 r.). Strona skarżąca nie zaprzeczyła in concreto w szczególności ustaleniom, że miały miejsce rozmowy na temat niesatysfakcjonującego wykonywania przez nią obowiązków w pionie dochodzeniowo-śledczym po okresie 15 maja 2018 r. Kategorycznie jedynie zaprzeczyła przypisywanemu jej zagubieniu akt, wszakże nie popełnienie tego czynu legło u podstaw rozstrzygnięcia.

W zaprezentowanym świetle stwierdzić należy, że naruszenie norm prawa procesowego nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia i nie doszło do naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 1 i 2 a contrario. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, stosownie do którego policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Przeniesienie bowiem strony skarżącej na nowe stanowisko nastąpiło w ramach tej samej jednostki organizacyjnej Policji (w tym samym komisariacie), wobec czego nie doszło do zastosowania normy art. 36 ust. 1 ustawy o Policji.

W ocenie Sądu argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wystarczająca i spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia skarżącej funkcjonariuszki z zajmowanego stanowiska i mianowania jej na równorzędne stanowisko służbowe, jak i podał przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji, nie orzekł arbitralnie i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który wymagałby eliminacji zaskarżonego rozkazu personalnego z porządku prawnego.

Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.