Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723960

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 2 lipca 2019 r.
IV SA/Wr 162/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.).

Sędziowie WSA: Ireneusz Dukiel, Wanda Wiatkowska-Ilków.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) stycznia 2019 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej E. D. od, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M., decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 11 grudnia 2018 r. (nr (...)), umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony skarżącej z 14 grudnia 2015 r. dotyczący wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na D. D., którego przyznania odmówiono decyzją z dnia 7 października 2013 r. ((...)) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia SKO syntetycznie przedstawiło przebieg szeregu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących (bezpośrednio lub pośrednio) sprawy przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna D., za okres zasiłkowy 2013/2014.

Stwierdzono zatem, że Wójt Gminy M. (zastępowany w ramach upoważnienia administracyjnego), decyzją z dnia 7 października 2013 r. ((...)), przyznał skarżącej zasiłek rodzinny na dziecko - D. - w wysokości 77 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. W tym samym dniu Wójt Gminy M. (zastępowany w ramach upoważnienia administracyjnego), decyzją ((...)), przyznał zasiłek rodzinny na drugie dziecko - D. - w wysokości 77 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. i odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem - D. - w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Kolegium, decyzją z dnia 4 listopada 2013 r. ((...)), utrzymało w mocy decyzję organu gminy z dnia 7 października 2013 r. ((...)). W kwestii spornej wyraziło wówczas przekonanie co do tego, że na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych - w obowiązującym wtedy brzmieniu (zob. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") - z tytułu sprawowania w okresie urlopu wychowawczego opieki nad dwojgiem wymienionych dzieci przysługuje jeden dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie.

Strona zaskarżyła powyższe decyzje do sądu administracyjnego, co doprowadziło do podjęcia przez WSA we Wrocławiu wyroku z dnia 14 maja 2014 r. (IV SA/Wr 45/14), oddalającego skargę (wyrok stał się prawomocny z upływem terminu na wniesienie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 168 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej "p.p.s.a.").

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015 r., powołując się na art. 31 u.ś.r., skarżąca wystąpiła o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna D., za okres od 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. W uzasadnieniu swego wystąpienia wskazała, że "organ wydający decyzję odmowną w tej sprawie naruszył prawo materialne dokonując błędnej interpretacji art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjmując, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku do zasiłku rodzinnego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci".

Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 18 grudnia 2015 r. ((...)), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r.

Wniesienie przez Stronę zażalenia doprowadziło do podjęcia przez Kolegium postanowienia z dnia 11 stycznia 2016 r. ((...)) - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 2 marca 2016 r. ((...)), odmawiającą sprostowania błędu w decyzji organu gminy. Rozpatrzenie odwołania od decyzji odmawiającej sprostowania błędu doprowadziło do wydania przez Kolegium decyzji z dnia 4 kwietnia 2016 r. ((...)), którą uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości.

Strona zaskarżyła powyższe decyzje, czego efektem był wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2016 r. (IV SA/Wr 263/16), uchylający zaskarżone tym razem akty administracyjne. Kolegium wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrokiem z 19 października 2017 r. (I OSK 701/17) NSA oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego (dalej "wyrok NSA oddalający skargę"). W tym kontekście NSA zaznaczył jednak, że "zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". W konsekwencji, w wyroku NSA oddalającym skargę stwierdzono, m.in., co następuje:

- "art. 31 u.ś.r. nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji prostującej błąd w decyzji ustalającej świadczenia rodzinne" (co szczegółowo uzasadniono);

- "Nie znajduje też Naczelny Sąd Administracyjny podstaw do uznania za zasadny poglądu, by późniejsza zmiana interpretacji prawa dokonana w drodze uchwały tego sądu miała oddziaływać na treść wcześniejszej, ostatecznej i prawomocnej decyzji. Pogląd ten jest sprzeczny z obowiązującą regulacją systemową, a nie ma oparcia w brzmieniu tego przepisu. Podzielenie tej koncepcji wprowadziłoby niepożądaną niepewność prawa i stanowiłoby wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Gdyby intencją ustawodawcy było rozciągnięcie skutków uchwał NSA na wcześniejsze akty stosowania prawa, to z pewnością w ustawach procesowych znalazłaby się stosowna regulacja. Zatem zgodzić się należy częściowo z argumentacją przedstawioną w motywach skargi kasacyjnej w tym zakresie. Stanowisko to znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 32 ust. 1 i 2 u.ś.r., dopuszczającej modyfikacje ostatecznych decyzji w tej materii w ściśle określonych sytuacjach i odsyłającej w sprawach nieuregulowanych w ustawie do przepisów k.p.a. W konsekwencji uznać należało, że zmiana prawomocnej decyzji na skutek wniosku o jej sprostowanie mogła nastąpić wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów kodeksowych, tj. w trybie wznowienia postępowania, zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo lub stwierdzenia nieważności".

W wykonaniu wyroku NSA oddalającego skargę (w szczególności w zakresie nakazującym sanowanie uchybień względem wymagań stawianych przez art. 9 k.p.a.), organ pierwszej instancji wezwał stronę skarżącą - pismem z dnia 7 marca 2018 r. ((...)) - "do sprecyzowania żądania w zakresie wniosku z dnia 14 grudnia 2015 r. o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, za okres od 1 listopada 2013 r. do 31.101.2014 r.". Wśród podstaw prawnych wezwania powołano art. 7, art. 9 i art. 50 k.p.a. W tym kontekście pouczono stronę, że zmiana decyzji organu gminy "mogłaby nastąpić jedynie na podstawie przepisów ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych:

1) 32 ust. 1 (zmiana sytuacji rodziny),

2) art. 32 ust. 2, w nadzwyczajnym trybie procesowym tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję)".

W terminowo udzielonej odpowiedzi (z dnia 14 marca 2018 r.) skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji organu gminy (w części dot. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego"), popierając to nawiązaniem do art. 32 ust. 2 u.ś.r., w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W jej ocenie, "prawidłowa wykładnia obowiązującego przepisu odmienna od przyjmowanej poprzednio, ujawniona po uprawomocnieniu się decyzji powinna być traktowana jak nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i stanowić podstawę do wznowienia postępowania - wyrok z dnia 26 sierpnia 2015 r. (...) IV SA/G1 1172/14". Decyzji organu gminy zarzuciła również naruszenie art. 31 ustawy. Przypomniała także o tym, że "na podstawie Uchwały I OPS 15/13 otrzymała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D. (...) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres 1 kwietnia 2013 r. - 31 października 2013 r. - wyrok NSA I OSK 1216/14". W tym kontekście zwróciła uwagę na wyrażony wówczas pogląd NSA, uznający "wydane decyzje na wspomniany wyżej okres" za "oparte na błędnej wykładni przepisów u.ś.r." Podkreśliła przy tym, że w stosunku do wymienionego dziecka mamy do czynienia z sytuacją, w której sprawę przedmiotowego dodatku do zasiłku potraktowano ("przy niezmienionym stanie faktycznym rodziny") odmiennie: w okresach zasiłkowych 2012/2013 (począwszy od dnia 1 kwietnia 2013 r.), 2014/2015 oraz 2015/2016 - dodatek z art. 10 ust. 1 i 2 przyznano; na okres zasiłkowy 2013/2014 - odmówiono zaś jego przyznania.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. ((...)) organ gminy "odmówił wznowienia postępowania". Wśród podstaw prawnych tego aktu administracyjnego wskazano: art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 149 § 3 i 4 k.p.a.; art. 10 i art. 31 u.ś.r., art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428). Powołano się też na przepis art. 153 p.p.s.a., zwracając uwagę na to, że "wiążący wyrok WSA z dnia 14 maja 2014 r. (...) IV SA/Wr 45/14, zapadł przed ustaleniem wykładni art. 10 ustawy (...) w uchwale z dnia 8 października 2015 r. (...) I OSK 1216/14". W konsekwencji wyrażono więc przekonanie co do tego, że "Organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu". Podkreślono przy tym, że w sprawie nie uległ zmianie ani stan faktyczny, ani stan prawny. Zwrócono zarazem uwagę, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa, w konsekwencji czego nie mogą być bezpośrednią podstawą podejmowania jakichkolwiek działań przez organy samorządu terytorialnego.

W terminowo wniesionym zażaleniu skarżąca zakwestionowała prawidłowość wymienionego postanowienia organu gminy. Kolegium, po rozpatrzeniu tego zażalenia, postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r. ((...)), uchyliło w całości postanowienie z dnia 20 marca 2018 r. ((...)) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując następujące przyczyny takiego działania: "Po pierwsze - dlatego, że podjęte w tym przypadku przez organ gminy rozstrzygnięcie nie znajduje prawnego umocowania. Pamiętać bowiem należy o tym, że zgodnie z art. 145 § 1 ab initio k.p.a. postępowanie wznawia się «w sprawie zakończonej decyzją ostateczną». W konsekwencji postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a., powinno odmawiać wznowienia postępowania w danej sprawie administracyjnej. Inaczej rzecz ujmując, powinno w swoim rozstrzygnięciu wprost i prawidłowo odnosić się do kwestii wznowienia postępowania w danej sprawie, którą wcześniej zakończono decyzją ostateczną powinno zatem wprost i prawidłowo oznaczać taki tryb i jego przedmiot. (...) po drugie - przepis art. 150 § 1 k.p.a. przesądza o tym, że «Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji». A zatem w tym przypadku organem właściwym do rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania jest SKO (a nie wójt). Uznać więc należy, że mamy w tym przypadku do czynienia z postanowieniem w sprawie wznowienia postępowania wydanym przez niewłaściwy do tego organ. Nie ulega więc wątpliwości, że musi zostać ono uchylone w całości. Zwrócić ponadto należy uwagę - po trzecie - na brak pewności co do intencji (...). Kwestia jest o tyle istotna, że to strona jest w tym przypadku inicjatorem niniejszego postępowania administracyjnego. Tymczasem, w kontekście treści wniesionego przez nią zażalenia, trudno mieć - już na etapie postępowania zażaleniowego - pewność co do aktualności jej wnioskowania o wznowienie postępowania in concreto z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.)".

Organ pierwszej instancji, pismami: z dnia 14 czerwca 2018 r. i z dnia 4 lipca 2018 r. ((...) i (...)), sformułowanymi w oparciu o art. 7, art. 9, art. 50 k.p.a., wezwał skarżącą do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 14 grudnia 2015 r., pouczając, że "niezastosowanie się do wezwania bądź niedokładne sprecyzowanie żądania" skutkować będzie umorzeniem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na wezwania, o których wyżej mowa, skarżąca wskazała, że wnosi - na podstawie art. 163 k.p.a., w związku z art. 32 ust. 2, w związku z art. 31 u.ś.r. - o zmianę decyzji z dnia 7 października 2013 r. ((...)) w zakresie dotyczącym "prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D. (...) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego" (podania strony skarżącej z dnia 28 czerwca 2018 r. i z dnia 12 lipca 2018 r.). Następnie organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 25 lipca 2018 r. (nr (...)), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek o zmianę decyzji z dnia 7 października 2013 r. ((...)). Organ pierwszej instancji, uzasadniając takie rozstrzygnięcie, wskazał, że nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku.

Kolegium, decyzją z dnia 6 września 2018 r. ((...)), uchyliło decyzję z dnia 25 lipca 2018 r. (nr (...)) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., wykonując zalecenia Kolegium sformułowane w decyzji, o której mowa w poprzednim akapicie, pismem z dnia 9 października 2018 r. ((...)), wezwał stronę skarżącą do wskazania, w jakim trybie kodeksowym wniosła żądanie wyrażone w podaniu z dnia 14 grudnia 2015 r.

Organ pierwszej instancji, po zapoznaniu się z odpowiedzią strony skarżącej z dnia 22 października 2018 r., opisaną na wstępie decyzją, umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 14 grudnia 2018 r. dotyczący wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Od decyzji tej, nie zgadzając się z nią, odwołała się skarżąca, wskazując, że wskazała kodeksowy tryb zmiany "błędnej" decyzji pozwalający na podjęcie decyzji, której oczekuje. Strona zaznaczyła, że wnosi o zmianę decyzji z dnia 7 października 2013 r. ((...)), w części odmawiającej przyznania stronie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na D., na podstawie art. 163 k.p.a., w związku z art. 32 ust. 2, w związku z art. 31 u.ś.r.

W dalszej części uzasadnienia swej decyzji SKO, przystępując już do rozpatrzenia zarzutów odwołania podniosło, że organ pierwszej instancji, przed podjęciem zakwestionowanej decyzji, podjął działania mające na celu wyjaśnienie co jest przedmiotem żądania strony zawartego we wniosku z dnia 14 grudnia 2015 r. (po podjęciu decyzji Kolegium z dnia 6 września 2018 r., (...)). Wezwaniem z dnia 9 października 2018 r. ((...)) zwrócono się skarżącej o doprecyzowanie trybu, w jakim wniosła żądanie zawarte w podaniu z dnia 14 grudnia 2015 r. Strona, w reakcji na ww. wezwanie, skierowała do organu pierwszej instancji, podanie z dnia 22 października 2018 r. Odnosząc się do jego treści SKO wskazało, że:

Stosownie do pierwszego ze wskazanych przez stronę - w podaniu z dnia 22 października 2018 r. - przepisów, tj. art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. "Przepis art. 163 k.p.a. nie może być (...) proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją «uchylenia decyzji» a materialnoprawną instytucją «cofnięcia uprawnienia» przesądzającym o koniecznym następstwie, jakim w przypadku «cofnięcia uprawnienia» jest również utrata bytu prawnego samej decyzji uprawniającej" (wyrok NSA z dnia 16 maja 1991 r., SA/Wr 371/91, CBOSA). W literaturze prawa administracyjnego podkreślono, że "przepis art. 163 nie może być powołany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna do wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego rozproszonych w różnych aktach prawnych" (J. Borkowski, Komentarz do art. 163 Kodeksu, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006), s. 789). Przepis ten nie umocowuje sam w sobie do dokonania zmiany decyzji z dnia 7 października 2013 r. ((...)), w części odmawiającej przyznania stronie zasiłku rodzinnego na wymienione dziecko i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad tym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, która polegałaby na przyznaniu tego świadczenia rodzinnego. Według natomiast art. 32 ust. 2 ustawy, tj. drugiego ze wskazanych przez skarżącą - w podaniu z dnia 22 października 2018 r. - przepisów, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. Regulacja ta, tak samo jak i art. 163 k.p.a., także nie stanowi samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zmiany decyzji o odmowie przyznania świadczenia rodzinnego.

Dalej SKO wskazało, że NSA - w wyroku oddającym skargę kasacyjną - stwierdził: "Art. 31 u.ś.r. nie reguluje szczególnego trybu postępowania, zatem koniecznym jest związanie go z trybami postępowania przewidzianymi w k.p.a. mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa", wykluczając tym samym zmianę decyzji z dnia 7 października 2013 r. ((...)) w oparciu o art. 31 ustawy, bez "powiązania" go z którymś z trybów określonych w k.p.a., dlatego także ta regulacja nie umocowuje do dokonania wydania decyzji, której żąda strona.

SKO następnie dodało, że skarżąca - w podaniu z dnia 22 października 2018 r. - jednoznacznie wskazała, że jej żądanie nie jest wnioskiem o:

1) stwierdzenie nieważności,

2) wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją,

3) zmianę decyzji w części odmawiającej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na podstawie art. 154 k.p.a.

Strona dokonała "sprecyzowania" żądania zawartego w podaniu z dnia 14 grudnia 2015 r., wiedząc, że niewskazanie trybu kodeksowego skutkować będzie umorzeniem postępowania administracyjnego, i znając treść wymienionych orzeczeń administracyjnych i sądowych.

W ocenie SKO, nie jest rolą organów administracji wybór za stronę trybu, w jakim ma być rozpatrzone jej żądanie, ani przesądzanie na etapie wzywania do sprecyzowania żądania, że w zależności od wyboru trybu żądanie będzie negatywnie albo pozytywnie załatwione, zwłaszcza gdy organ wzywający nie jest właściwy do procedowania we wszystkich określonych w k.p.a. trybach. W pismach kierowanych do strony (wezwaniach, decyzjach i postanowieniach) wskazywano tryby nadzwyczajne określone k.p.a., realizując tym samym obowiązki wynikające z art. 7 i art. 9 k.p.a. Z treści podania z dnia 22 października 2018 r. wynika, że skarżąca jest świadoma tego, jakie tryby nadzwyczajne są uregulowane w k.p.a., a także tego, w jakich przypadkach znajdują one zastosowanie.

W tych zatem okolicznościach, zdaniem SKO, organ pierwszej instancji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne, gdyż unormowanie art. 163 k.p.a., w związku z art. 32 ust. 2, w związku z art. 31 u.ś.r. nie stanowi podstawy do dokonania zmiany decyzji z dnia 7 października 2013 r. ((...)), w części odmawiającej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D.) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, która polegałaby na przyznaniu tego świadczenia rodzinnego.

W skardze na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 31u.ś.r. poprzez niesprostowanie błędu i nieprzyznanie skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. na wymienione dziecko;

2. rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes stron (art. 7 i 8 k.p.a.);

3. naruszenie art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez pozbawienie dziecka środków, które mu przysługują z mocy prawa;

4. naruszenie art. 71 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie obowiązku szczególnej pomocy ze strony władz publicznych na rzecz rodziny.

Formułując powyższe zarzuty wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Na poparcie skargi między innymi argumentowała, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. I OPS 15/13) dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. skarżąca działając na mocy art. 31 u.ś.r. wystąpiła do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z wnioskiem o sprostowanie błędu zawartego w powyższej decyzji z dnia 7. 10. 2013 r. odmawiającej przyznania spornego świadczenia na to dziecko.

Zdaniem skarżącej, w świetle wyżej wskazanego przepisu, jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenia ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.

Następnie opisała dalszy przebieg postępowania przed organami i sądami administracyjnymi. Dnia 22 października na kolejne otrzymane wezwanie skarżąca kolejny raz wniosła o zmianę decyzji na mocy art. 163 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 i w zw. z art. 31 u.ś.r. Podkreśliła, że jednocześnie uzasadniła dlaczego nie może użyć wymienionych w wezwaniu trybów. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO, że unormowanie art. 163 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2, w związku z art. 31 u.ś.r. nie stanowi podstawy do dokonania zmiany decyzji z dnia 7 października 2013 r. (...) w części odmawiającej przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na wymienione dziecko, która polegałaby na przyznaniu tego świadczenia. Art. 163 k.p.a. mówi bowiem, że " Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". A takim właśnie przepisem szczególnym w stosunku do k.p.a. jest art. 31 u.ś.r. i jest o tym mowa również w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1534/17.

Jak dalej zaakcentowała, cały czas intencją skarżącej jest uzyskanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad wymienionym dzieckiem w okresie 1 listopada 2013 r.- 31 października 2014 r. Organy administracji publicznej prowadziły postępowania w niniejszej sprawie w sposób naruszający interes skarżącej. Pouczały skarżącą w wezwaniach o podstawach prawnych wznowienia postępowania, a potem odmawiały wznowienia. Podawały inne podstawy prawne, gdzie z góry było wiadomo, że wymienione tryby nie mają zastosowania w sprawie skarżącej. Takiego postępowania organu pierwszej instancji nie można uznać za zgodne z art. 7-8 k.p.a. Te działania w ocenie skarżącej są sprzeczne z zasadami k.p.a., a także trudne do pogodzenia z podstawami funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego.

Strona skarżąca przekonywała, że jak uważa się w piśmiennictwie, organ może także sięgnąć po tryb sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej, jeżeli nie ma podstawy do wszczęcia żadnego innego kodeksowego postępowania nadzwyczajnego. Znajdujący się w obrocie prawnym prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2014 r. Sygn. IV SA/Wr 45/14 nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych. Art. 31 u.ś.r. przewiduje szczególną regulację. Ustawodawca nie ogranicza tego trybu tylko do decyzji ostatecznych, czy też wyłącznie do tych, które nie przeszły kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej. Obecna sprawa jest też nową sprawą toczącą się na podstawie wniosku z dnia 14 grudnia 2015 r. W ramach zasady zaufania obywatela do państwa mieści się prawo oczekiwania, by organy administracji publicznej nie zmieniały poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach administracyjnych do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych. A tak stało się w przypadku skarżącej. Jej dziecko otrzymało środki za okres 1 kwietnia 2013 r. - 31 października 2013 r. (Wyrok NSA I OSK 1216/14) oraz na następne okresy 1 listopada 2014 r. - 31 października 2015 r. i 1 listopada 2015 r. - 10 lutego 2016 r. - oba okresy przyznane decyzją SKO we W., a zostało pozbawione środków, które mu przysługiwały z mocy prawa za okres 1 listopada 2013 r.- 31 października 2014 r.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.

Podtrzymując dotychczasową argumentację SKO zauważyło, że organy administracji, załatwiając sprawę przyznania spornego dodatku, na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. nie zmieniały poglądów prawnych. WSA we Wrocławiu, prawomocnym wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., IV SA/Wr 45/14, oddalił skargę na decyzję Kolegium z dnia 4 listopada 2013 r. (SKO 4315/154/13), stwierdzając tym samym, że decyzja ta, jak i decyzja ją poprzedzająca, są zgodne z prawem i nie zawierają żadnego błędu. Dalej stwierdziło, że dodatek ten nie przysługuje "z mocy prawa", a jest przyznawany przez organ administracji publicznej - w drodze decyzji administracyjnej - m.in., matce (a nie dziecku), po uprzednim zweryfikowaniu, czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymogi determinujące przyznanie tego rodzaju świadczenia rodzinnego. W świetle przepisów Konstytucji RP zaś ustawodawca ma pewną swobodę w kształtowaniu uprawnień do świadczeń socjalnych, stosownie do możliwości państwa oraz z poszanowaniem innych zasad i wartości konstytucyjnych (zasada sprawiedliwości społecznej, pomocniczości, równowaga budżetowa), a także przyjętych kierunków polityki społecznej. Dotyczy to w szczególności świadczeń, do których prawo nie jest oparte na zasadzie wzajemności, czyli takich, w odniesieniu do których nie obowiązuje formuła sprawiedliwości redystrybucyjnej: każdemu wedle jego pracy (wkładu, dzieł itp.). Zresztą nawet w grupie świadczeń o charakterze "odpłatnym", dopuszcza się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie np. emerytalnych praw nabytych ze względu na niedobór środków umożliwiających pokrycie wydatków na świadczenia, gdy możliwości państwa w zakresie pozyskania środków są ograniczone w wyniku kryzysu gospodarczego lub niekorzystnych zjawisk demograficznych, skutkujących niniejszymi wpływami ze składek (wyroki TK: z dnia 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK z 1992, cz. I, s. 93 i nast; z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5; z dnia 4 stycznia 2000, K 18/99, OTK 2000, Nr 1, poz. 1). Trybunał Konstytucyjny - w dniu 27 września 2017 r. - wydał wyrok o sygn. akt SK 36/15, OTK-A 2017/60, którym orzekł, że art. 10 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje do zasiłku rodzinnego wyłącznie jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego bez względu na liczbę dzieci, które narodziły się w wyniku jednego porodu, jest zgodny z art. 32 ust. 1, w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 72 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dodatek, który przysługuje osobom korzystającym z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad dzieckiem nie jest dodatkiem na dziecko, lecz dla uprawnionego sprawującego opiekę nad dzieckiem. Przysługuje w warunkach urlopu wychowawczego, w którego czasie następuje dezaktywacja zawodowa opiekuna i celem dodatku jest zrekompensowanie utraty dochodów z pracy. Kryteria przyznania dodatku mają zatem charakter socjalny. Tak więc dodatek ten ma zrekompensować utratę zarobków w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym i dlatego nie ma znaczenia ile dzieci urodziło się w trakcie jednego porodu, gdyż nie jest to dodatek na dziecko, mimo, że jego przyznanie powiązane jest z zasiłkiem rodzinnym.

SKO zauważyło jeszcze, że zgodnie z obowiązującym od 1 sierpnia 2018 r. brzmieniem art. 10 ust. 2 ustawy, osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje jeden dodatek w wysokości 400,00 zł miesięcznie niezależnie od liczby dzieci pozostających pod jej opieką. W uzasadnieniu projektu noweli, która nadała wskazane w zdaniu poprzednim brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy, wskazano m.in., że: "Niezależnie od pojawiającego się orzecznictwa sądowoadministracyjnego całkowicie sprzecznego z celem dodatku, wysokość tego dodatku nie jest i nigdy nie była uzależniona od liczby dzieci, nad którymi rodzic sprawuje opiekę w trakcie urlopu wychowawczego - niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, rodzic ma prawo tylko do jednego urlopu wychowawczego i z tego tytułu przysługuje ww. dodatek. Preferencją w przypadku porodów mnogich jest wydłużony do 36 miesięcy okres pobierania ww. dodatku (przy urodzeniu jednego dziecka jest to okres 24 miesięcy). Poza tym, w przypadku gdy rodzic pobiera dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, to na każde z urodzonych dzieci przysługuje także zasiłek rodzinny, dodatek z tytułu urodzenia dziecka oraz jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi - sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Oceniając w tak zakreślonych ramach zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że została ona wydana bez naruszenia prawa procesowego bądź materialnego.

W pierwszej kolejności, ponieważ zamiarem strony skarżącej jest uzyskanie dodatku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem (drugim dzieckiem z dwojga urodzonych podczas jednego porodu) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. trzeba wskazać, że zgodnie z art. 10 ustęp 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej w skrócie "u.ś.r."; publ. w stanie prawnym z daty odmowy przyznania spornego świadczenia - j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostawało pod jego faktyczną opieką, uprawnionym do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W stanie prawnym przed nowelizacją od 1 sierpnia 2017 r. przepisu art. 10 ust. 2 na mocy art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), to jest także w okresie zasiłkowym 2013/2014 - ustęp 2 artykułu 10 u.ś.r. stanowił natomiast, że dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. W tym stanie prawnym ustawa o świadczeniach rodzinnych wprost nie rozstrzygała kwestii, czy dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem na urlopie wychowawczym przyznawać należy na każde dziecko, czy też w razie urodzenia bliźniąt lub trojaczków jest to jeden dodatek na wszystkie dzieci. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej materii było niejednolite. Najpierw dominował pogląd, że omawiana ustawa nie przewiduje w okresie urlopu wychowawczego prawa do odrębnego dodatku na opiekę nad dzieckiem do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Według tego stanowiska ustawodawca przewidział tylko jeden dodatek bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, a jedynie zróżnicował okres jego przysługiwania. Druga linia orzecznicza optowała za przyjęciem poglądu, że skoro występuje związanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko z osobna, to oznacza, że przysługuje on do każdego zasiłku. Te wątpliwości wyjaśniła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 26 czerwca 2014 r., I OPS 15/13, w której przyjęto, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.

W przedmiocie przyznania stronie skarżącej omawianego dodatku na drugie z dzieci zapadła decyzja odmowna a skarga na ostateczną decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w tej materii (z 4 listopada 2013 r. nr (...)) utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu z 14 maja 2014 r. o sygnaturze IV SA/Wr 45/14. Wyrok ten zapadł jeszcze przed podjęciem przez NSA wymienionej wyżej uchwały o sygnaturze I OPS 15/13.

Przedmiotem zaś zaskarżenia oraz kontroli sądowoadministracyjnej w rozpatrywanej sprawie jest decyzja ostateczna SKO - utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 11 grudnia 2018 r. o umorzeniu na mocy art. 105 k.p.a. postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony skarżącej z dnia 14 grudnia 2015 r. o wypłatę omawianego dodatku na rzecz wymienionego dziecka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Pierwotnie - jako podstawę prawną żądania inicjującego to postępowanie strona skarżąca przywołała art. 31 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.

Należy przypomnieć, że postępowanie w tej sprawie było już uprzednio prowadzone i zakończone decyzją ostateczną SKO we W. z dnia 4 kwietnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotyczącej świadczeń rodzinnych, lecz w wyniku rozpoznania wywiedzionej przez stronę skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 października 2017 r. sygn. I OSK 701/17 jakkolwiek oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wymienionego wyroku - wywiedzioną przez SKO - wszakże z innych przyczyn niż WSA we Wrocławiu bowiem uznał, że uzasadnienie wyroku WSA jest obarczone błędem.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny w tej materii podzielił pogląd co do tego, że art. 31 u.ś.r. nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji prostującej błąd w decyzji ustalającej świadczenia rodzinne. Znaczenie tego przepisu ogranicza się bowiem do wprowadzenia terminu wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a. np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu błędnie wydanej decyzji. Na jego podstawie - wsteczna wypłata świadczeń rodzinnych ograniczona jest okresem trzech lat, którego początek rozpoczyna się określonymi w przepisie zdarzeniami. Do zdarzeń tych należą, zawiadomienie o popełnieniu błędu oraz wydana z urzędu nowa decyzja przyznająca prawo do świadczenia lub określająca wyższą wysokość świadczenia. Jednak decyzja taka wydana być musi we właściwym trybie, znanym prawu materialnemu (ustawie o świadczeniach rodzinnych) albo procedurze administracyjnej.

Dalej NSA zauważył, że: "Art. 31 u.ś.r. nie reguluje szczególnego trybu postępowania, zatem koniecznym jest związanie go z trybami postępowania przewidzianymi w k.p.a. mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Omawiany przepis nie może być traktowany jako instytucja nadzwyczajna, oderwana od istniejącego systemu prawa procesowego. Nie znajduje też Naczelny Sąd Administracyjny podstaw do uznania za zasadny poglądu, by późniejsza zmiana interpretacji prawa dokonana w drodze uchwały tego sądu miała oddziaływać na treść wcześniejszej, ostatecznej i prawomocnej decyzji. Pogląd ten jest sprzeczny z obowiązującą regulacją systemową, a nie ma oparcia w brzmieniu tego przepisu. Podzielenie tej koncepcji wprowadziłoby niepożądaną niepewność prawa i stanowiłoby wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Gdyby intencją ustawodawcy było rozciągnięcie skutków uchwał NSA na wcześniejsze akty stosowania prawa, to z pewnością w ustawach procesowych znalazłaby się stosowna regulacja. Zatem zgodzić się należy częściowo z argumentacją przedstawioną w motywach skargi kasacyjnej w tym zakresie. Stanowisko to znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 32 ust. 1 i 2 u.ś.r., dopuszczającej modyfikacje ostatecznych decyzji w tej materii w ściśle określonych sytuacjach i odsyłającej w sprawach nieuregulowanych w ustawie do przepisów k.p.a.

W konsekwencji uznać należało, że zmiana prawomocnej decyzji na skutek wniosku o jej sprostowanie mogła nastąpić wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów kodeksowych, tj. w trybie wznowienia postępowania, zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo lub stwierdzenia nieważności."

Następnie przywołując pełne brzmienie przepisu art. 9 k.p.a., NSA stwierdził, iż: "W tej sytuacji, obowiązkiem organu, wynikającym z powyższego przepisu było pouczenie strony o określonych wyżej możliwościach procesowych i procedowanie zgodnie z kierunkiem żądania, które strona korzystając z udzielonego jej pouczenia mogłaby należycie sformułować. Jak wynika z akt administracyjnych organ zaniedbał obciążającego go w tym zakresie obowiązku. Przedwczesne było zatem rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania wszczętego wskutek wniosku skarżącej, zmierzającego do podważenia skutków decyzji odmawiającej jej przyznania prawa do świadczenia. Z tego też powodu, a nie z przyczyny wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznać należało, że decyzje organów obu instancji zasługiwały na uchylenie."

W końcowym zaś fragmencie pisemnych motywów NSA sformułował następujące zalecenie: "Rzeczą organu będzie pouczenie skarżącej o możliwych trybach rozpatrzenia jej żądania i dalsze procedowanie w zależności od treści sprecyzowanego żądania."

W sprawie zatem niniejszej, dotyczącej ponownego rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej z 14 grudnia 2015 r., skoro zapadł komentowany wyżej wyrok NSA sygn. I OSK 701/17 z 19 października 2017 r., to ten właśnie wyrok jest wiążący dla organów i orzekającego ponownie Sądu, a nie - jak utrzymuje strona skarżąca - wyrok NSA o sygnaturze I OSK 1216/14 z 8 października 2015 r., albowiem ten ostatni dotyczył odrębnej sprawy, zainicjowanej innym wnioskiem strony skarżącej z dnia 2 kwietnia 2013 r. dotyczącego wprawdzie tej samej kategorii świadczenia i na to samo dziecko, lecz za wcześniejszy okres zasiłkowy, a co istotne - kontrola sądowa dotyczyła decyzji odmawiającej przyznania świadczenia podjętej w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a nie trybu ekstraordynaryjnego związanego z weryfikacją decyzji ostatecznej jak to ma miejsce w rozpatrywanym obecnie przypadku. W niniejszym przypadku nie wiąże również wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1534/17, gdyż wprawdzie dotyczy on spornej w doktrynie i orzecznictwie problematyki prawnej na gruncie rozumienia normy art. 31 u.ś.r. - co do której występują rozbieżności w składach orzekających, tak na poziomie wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, lecz ów wyrok zapadł w innej sprawie, w stosunku do innej strony postępowania i dotyczył kontroli kasacyjnej wyroku WSA w Warszawie. Zmiana wykładni prawa tudzież fakt istnienia rozbieżnych linii orzeczniczych nie może być przesłanką do odstąpienia od związania oceną prawną prawomocnego wyroku wydanego w konkretnej sprawie, z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 153 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę zarówno organy jaki i Sąd w składzie obecnie orzekającym były i są związane oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygnaturze I OSK 701/17. Po myśli bowiem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. To związanie dotyczy konkretnej sprawy, w której wyrok zapadł. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie - oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Związanie oceną prawną zawartą w wyroku NSA wydanego na podstawie art. 184 nie odnosi się tylko do organów, lecz także do wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego ponownie sprawę, co wynika z art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia to, że ponowne rozpoznanie sprawy przez WSA następuje po uprzednim ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy. Nadal jest to ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną wyrażoną w tym orzeczeniu (wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., I FSK 511/13). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12). Zarówno organy administracji, jak i sądy, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA - z 16 grudnia 1998 r., I SA 977/98, z 27 listopada 1998 r., I SA 1015/98, z 17 listopada 2010 r., II GSK 961/09).

Jak już wyżej przytoczono - NSA w rozpatrywanej sprawie wiążąco wykluczył stosowanie przepisu art. 31 u.ś.r. jako samoistnej podstawy procesowej do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej nakazując powiązanie tego przepisu z nadzwyczajnymi trybami kodeksowymi stwierdzając jednoznacznie, że zmiana prawomocnej decyzji (a chodzi tu o decyzję ostateczną SKO z 4 listopada 2013 r. nr (...) orzekającą o odmowie przyznania dodatku na wymienione dziecko, co do której zapadł prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. IV SA/Wr 45/14) na skutek wniosku o jej sprostowanie może nastąpić wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów kodeksowych, tj. w trybie wznowienia postępowania, zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo lub stwierdzenia nieważności.

W wykonaniu zatem zalecenia z wyroku NSA o sygn. I OSK 701/17, ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji postępując również zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a., prawidłowo wystąpił do strony skarżącej wezwaniem z dnia 9 października 2018 r. o doprecyzowanie pierwotnego wniosku z 14 grudnia 2015 r. i oświadczenie się, czy jest to żądanie stwierdzenia nieważności tej prawomocnej decyzji, wznowienia postępowania, czy też zmiany decyzji w części odmawiającej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na podstawie art. 154 k.p.a.

Stronę skarżącą poinformowano również, że w razie niezastosowania się do wezwania bądź niedokładnego sprecyzowania żądania postępowanie zostanie umorzone.

W ocenie Sądu, wezwanie zostało jasno sformułowane i w pełni realizowało zalecenia NSA, w zgodzie z wyrażoną przez Sąd kasacyjny oceną prawną. Należy nadto zauważyć, że tryb procesowy z art. 154 k.p.a. wbrew stanowisku strony skarżącej ma zastosowanie do decyzji odmownych, czyli takich które nie przydają stronie żadnych praw ani nie nakładają obowiązków. Tymczasem strona skarżąca wdała się w polemikę z organem, nie wskazała żadnego z trybów wymienionych, w szczególności z art. 154 k.p.a., który był możliwy formalnie do zastosowania celem wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, i zakreśliła granice swego żądania precyzując, ze opiera je na normie z art. 163 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 i art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Tym samym organy mogły procedować dalej tylko w zakresie wyznaczonym przez stronę skarżącą, to jest na podstawie z art. 163 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 i art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990/2-3/47). Kodeks postępowania administracyjnego opiera konstrukcję odwołania wyłącznie na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. To strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Inicjowane przez stronę działania w ramach postępowania administracyjnego mają natomiast charakter czynności dyspozytywnych, a to oznacza, że to strona decyduje, co obejmuje zakresem podejmowanej czynności procesowej. W postępowaniu wszczynanym na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.) organ nie może swobodnie według swej woli zmieniać żądania strony poprzez rozszerzenie jego zakresu lub przekwalifikowanie na inny tryb niż wnioskowany.

Zakaz samowolnej zmiany wniosku wynika wprost z treści art. 61 § 1 k.p.a. (por. wyroki WSA - w Bydgoszczy z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 983/07 i w Kielcach z 13 listopada 2015 r. sygn. akt 860/15), a przy tym motywy jakimi się kieruje wnioskodawca formułując żądanie, nie mają znaczenia prawnego dla oceny prawidłowości postępowania administracyjnego, albowiem przedmiot i zakres tego postępowania wyznacza wyłącznie strona.

W kontekście zatem wiążącego organy wyznaczenia przez stronę skarżącą trybu procesowego (podstawy prawnej postępowania - jego zakresu i przedmiotu) podnieść należy, że NSA w powołanym wyroku I OSK 701/17 wprost przesądził, iż art. 31 u.ś.r. nie znajduje zastosowania jako samodzielna podstawa prawna do uwzględnienia żądania strony skarżącej i musi być on powiązany łącznie z jedną z kodeksowych instytucji procesowych nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznych decyzji to znaczy albo w drodze wznowienia postępowania, albo wskutek wdrożenia trybu wznowienia postępowania, albo poprzez tryb zmiany decyzji ostatecznych (ten zaś uregulowany jest przepisami art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a.). I trzeba podkreślić, że ocena ta nie może być podważana. Skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego statuuje związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, to jest wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie przez strony (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego, organy administracji publicznej i inne organy państwowe, sądy administracyjne i inne sądy ustaleń oraz ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2018 r. OSK 1057/16).

W tym świetle procedowanie w tej sprawie na gruncie wyłącznie art. 31 u.ś.r. bez jednoczesnego powiązania z trybami wymienionymi przez NSA jest wykluczone. Tymczasem skarżąca powiązała przepis art. 31 u.ś.r. z art. 163 k.p.a. normującym możliwość wzruszenia decyzji na podstawie przepisów szczególnych, który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W orzecznictwie wyraża się zapatrywanie, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji (wyrok NSA z 20 marca 1998 r., II SA 1545/97, LEX nr 41801). Przepis art. 163 k.p.a. jedynie wskazuje na możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie przepisów szczególnych z tym, że dotyczy on tylko decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, a zatem nie dotyczy decyzji, na mocy których strona nie nabyła żadnego uprawnienia, czyli rozstrzygnięć odmownych. Ponadto, jak już uprzednio powiedziano, skoro przepis art. 31 u.ś.r. nie stanowi samoistnej podstawy do zmiany ostatecznej decyzji odmownej, to i przepis art. 163 k.p.a. nie może być stosowany w zbiegu z uregulowaniem art. 31 u.ś.r. Przepis prawa materialnego jakim jest art. 31 u.ś.r. może być stosowany łącznie z art. 154 k.p.a.

Również nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie w zbiegu z art. 163 k.p.a. przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przepis art. 32 u.ś.r. reguluje instytucję zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, lecz tylko takich, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń. Ustawa przewiduje możliwość wzruszenia tego rodzaju decyzji ostatecznej w przypadku:

1) zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych;

2) nabycia prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;

3) nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego przez osobę, której to świadczenie przyznano.

Jak już nadmieniono wyżej, wbrew przekonaniu strony skarżącej, w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna i ostateczna decyzja SKO z 4 listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 7 października 2013 r. nr (...) w jej części (co do pkt II) odmawiającej przyznania świadczenia na drugie z bliźniąt, zatem co do tego dziecka zapadła decyzja odmawiająca, a nie przyznająca prawo. Samo przekonanie strony skarżącej (które wyraziła między innymi w piśmie z 22 października 2018 r. w pkt 3), że "nabyła prawo do zasiłku rodzinnego na D." nie statuuje takiego prawa, gdyż w zakresie świadczeń rodzinnych o prawie do świadczenia rozstrzyga decyzja organu - która ustala takie prawo - nie decyduje zaś subiektywne przeświadczenie lub wola strony zainteresowanej otrzymaniem danego świadczenia. Dlatego w sprawie nie może znaleźć zastosowania w ogóle tryb z art. 32 u.ś.r. Abstrahując od tej kwestii - nie może być on zastosowany samoistnie, lecz w związku z przepisem art. 155 k.p.a. umożliwiającym zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznych tworzących prawa nabyte.

Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji, aczkolwiek procedowały wielokrotnie, podjęły ostatecznie wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim wykonały zalecenia omówionego wyżej wyroku NSA.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczęte zostało na żądanie strony, to wniosek strony wiąże organy administracji publicznej co do treści tego żądania i jego zakresu. Organy administracji publicznej pozbawione są zatem kompetencji do podejmowania czynności poza zakresem tego żądania.

Podobnie zarzut uchybienia zasadzie zaufania z art. 8 k.p.a. - w kontekście niezastosowania się samej strony skarżącej do wezwania organu, które realizowało ocenę prawną NSA - nie może zostać uznany za skuteczny. Wynikający natomiast z art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej nie stanowi obowiązku ingerowania w zakres żądania strony w sytuacji, gdy - tak jak sprawie niniejszej - przedmiot i zakres żądania został przez wnioskodawcę określony w sposób nie budzący żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z 30 września 2014 r. sygn. akt II OSK 708/13).

Zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP należy ocenić również jako niesłuszny, albowiem z unormowania tego przepisu wynika, że prowadząc politykę społeczną i ekonomiczną Państwo jest zobowiązane do uwzględniania dobra rodziny. Jednym z przejawów takiej polityki jest pomoc ze strony władz publicznych, udzielana rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, czego emanacją są uregulowania zamieszczone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jednakże w ramach tej polityki ustawodawca krajowy ma zachowaną swobodę kształtowania zakresu wsparcia z tego tytułu, w szczególności ustalania wysokości świadczeń i ich warunków. Jak trafnie zauważył zresztą organ odwoławczy - Trybunał Konstytucyjny w dniu 27 września 2017 r. w wyroku o sygn. akt SK 36/15, OTK-A 2017/60, orzekł, że art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60, 624, 777 i 1428) w zakresie, w jakim przyznaje do zasiłku rodzinnego wyłącznie jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego bez względu na liczbę dzieci, które narodziły się w wyniku jednego porodu, jest zgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 72 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.

Nota bene, wskutek zmian legislacyjnych tego aktu ustawowego, jakim jest ustawa o świadczeniach rodzinnych, poczynając od 1 sierpnia 2017 r. ustęp 2 art. 10 otrzymał nowe brzmienie: "Osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje jeden dodatek w wysokości 400,00 zł miesięcznie niezależnie od liczby dzieci pozostających pod jej opieką." Zatem w aktualnym stanie prawnym zakres tego rodzaju wsparcia został ograniczony ustawowo i przepis ten w obecnej wersji nie budzi już żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Analogicznie należy ocenić zarzut uchybienia art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Organizację Narodów Zjednoczonych (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), zgodnie z którym to przepisem we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Powołany przepis tej umowy międzynarodowej zawiera normę blankietową, czyli ma charakter ogólnej dyrektywy i nie stanowi odrębnej i niezależnej podstawy prawnej do bezpośredniego zakwestionowania przepisów krajowych danego państwa będącego stroną takiej umowy międzynarodowej, czy też podważenia wydanego w konkretnej sprawie aktu indywidualnego bez jednoczesnego powiązania jej ze stwierdzonym naruszeniem konkretnych norm prawa krajowego lub innych znajdujących zastosowanie w sprawie i wyinterpretowania związku między nimi a postanowieniami Konwencji. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdził brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA/OZ w Łodzi z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80). Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc gdy nie istnieje sprawa administracyjna, która mogłaby stanowić ów przedmiot. Chodzi o każdą (jakąkolwiek) przyczynę powodującą brak jednego z elementów stosunku prawnego, przy czym charakter przyczyn bezprzedmiotowości nie ma znaczenia, gdyż art. 105 k.p.a. nakazuje umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość może powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i po wszczęciu postępowania. Jeżeli wystąpi bezprzedmiotowość, organ jest zobligowany umorzyć postępowanie. Decyzja taka ma znamiona tzw. decyzji związanej.

Trafnie w powyższym świetle organ przyjął, że skoro wskazane ostatecznie przez stronę skarżącą - jako podstawa jej żądania we wniosku z 14 grudnia 2015 r. - unormowanie art. 163 k.p.a. w związku z artykułami 32 ust. 2 i 31 u.ś.r. nie stanowi podstawy prawnej do zmiany prawomocnej decyzji z 7 października 2013 r. w części odmawiającej przyznania spornego dodatku, to postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowane tym wnioskiem skarżącej podlegało umorzeniu na mocy art. 105 k.p.a. Organ bowiem nie mógł skutecznie uruchomić wnioskowanego przez skarżącą trybu celem rozpoznania żądania strony skarżącej pod względem merytorycznym (co do istoty).

Mając na uwadze przytoczone argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.