IV SA/Wa 973/08 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - OpenLEX

IV SA/Wa 973/08 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 565858

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. IV SA/Wa 973/08

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska.

Sędziowie WSA: Łukasz Krzycki (spr.), Małgorzata Małaszewska-Litwiniec.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. L., A. B. i J. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2008 r. Nr (...) w przedmiocie reformy rolnej postanawia 1. na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej postawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej?" 2. zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 §. 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2007 r., którą stwierdzono, iż nieruchomość, określana jako zespół pałacowo-parkowy w Z., będący przed wejściem w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej częścią dóbr ziemskich Z., stanowiących własność M. z W. L., podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e wskazanego dekretu. Powoływaną normą kompetencyjną dla orzekania przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie był § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 1 marca 1945 r.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1951 r. sygn. akt C 427/51 (opubl. OSN z 1953 z. 1, poz. 1), wpisanej do ówcześnie funkcjonującej księgi zasad prawnych, wyrażono pogląd, iż rozstrzyganie sporów związanych z prawami rzeczowymi, gdy wiąże się to z realizacją dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej pozostaje w wyłącznym zakresie kompetencji organów administracji. Wskazano w nim wprost, iż zarówno samo brzmienie regulacji w tym zakresie (przywołano m.in. § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.) jak i właściwy kierunek ich wykładni wynikają z konieczności sprawnej realizacji celów reformy rolnej (faktycznie przywołano cele stricte polityczne). Oceniono, iż orzekanie w przedmiocie sporów na tle stosunków cywilnoprawnych przez organy administracji a nie sądownictwo powszechne gwarantuje skuteczne wdrażanie reformy rolnej (patrz str. 9).

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt OPS 2/06 (opubl. ONSAiWSA z 2006 r. z. 5, poz. 123), także wypowiedziano się za szeroką wykładnią zakresu przedmiotowego § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., wyrażając pogląd, iż przepis ten może stanowić podstawę orzekania nie tylko odnośnie przejścia całości nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa lecz także jej określonej części. Pogląd ten nie jest kwestionowany w aktualnym orzecznictwie Sądów Administracyjnych.

Poprzestając na uznaniu wskazanej wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., za trafną, należałoby uznać, iż generalnie orzekanie w przedmiocie wynikłego sporu (czy zespół pałacowo-parkowy, stanowiący część majątku ziemskiego "Z.", podpada pod działanie dekretu) przez organ administracji jest dopuszczalne.

Jednocześnie strona skarżąca na rozprawie sformułowała zarzuty odnośnie legalności samego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, kwestionując także legalność rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., jako wydanego na podstawie aktu nie mającego charakteru legalnego źródła prawa.

W ocenie Sądu nie zasługują na uznanie zarzuty strony Skarżącej w tym zakresie, w jakim kwestionuje się dekret PKWN, jako źródło obowiązującego prawa. Generalnie w kwestii legalności aktów normatywnych tzw. "władzy lubelskiej" wypowiadał się kilkukrotnie Trybunał Konstytucyjny (patrz np. postanowienie z dnia 28 listopada 2001 r. sygn. akt SK 5/2001, cz. II pkt 1 i 6 - opubl. OTK ZU z 2001 r. z. 8, poz. 266). Sąd zawartą w orzeczeniach Trybunału ocenę w pełni podziela.

Istotną wątpliwość Sądu budzi jednak zagadnienie mocy prawnej § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., jako źródła obowiązującego prawa rangi podstawowej. Uznanie tej regulacji, jako niekonstytucyjnej stanowiłoby podstawę wznowienia postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji i art. 145a k.p.a.).

Swoje wątpliwości Sąd powziął mając na uwadze następujące uwarunkowania formalnoprawne:

W myśl art. 2 ust. 1 zd. 3 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na rzecz Państwa przeszły z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomości wskazane w ust. 1 zd. 1 lit. a-e tego aktu. Przejście własności na rzecz Państwa następowało ex lege i nie było uzależnione od wydawania stosownych orzeczeń. Nie ulega więc wątpliwości, iż wejście w życie dekretu rodziło bezpośrednie skutki w sferze cywilnoprawnej. Jego regulacje ingerowały w prawa rzeczowe, w tym prawo własności.

W ramach obecnego sytemu prawnego rozstrzyganie sporów cywilnych (w tym o prawa rzeczowe) pozostaje w gestii sądów powszechnych (art. 2 § 1 k.p.c.). Wyjątek od tej reguły mogą stanowić wyłącznie przypadki, gdy orzekanie w tego rodzaju sprawach na podstawie przepisów szczególnych pozostaje w gestii organów administracji publicznej (art. 2 § 3 k.p.c.).

Do tego rodzaju regulacji mógłby zostać zakwalifikowany wskazany § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., o ile może on stanowić w aktualnym systemie konstytucyjnym źródło prawa.

Omawiane wyżej rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. zostało wydane z powołaniem na przepisy art. 8 i 20 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Analiza treści normatywnej art. 8 wskazuje, iż kwestia przekazania określonemu organowi administracji właściwości do rozstrzygania sporów dotyczących spraw związanych z przejściem na rzecz Państwa własności nieruchomości (ich części) nie mieści się w zakresie wskazanych w nim spraw - jedynie ust. 3 zawiera upoważnienie dla uregulowania ściśle zakreślonych spraw (kwestie pełnomocników powiatowych i gminnych, komisji reformy rolnej i komisji podziału ziemi oraz zakres ich działania). Z kolei przywołany, jako podstawa prawna rozporządzenia art. 20 dekretu stanowi typową normę o charakterze kompetencyjnym. Analiza przedwojennej praktyki legislacyjnej wskazuje, iż normy tego rodzaju określały organy właściwe do wykonywania kompetencji wskazanych we wcześniejszych fragmentach aktu prawnego. Ocena treści normatywnej dekretu (w wersji aktualnie obowiązującej) prowadzi do wniosku iż brak wśród jego pozostałych regulacji norm upoważniających wprost organy Państwa do ustanawiania reguł odnośnie trybu rozstrzygania sporów związanych z wdrażaniem reformy rolnej. Jedyne, poza art. 8 ust. 3, regulacje normatywne dekretu, upoważniające expressis verbis organy państwa do regulowania określonych zagadnień nie obejmują tej problematyki (patrz art. 10 ust. 4, art. 15 zd. 2).

W ocenie Sądu okoliczność, iż, praktyka stanowienia prawa w akcie wykonawczym, z przywołaniem wyłącznie przepisu dotyczącego "poruczenia" wykonania aktu normatywnego (patrz art. 20 dekretu), nie znajdowała podstaw w ówczesnym porządku konstytucyjnym (tego rodzaju regulacja nie tworzyła żadnych kompetencji prawotwórczych po stronie organu), o czym świadczy praktyka legislacyjna z okresu przed wybuchem wojny, nie ma znaczenia przesądzającego. Jak wskazuje bowiem analiza dorobku legislacyjnego okresu powojennego, ówczesny prawodawca często nie respektował standardów tworzenia prawa przestrzeganych przed wybuchem wojny w Rzeczpospolitej Polskiej.

Konieczne jest jednak rozważenie przez Sąd możliwości odwołania się do przepisów rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. mając na uwadze aktualny porządek prawny, z uwzględnieniem współczesnych norm konstytucyjnych. Wskazana norma, ingeruje bowiem aktualnie w sferę podziału właściwości pomiędzy organy administracji publicznej i sądy powszechne.

Pomimo, iż Konstytucja z 1997 r. wśród źródeł prawa nie wymienia expressis verbis dekretów, można przyjąć, iż nie było wolą prawodawcy doprowadzenie do utraty mocy, pozostających dotąd w porządku prawnym, wcześniej wydanych dekretów z mocą ustaw. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z zasadami przyjętym w judykaturze i doktrynie (odwołując się do roli pozostających w porządku prawnym dekretów, jako analogicznych do ustaw, swoją właściwość w sprawie dokonywania wykładni przepisów uznał np. TK w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 opubl. OTK 1990 poz. 26 i uchwale z 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W. 15/95 opubl. OTK ZU z 1996 r. z. 2, poz. 13). Wydaje się więc, iż dla oceny kwestii współczesnych wymagań konstytucyjnych, odnośnie stosowania techniki legislacyjnej, polegającej na zawieraniu w akcie normatywnym upoważnień, adekwatne będzie sięgnięcie per analogiam do wymagań sformułowanych odnośnie ustaw.

Wytyczone praktyką orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego zasady legislacji w zakresie stanowienia upoważnień, znalazły odzwierciedlenie w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który stanowi:

"Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu."

W praktyce legislacyjnej przyjmuje się, iż szczegółowe określenie spraw pozostających do uregulowania w akcie wykonawczym, jak i wytyczne co do treści aktu, mogą być umiejscowione w innej jednostce redakcyjnej niż samo upoważnienie. Jednak kwestie te muszą zostać uregulowane w akcie rangi ustawowej.

Współczesny prawodawca, ustanawiając ostre ramy tworzenia przepisów upoważniających, uwzględnił, iż polski porządek prawny, na dzień wejścia w życie Konstytucji, nie spełniał postawionych wymagań, (wskazane reguły nagminnie nie były wcześniej uwzględniane). Stąd wyznaczono okres przejściowy dla uporządkowania systemu prawnego i dostosowania go do wymagań konstytucyjnych, czego odzwierciedleniem jest treść art. 236 ust. 1 i art. 241 ust. 1,2 i 6 Konstytucji, przy czym wskazany ust. 2 dotyczył wyłącznie kwestii umów międzynarodowych.

Na gruncie art. 236 ust. 1 Konstytucji w orzecznictwie był wyrażony pogląd, iż wyznaczenie dwuletniego okresu nie oznacza możliwości stosowania w okresie jego biegu regulacji niezgodnych z Konstytucją (patrz np. teza post. SN z dnia 26 maja 1998 syg. III SW 1/98 opubl. OSNCP nr 17 z 1998 r. poz. 528). Natomiast na gruncie art. 241 ust. 6 wyrażono pogląd, iż to upływ wskazanego w Konstytucji okresu spowodował określone skutki prawne odnośnie możliwości dalszego stosowania konkretnych regulacji, jako źródła prawa (taki wniosek wywieść można z tez uzasadnienia wyroku NSA z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 415/00 opubl. lex nr 53943 gdzie wskazano, iż po upływie wskazanego w Konstytucji okresu określony akt nie mający właściwej rangi "stał się" zarządzeniem wewnętrznym - patrz teza nr 3).

Niezależnie od przyjętej opcji interpretacji skutków wejścia w życie przepisów Konstytucji w okresie przejściowym, spośród reprezentowanych w orzecznictwie, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, trafny jest pogląd, iż po upływie wskazanych w tym akcie terminów, niewątpliwie źródłami prawa nie mogą być akty normatywne, które nie spełniają wymagań konstytucyjnych.

Stąd, po upływie okresu przejściowego, źródłem prawa m.in. mogą być wyłącznie rozporządzenia wydane na podstawie upoważnień spełniających kryteria wskazane w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Wydaje się stosunkowo oczywiste, iż przepis art. 20 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako ewentualna samodzielna podstawa wydania aktu wykonawczego, wskazanych kryteriów nie spełnia. Jak wcześniej podniesiono, brak jest w dekrecie innych norm upoważniających do uregulowania kwestii właściwości do orzekania w przedmiocie sporów na gruncie prawa rzeczowego.

W tej sytuacji zaistniała wątpliwość Sądu, czy § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., jako zawierający treść normatywną w kwestiach wykraczających poza zakres upoważnień zamieszczonych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zgodny z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji. W szczególności, w ocenie Sądu, dla kwestii normowanych w § 5 ust. 1 rozporządzenia, w samym dekrecie nie zawarto wskazania aby miały być uregulowane sprawy przekazania stosownych kompetencji orzeczniczych organom administracji ani też wytycznych w tym zakresie (w myśl art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji).

Trzeba podkreślić, iż na konieczność wnikliwej analizy zakresu upoważnienia zawartego w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, pod kątem mocy prawnej przepisów rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. zwracał uwagę w swoim orzecznictwie zarówno Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Uwagi te dotyczyły jednak z reguły przepisów rozporządzenia odnoszących się do materialnoprawnych skutków wejścia w życie dekretu - zakresu przejętego mienia (patrz np. wyrok NSA z 26 stycznia 1998 r. sygn. akt IV SA 477/96 opubl. lex nr 45967, wyrok SN z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 opubl. OSP z 1993 r. z. 3 poz. 47, wyrok SN z dnia 6 marca 1998 r. sygn. akt III CKN 393/97 opubl. OSP z 1998 r. z. 10, poz. 171).

Problematyka oceny legalności §. 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. została podjęta w doktrynie także jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. (patrz glosa dr. Błażeja Wierzbowskiego opubl. w OSP z 1995 r. z. 6 poz. 126 cz. II). Kwestię tę podniesiono także w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96 (str. 5 ak. 5 - niepubl.), który został jednak uchylony w wyniku wniesienia rewizji nadzwyczajnej. Uchylając niniejsze orzeczenie Sąd Najwyższy (patrz wyrok z dnia 25 marca 1999 r. sygn. akt III RN 165/98), jak również orzekający ponownie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (patrz wyrok z dnia 10 lutego 2000 r. sygn. akt IV SA 585/99) nie zajęły wprost stanowiska odnośnie podjętego wcześniej zagadnienia braku upoważnienia do uregulowania w rozporządzeniu z dnia 1 marca 1945 r. kwestii właściwości do orzekania przez organ administracji w sprawach spornych o prawa rzeczowe.

Natomiast problematykę tę podjął Sąd Najwyższy w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt III CKN 1492/00 (opubl. biul. SN z 2003 r. nr 7, poz. 12). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż nie uznaje za celowe zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego w celu dokonania oceny zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. z następujących względów:

-

wymagania odnośnie przepisów upoważniających zawarte w Konstytucji Marcowej oraz Kwietniowej były mniej surowe,

-

Konstytucja z 1997 r. nie daje podstaw do przypisania jej regulacjom mocy wstecznej, chyba że byłoby to niezbędne dla ochrony podstawowych praw i wolności,

-

kontrola legalności aktu wykonawczego z 1945 r., pod kątem zgodności z upoważnieniem, mając na uwadze obecne standardy, prowadziłaby do chaosu prawnego,

-

istotne w prawie jest zapewnienie kontroli sądowej - jest ona realizowana w drodze sądowej kontroli orzeczeń administracyjnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie argumentacji tej nie podziela. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, iż przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny nie miałaby być zgodność rozporządzenia z zakresem upoważnienia, w świetle przepisów konstytucyjnych obowiązujących ówcześnie. Bowiem w konkretnej sprawie, gdzie spór o prawa rzeczowe został wszczęty pod rządami obecnych regulacji, nie chodzi o ocenę, czy akt normatywny, jakim jest rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. był wydany zgodnie z upoważnieniem, lecz o kwestię, czy w świetle obecnych wymagań konstytucyjnych, po zakończeniu niejako okresu przejściowego, wskazanego w art. 236 i 241 Konstytucji, konkretny przepis rozporządzenia może stanowić źródło prawa. Nie chodzi tu o ocenę normy, której skutki prawne zaistniały we wcześniejszym okresie, pod rządami innych reguł konstytucyjnych, lecz zbadanie normy, której skutkiem jest aktualnie określony podział właściwości pomiędzy organy administracji a sądy powszechne w praworządnym państwie. Należy podkreślić, iż unormowania zawarte w akcie niższego rzędu, bez stosownego upoważnienia (co dostrzega również w swoim uzasadnieniu SN), pozostają w sprzeczności z regulacjami rangi ustawowej (wynikająca z k.p.c. zasada rozpoznawania sporów cywilnych, w tym o prawa rzeczowe, przez sądy powszechne). Sąd nie może również podzielić poglądu, iż kwestia ta pozostaje obojętna z punktu widzenia ochrony praw i swobód obywatelskich. Postępowanie administracyjne jest poddane innym regułom prowadzenia postępowania dowodowego niż postępowanie przed sądami powszechnymi, inna jest także droga instancyjna, co nie pozostaje bez znaczenia praktycznego dla strony dochodzącej swoich roszczeń. Możliwość zaskarżenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego w dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym oznacza, iż w sprawie mogą zapadać orzeczenia w czterech instancjach (dwie administracyjne i dwie sądowe) a często dopiero ostateczne orzeczenie w sprawie administracyjnej poprzedza uzyskanie stosownego orzeczenia przed sądem powszechnym (roszczenia windykacyjne czy o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym). Ewentualne zamknięcie drogi administracyjnej (wymóg uzyskania orzeczenia wstępnego) prowadziłoby w praktyce do skrócenia procedury orzekania w sprawach spornych.

Sąd kierując pytanie do Trybunału Konstytucyjnego miał na uwadze, iż przywołanym wcześniej postanowieniem tego Trybunału sygn. akt SK 5/2001 umorzono postępowanie w związku z pytaniem dotyczącym zgodności art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z art. 32 Konstytucji z 1997 r. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał wskazał, iż badanie zgodności dekretu z Konstytucją byłoby bezzasadne, skoro spowodował on określone skutki prawne w dniu jego wejścia w życie. Trybunał wyraził pogląd, iż przepisy dekretu zostały "skonsumowane" i ich ocena byłaby bezprzedmiotowa. Powyższa ocena nie znajduje odniesienia do pytania przedkładanego Trybunałowi w niniejszej sprawie. Jak wskazano bowiem, w przedstawianym przypadku chodzi o ocenę normy o charakterze kompetencyjnym, której skutek ma charakter niejako ciągły. W sytuacji powstania sporu o charakterze prawnorzeczowym bez znaczenia pozostaje okoliczność, kto był właściwym do jego rozpatrzenia na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (można na marginesie zauważyć, iż przepisy rozporządzenia, cedujące upoważnienie do orzekania w przedmiocie sporu weszły w życie kilka miesięcy po dekrecie). Istotną rolę odgrywa natomiast, kto jest właściwy do załatwienia sprawy w porządku prawnym, w ramach którego ocenia swoje kompetencje dany organ - aktualny podział kompetencji. W tej sytuacji nie można, w ocenie Sądu, uznać per analogiam, iż stosowna regulacja została "skonsumowana", gdyż może ona aktualnie stanowić podstawę (w razie jej nie zakwestionowania, jako źródła prawa) dla określonego podziału kompetencji instytucji praworządnego państwa - sądy i organy administracji publicznej. Trzeba dodatkowo zauważyć, iż uzasadniając postanowienie sygn. akt SK 5/2001, Trybunał pominął w ogóle treść normatywną § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., jako przywoływanej współcześnie podstawy orzekania przez organy administracji w przedmiocie przejmowania nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej. W orzeczeniu sformułowano m.in. tezę, iż obecnie przedmiotem orzekania w trybie administracyjnym jest wyłącznie ocena legalności wcześniejszych "orzeczeń" w kontekście "rażącego naruszenia prawa" (patrz pkt II.5. akt 9 uzasadnienia). Być może pomijając treść § 5 ust. 1 rozporządzenia, milczeniem, Trybunał uznał, iż nie można jej traktować, jako normy obowiązującej (funkcjonowanie tej normy w obrocie prawnym pominięto również w szeregu zdań odrębnych do orzeczenia).

Kierując pytanie do Trybunału Konstytucyjnego Sąd miał na względzie, iż Naczelny Sąd Administracyjny podjął wskazaną wcześniej uchwałę sygn. akt OPS 2/06, w której wyraził swoje stanowisko odnośnie przedmiotowego zakresu orzekania przez organ administracji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. (wskazał możliwość orzekania na podstawie tego przepisu także odnośnie podpadania pod działanie dekretu części nieruchomości). Jednak podniesiona w pytaniu prawnym w niniejszej sprawie kwestia nie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro problematyka ta nie znalazła odzwierciedlenia ani w tezie uchwały ani w jej uzasadnieniu. Jednocześnie organem konstytucyjnie powołanym do oceny zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwa z konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 3 Konstytucji). Wprawdzie uchwała w sprawie OPS 2/06 jest faktycznie przedmiotowo powiązana z problematyką podjętą w pytaniu skierowanym do Trybunału (skoro oceniono zakres możliwości orzekania, z zasad logicznego myślenia można wywieść, iż orzekanie na podstawie określonej normy jest co do zasady dopuszczalne), jednak Sąd, nie czuł się nią związany na zasadzie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zakresie skierowanego pytania. Trzeba mieć na uwadze konstytucyjnie zamknięty katalog źródeł prawa, a więc konieczność dokonywania ścisłej wykładni regulacji mogących dotyczyć konstytucyjnie gwarantowanej niezawisłości sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji). W tej sytuacji uchwała sygn. akt OPS 2/06 mogłaby być wiążąca przy orzekaniu w niniejszej sprawie jedynie w kontekście wyrażonej w niej zasady odnośnie zakresu możliwości orzekania w drodze administracyjnej o podpadaniu majątku ziemskiego pod przepisy dekretu. Natomiast wobec istnienia wyspecjalizowanego organu właściwego do orzekania w przedmiocie powziętej przez Sąd wątpliwości, korzystanie z drogi wskazanej w art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłoby niezasadne.

W ocenie Sądu zajęcie stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny odnośnie mocy obowiązującej § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., jako przepisu odrębnego, w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c., byłoby również zasadne z punktu widzenia ujednolicenia praktyki orzekania przez sądy i organy administracji w praworządnym państwie (jednolitość drogi prawnej w jednorodnych sprawach), z uwagi na powszechne obowiązywanie ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisu z Konstytucją (art. 190 ust. 1 i 2 Konstytucji). Jak można bowiem zaobserwować, śledząc praktykę orzeczniczą sądów powszechnych, do których kierowane są również sprawy sporne dotyczące przejścia praw rzeczowych w wyniku reformy rolnej (np. na zasadzie uzgodnienia wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym), w niektórych przypadkach wskazują one konieczność wyczerpania drogi administracyjnej (patrz np. wyrok SN z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I CSK 385/07) w innych zaś rozpoznają sprawę, co do meritum (patrz np. wyrok SA z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt VI ACa 263/07 str. 6 uzasadnienia). W ocenie Sądu, wysoce niepożądana w praworządnym państwie jest sytuacja, gdy dla rozstrzygnięcia określonego sporu (tu o prawa rzeczowe w sferze własności) otwarte są równocześnie dwie drogi procesowe - administracyjna lub sądowa. Nie można wówczas wykluczyć zapadnięcia w tej samej sprawie dwu rozbieżnych ostatecznych orzeczeń wywierających skutki w tej samej materii.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, działając na podstawie 193 w związku z art. 92 ust. 1 i art. 188 pkt 3 Konstytucji oraz art. 124 § 1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.