Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3065016

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 czerwca 2020 r.
IV SA/Wa 923/20
Uzupełniające postępowanie dowodowe przed organem II instancji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu A. C. i J. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz A. C. i J. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) (dalej SKO) decyzją z dnia (...) marca 2020 r., nr (...) na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 2096) po rozpatrzeniu odwołanie A. i J. C. od decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) lutego 2020 r. Nr (...) odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich - chlewni rusztowych do odchowu tuczników o liczbie stanowisk 1000 sztuk w każdym na działce nr (...) położonej w miejscowości (...) gm. (...) - orzekło - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy:

1. SKO decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2016 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji w dniu (...) stycznia 2017 r. wydał kolejną decyzję odmowną, która została zaskarżona w trybie odwoławczym.

2. SKO decyzją z dnia (...) marca 2017 r., Nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji.

Wyrokiem z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1216/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu odwoławczego. 

3. SKO w dniu (...) marca 2018 r. wydało kolejną decyzję Nr (...), mocą której uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Następnie decyzją z dnia (...) lipca 2018 r. Nr (...) Wójt Gminy (...) orzekł o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

4. SKO decyzją z dnia (...) września 2018 r. Nr (...) uchyliło decyzję organu I instancji i ustaliło środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi wyrokiem z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3052/18 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

5. SKO w dniu (...) sierpnia 2019 r. wydało decyzję Nr (...), mocą której uchyliło decyzję organu I instancji (decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) lipca 2018 r. Nr (...)) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż WSA w Warszawie uznał, iż rozstrzygnięcie Kolegium o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji było przedwczesne. Podkreślono, iż w sprawie był już wydany wyrok WSA (z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1216/17), jednakże Kolegium nie zastosowało się w pełni do oceny prawnej wyrażonej we wskazanym orzeczeniu i nie podjęło wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia w pełni stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe nie zostało uzupełnione w sposób określony w pierwszym wyroku; chodzi tu głównie o wyjaśnienie kwestii: kumulacji oddziaływania, gospodarowania gnojowicą (z uwzględnieniem nie tylko rozpatrywanego przedsięwzięcia ale pozostałej działalności wnioskodawców, którzy już prowadzą hodowlę o takim samym charakterze oraz biorąc pod uwagę posiadany przez nich areał ziemi). WSA podkreślił również, iż nadal nie została rozważona (sugerowana w uprzednim wyroku) sprawa ewentualnego powołania biegłego (argumentem przemawiającym za takim rozwiązaniem były liczne protesty mieszkańców oraz duży zakres oddziaływania inwestycji); zdaniem Sądu specjalista mógłby zweryfikować prawidłowość wyliczeń dokonanych w sporządzonym raporcie. Podkreślono także, iż zapis w sentencji decyzji Kolegium dotyczący konieczności dokonania przez inwestora nasadzeń zieleni izolacyjnej w dalszym ciągu zawiera duży zakres ogólności (nie wskazano bowiem jego podstawowych parametrów). W ocenie Sądu raport nie spełnia wszystkich ustawowych wymaganych warunków, zwłaszcza jeśli chodzi o wariantowość przedsięwzięcia, co narusza art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), dalej uioś, w rozpatrywanej sprawie przedstawiono bowiem wyłącznie jeden z wariantów.

W związku z powyższym Kolegium wskazało, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien się zastosować do wskazanych przez WSA w opisanym wyżej wyroku zaleceń: raport powinien być uzupełniony w taki sposób, aby spełniał przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 uioś, tj. musi zawierać opis trzech wariantów, niezbędne jest uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie gospodarowania gnojowicą - inwestorzy już prowadzą hodowlę i gnojowicę wykorzystują na własnych gruntach o pow. 87 ha, należałoby zatem sprawdzić, czy będzie możliwe zagospodarowanie wskazanego nawozu z planowanego przedsięwzięcia czy to na gruntach wnioskodawców, czy to na gruntach innych rolników (umowy przedwstępne, oświadczenia innych podmiotów, że przyjmą gnojowicę, itp.). Zdaniem Kolegium rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ I instancji powinien wystąpić do wnioskodawców o uzupełnienie raportu (wariantowość, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy). Należałoby także dokonać ustaleń, czy inwestorzy będą jeszcze w stanie wykorzystać gnojowicę powstałą w ramach planowanej obecnie inwestycji na swoich gruntach (nawożą bowiem już swoje pole gnojowicą powstałą z już prowadzonej hodowli) lub też, czy będą w stanie przekazać tę gnojowicę innym podmiotom do zagospodarowania. Kolegium podkreśliło również, iż organ I instancji (z uwagi na liczne protesty okolicznych mieszkańców i duży zakres oddziaływania inwestycji), powinien zastanowić się (co sugerował Sąd), czy nie należałoby skorzystać ze specjalistycznej wiedzy biegłego w celu weryfikacji wyliczeń przedłożonych przez inwestorów w raporcie.

Dalej Kolegium wskazało, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji w dniu (...) września 2019 r. wystąpił do inwestorów o uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko. W dniu (...) września 2019 r. pełnomocnik inwestorów wystąpił o sprecyzowanie treści wezwania, na co w dniu (...) września 2019 r. została udzielona odpowiedź; uzupełnienie raportu zostało przedłożone w dniu (...) listopada 2019 r. Jednocześnie z uzupełnieniem raportu inwestorzy przedłożyli umowy zbycia nawozu naturalnego (gnojowicy) zawarte z (...) oraz z rolnikami indywidualnymi (14 kopii umów). Następnie w dniu (...) listopada 2019 r. Wójt Gminy (w związku z uzupełnieniem raportu) wystąpił do: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...), o zajęcie stanowiska (w formie odpowiednio: uzgodnienia i opinii).

W dniu (...) stycznia 2020 r. RDOŚ w (...) wydał postanowienie Nr (...), mocą którego uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki realizacji inwestycji. PPIS w (...) nie wydał w terminie ustawowym żadnej opinii.

W dniu (...) lutego 2020 r. Wójt Gminy (...) wydał decyzję Nr (...), w której orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanej inwestycji.

Od decyzji powyższej odwołanie złożył pełnomocnik inwestorów.

Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym SKO decyzją wskazaną na wstępie uchyliło zaskarżoną decyzję z Wójta Gminy (...) z dnia (...) lutego 2020 r. i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium podniosło, że już uchyliło w dniu (...) sierpnia 2019 r. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia biorąc pod uwagę, iż w sprawie został wydany przez WSA w Warszawie wyrok (sygn. akt IV SA/Wa 3052/18).

Skład orzekający w niniejszej sprawie postanowił dokonać oceny, czy wskazania Kolegium (poprzedzone wskazówkami Sądu) zostały spełnione.

Kolegium odnosząc się do kwestionowanego zagadnienia wariantowości zauważyło, iż inwestorzy - po uprzednim wezwaniu przez organ I instancji - w uzupełnieniu do raportu wskazali, iż już przedkładali racjonalne warianty alternatywne. W raporcie (str. 25) znajduje się opis racjonalnego wariantu alternatywnego, tj. odmienny sposób wentylacji budynków inwentarskich (wentylacja dachowa, przy użyciu kominów wentylatorowych zadaszonych zamiast kominów z wylotami wolnymi; analiza wpływu wariantu alternatywnego na środowisko została przeprowadzona w dalszej części raportu). Kolejny racjonalny wariant alternatywny został przedstawiony i przeanalizowany w uzupełnieniu do raportu sporządzonym w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia (...) lipca 2016 r. (zaproponowano chów w dwóch budynkach inwentarskich kurcząt brojlerów w systemie ściółkowym). Następnie w uzupełnieniu do raportu na wezwanie RDOŚ z dnia (...) października 2016 r. inwestor przedstawił wariant obejmujący odmienną technologię chowu, tj. w systemie ściołowym zamiast systemu rusztowego. Kolegium podkreśliło, iż owe uzupełnienia pochodzą z 2016 r. W międzyczasie wskazany materiał dowodowy był przedmiotem oceny nie tylko organów obu instancji, ale także dwa razy podlegał ocenie WSA w Warszawie. W ostatnim z wyroków (z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3052/18) Sąd wyraźnie podkreślał, iż "W ocenie Sądu (...) doszło także do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 uioś, w zakresie w jakim raport odnosi się do kwestii wariantowości przedsięwzięcia. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawiony w niniejszej sprawie nie zawiera prawidłowej analizy wariantów wymaganych przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 uioś"; Zdaniem Sądu raport nie zawiera prawidłowej analizy wariantów (wariantu inwestorskiego, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Sąd podkreślił, iż w żadnym wypadku racjonalnego wariantu alternatywnego nie może stanowić tzw. "wariant zerowy" (polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia) oraz zauważył, iż w istocie w rozpatrywanej sprawie doprowadzono do sytuacji, w której poprzestano na jednym wariancie, co jest jawną wadą prawną. W decyzji wydanej w wykonaniu wskazanego orzeczenia Kolegium podkreślało, iż konieczne jest uzupełnienie raportu w zakresie wskazanym przez Sąd (co do wariantowości). "Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji winien wezwać skarżących do uzupełnienia raportu w taki sposób, aby zawierał wszystkie warianty realizacji przedsięwzięcia wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy oraz określał przewidywane oddziaływania każdego z tych wariantów na środowisko." Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium zauważyło, iż owe zalecenia zostały przez wnioskodawców zignorowane. W ostatnim uzupełnieniu do raportu stwierdzono bowiem wyraźnie, iż racjonalne warianty były już wskazywane (w 2016 r.), zaś jako nowy wariant przedstawiony został pomysł na realizację przedsięwzięcia w wielkości do 40 DJP, czyli w istocie wariant, który nie podlega czynnościom ocennym (nie należy bowiem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Zarówno tak zaproponowany wariant, jak i szczegółowe odnoszenie się do proponowanych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych (które są dopiero planowane i nie stanowią prawa obowiązującego) wyraźnie wskazują, iż wnioskodawcy postanowili nie wywiązać się z nałożonych na nich obowiązków, lekceważąc zalecenia, tak WSA w Warszawie, jak i Kolegium.

Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że organ administracji ma obowiązek dążyć do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Organ podkreślił, że powyższe oznacza, iż według utrwalonego orzecznictwa sądowo administracyjnego wnioskodawca nie może się charakteryzować bierną postawą w trakcie postępowania dowodowego, od wyniku którego zależy prawidłowe i zgodnej z obowiązującym prawem rozstrzygnięcie co do meritum sprawy.

Tak więc nadal raport - w ocenie SKO - nie spełnia wymogów ustawowych w zakresie wariantowości przedsięwzięcia.

Dalej SKO - odnosząc się do kwestii zagospodarowania gnojowicą - wskazało, że mogłoby się wydawać, że zalecenia Sądu i Kolegium w tym przedmiocie zostały zrealizowane. W wyroku WSA wskazywał, iż należałoby rozważyć, czy inwestorzy są w stanie zagospodarować gnojowicę (która będzie pochodzić nie tylko z planowanego przedsięwzięcia, ale i z już istniejącego) na gruntach własnych (87 ha), a jeśli nie, to sposób zagospodarowania gnojowicy mogą potwierdzić np. umowy przedwstępne lub oświadczenia osób trzecich, iż tego rodzaju odpady zostaną przez nich przyjęte (Sąd wskazywał też, iż powinno się dokonać analizy raportu w zakresie wiarygodności oświadczeń o sposobie zagospodarowania gnojowicy). Inwestorzy przełożyli 14 umów z rolnikami na odbiór gnojowicy, która miałaby zasilić ich pola oraz umowę z (...). Natomiast w uzupełnieniu do raportu (str. 7) zaznaczono wyraźnie, iż jakkolwiek umowy na zbywanie gnojowicy opiewają na areał ok. 200 ha, to jednak inwestor postanowił, iż gnojowica będzie zagospodarowana w sposób nierolniczy i zawarł z uprawnionym odbiorcą umowę na jej przekazywanie jako biomasy do odzysku energetycznego w biogazowi, (umowa z (...) z dnia (...) sierpnia 2019 r.). Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium podkreśliło, iż nie badało wiarygodności oświadczeń rolników, jako że inwestor odstąpił od przekazywania im gnojowicy zawierając umowę z odbiorcą upoważnionym do obrotu i przetwórstwa owego nawozu (nierolnicze zagospodarowanie gnojowicy). Ze wskazanej umowy nie wynika jednak, jakie ilości gnojowicy owa (...) byłaby w stanie odbierać (jest to przecież firma o określonych maksymalnych mocach przerobowych, natomiast inwestor najprawdopodobniej nie byłby jedynym zbywcą). Zdaniem Kolegium należałoby zatem owe kwestie wyjaśnić np. w formie aneksu do umowy.

Ponadto WSA w wyroku z dnia 25 lutego 2019 r. (co powtórzyło Kolegium w swej decyzji) wskazywał, iż prowadząc ponownie przedmiotową sprawę należałoby rozważyć szczegółowo kwestię kumulacji oddziaływań na środowisko. Podkreślił, iż planowana inwestycja ma być zrealizowana na terenie gminy (...), gdzie już funkcjonuje ok. 500 podobnych obiektów (chlewnie i kurniki), a planuje się kolejne inwestycje wielkotowarowego chowu. "Należałoby wobec tego rozważyć, czy w sprawie z uwagi na liczne sprzeciwy mieszkańców miejscowości i ewentualny duży zakres oddziaływania na środowisko nie nalegałoby powołać biegłego, który zweryfikuje prawidłowość wyliczeń wskazanych w sporządzonym na zlecenie skarżącego - raporcie. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby kwestia ta była w ogóle przez organ I instancji rozważana (brak jakichkolwiek odniesień.)

SKO wskazało, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pewnych kwestii organ odwoławczy nie mógł bowiem wyjaśnić w toku postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a., gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie mógł bowiem np. podjąć decyzji w imieniu organu I instancji o ewentualnym powołaniu biegłego (chociaż na str. 29 decyzji organ I instancji jako powód odmowy wyraźnie wskazuje, iż nawet proponowane w raporcie analizy co do eliminacji uciążliwości odorowych nie uchronią mieszkańców przed odorem oraz że inwestorzy już prowadzą fermę trzody chlewnej - przedsięwzięcie odorotwórcze, zaś mieszkańcy występują ze skargami do Wójta, WIOŚ i PPIS), czy też wezwać inwestora do uzupełnienia raportu (który następnie powinien zostać poddany weryfikacji nie tylko przez organy uzgadniające, ale też przez organ I instancji). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż gospodarzem niniejszego postępowania jest organ I instancji. To właśnie na Wójcie Gminy spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia sprawy biorąc pod uwagę: wyniki i uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie oddziaływania transgranicznego (o ile zostało przeprowadzone). To Wójt Gminy jako organ rozstrzygający sprawę w I instancji jest zobligowany do wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego we wszystkich jego aspektach, tym bardziej biorąc pod uwagę wskazówki WSA (w sprawie zapadły już dwa wyroki) oraz Kolegium. Tymczasem organ I instancji zamiast skupić się prawidłowym wykonaniu wyroku WSA oraz decyzji Kolegium, powiela swoje poprzednie argumenty odmowy, jak m.in. brak norm odorowych czy też sprzeciw mieszkańców (chociaż Sąd wyraźnie w wyroku wskazał, iż sprzeciw mieszkańców nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej; zgodnie z przepisami obowiązkowy jest udział społeczeństwa w postępowaniu oraz umożliwienie składania uwag oraz wniosków, nie ma natomiast obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla realizacji inwestycji).

Zdaniem Kolegium organ I instancji po raz kolejny bardzo szczegółowo opisuje stan faktyczny sprawy i stanowiska organów współdziałających obficie je cytując, brak jednak w decyzji samodzielnych odniesień do poszczególnych kwestii ustawowych. Dlatego też ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ powinien dokładnie zapoznać się z orzeczeniami sądów administracyjnych (wyrok z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1216/17 oraz wyrok z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3052/18), które zapadły w toku prowadzonego postępowania i zastosować się do zawartych w nich wskazówek co do dalszego postępowania oraz wziąć pod uwagę zalecenia Kolegium wyrażone w obu ostatnich decyzjach (decyzja z dnia (...) sierpnia 2019 r. Nr (...) oraz obecna decyzja). Tak więc przede wszystkim powinien wezwać inwestorów do uzupełnienia raportu w zakresie wariantowości przedsięwzięcia oraz rozważyć sprawę powołania biegłego. Co do uzupełnienia raportu Kolegium pragnie podkreślić, iż sądy administracyjne w obu swych wyrokach wskazywały również na konieczność niejako "rozszerzenia" zapisów w zakresie obowiązku wykonania nasadzeń izolacyjnych, podane są bowiem bardzo ogólne zapisy, bez wskazania chociażby podstawowych parametrów (długość, szerokość czy wysokość pasa). Zdaniem organu odwoławczego zapisy w tym zakresie są nadal bardzo ogólne, o czym świadczy pkt 8 postanowienia RDOŚ z dnia (...) stycznia 2020 r.

Kolegium stanęło na stanowisku, że organ I instancji powinien najpierw przeprowadzić wszechstronne postępowanie dowodowe, a więc wezwać inwestorów do przedstawienia kompleksowego, pełnego raportu (w tym w zakresie wariantowości przedsięwzięcia), który to dowód powinien zostać następnie oceniony tak przez organy współdziałające, jak i organ I instancji (być może organ ten uzna, iż raport powinien zostać uzupełniony także w innych aspektach). Organ powinien też rozważyć sprawę powołania biegłego, o czym była mowa w orzeczeniach sądowych oraz decyzjach Kolegium. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy pozwoli organowi I instancji na dokonanie oceny, czy w sprawie należy określić środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji, czy też odmówić ich określenia, czego Kolegium w tym momencie nie przesądza.

A. C. i J. C. wnieśli sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia SKO w (...) z dnia (...) marca 2020 r.

Strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz stron postępowania. Jednocześnie, na wypadek uznania przez SKO, że sprzeciw w całości zasługuje na uwzględnienie - stosownie do art. 64c § 5 p.p.s.a. - wniesiono o uwzględnienie przez SKO sprzeciwu w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w związku z uznaniem, że zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, podczas gdy materiał dowodowy zgormadzony w sprawie jest kompletny i umożliwia wydanie decyzji merytorycznej; z ostrożności zarzucono także naruszenie tego przepisu poprzez brak wskazania jakie czynności powinien przeprowadzić organ I instancji przy ponownym jej rozpoznaniu; zarzut ten nie zmierza do wykazania, że organ w przedmiotowej sprawie powinien zobowiązać Wójta do przeprowadzenia konkretnych czynności, ale do wykazania, że organ odwoławczy nie stwierdził w istocie, że jakieś skonkretyzowane okoliczności wymagają dodatkowego wyjaśnienia; wskazania zawarte w decyzji organu odwoławczego stanowią w istocie jedynie pretekst do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie było do tego żadnych uzasadnionych podstaw.

2. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w rezultacie niewydanie decyzji, w której zaskarżona decyzja zostałaby uchylona i sprawa rozstrzygnięta co do istoty sprawy lub zostałaby utrzymana w mocy, w zależności od oceny merytorycznej tego materiału dowodowego, który został zgromadzony w sprawie.

Ewentualnie, z ostrożności, na wypadek uznania przez Sąd, że stanowisko Kolegium w przedmiocie konieczności uzupełnienia raportu było słuszne zaskarżonej decyzji zarzucam: 3. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie we własnym zakresie przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub niezlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję - w sytuacji, gdy organ II instancji miał wątpliwości co do kompletności raportu, i w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji.

Skarżący wskazali, że jeżeli w ocenie organu II instancji materiał dowodowy jest niekompletny organ ten może - w oparciu o art. 136 k.p.a. - przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie organ powinien uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie, ewentualnie zlecić przeprowadzenie dodatkowego postępowania Wójtowi Gminy, nie był natomiast uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej.

Ostatnią ewentualność skarżący przedstawiają jedynie dla samej zasady, ponieważ w sytuacji, gdy organ II instancji miałby własne wątpliwości w zakresie przygotowanego przez inwestorów wariantu najkorzystniejszego dla środowiska czy też sposobu zagospodarowania gnojowicy, to sam powinien te wątpliwości wyartykułować.

Poza tym Strona zwróciła uwagę, że WSA swoją uwagę o ogólnikowości postanowienia o nasadzeniach i obowiązku izolacji inwestycji nie kierowało do organu uzgadniającego, ale do organu wydającego decyzję. Organ wydający decyzję, w tym wypadku Kolegium, jest władny (co zresztą miało już miejsce w przypadku wcześniej wydanych decyzji) doprecyzować warunek dotyczący izolacji i nasadzeń w samej decyzji. Obowiązku takiego nie można przerzucać ani na organ uzgadniający, ani też tym bardziej na inwestorów.

Skarżący podkreślili, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od ponad 4 lat. Organy administracji publicznej powinny działać efektywnie i zmierzać do jak najszybszego zakończenia postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, która była już rozpoznawana przez SKO w (...) kilkukrotnie, Kolegium wydało decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2.k.p.a. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle art. 64e p.p.s.a. za utrwalone już uznać należy stanowisko, zgodnie z którym sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (np. wyrok NSA z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - LEX). Sąd nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Potwierdza to art. 64e p.p.s.a., w którym podnosi się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 - LEX).

Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).

Dodać także należy, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299).

Poza tym jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylał decyzję Kolegium (wyrok z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1216/17 oraz wyrok z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3052/18), a organ odwoławczy w sumie sześciokrotnie rozpatrywał sprawę.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. czym wydłużył postępowanie w sprawie. Poza tym zdaniem Sądu materiał dowodowy został zebrany w sposób wystarczający do rozważenia wydania rozstrzygnięcia, a Kolegium było związane na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA z 25 lutego 2018 r., IV SA/Wa 3052/18. Ten ostatni powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2019 r. IV SA/Po 522/10 publ. CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zatem musi uwzględniać ww. wyrok z 25 lutego 2019 r. oraz zawarte w nim wiążące wytyczne dla Organu odwoławczego (art. 153 p.p.s.a.).

Trzeba wskazać, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2019 r. w zaleceniach dla organu odwoławczego wskazał dokładnie zakres wątpliwości do wyjaśnienia (tj. dotyczący gromadzenia i wywozu gnojowicy, wariantowości planowanego przedsięwzięcia, możliwości zbadania oddziaływania na środowisko, odniesienia się do nasadzeń izolacyjnych, rozważenia kwestii powołania biegłego).

Organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną powołał się na ww. wyrok, stwierdzając, że organ I instancji nie wykonał sformułowanych w tym wyroku, jak i w poprzednim zaleceń Sądw, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a., co wymagało uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, Sąd nakazał organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że nie może tego dokonać organ odwoławczy, gdyż nastąpiłoby to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Kolegium nie podjęło nawet próby poczynienia wskazanych przez WSA ustaleń.

Analizując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji zostały zgromadzone wszystkie możliwe dowody, które są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, uzyskano wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, przedstawiony został raport ooś i inne dokumenty powiązane. Strona skarżąca przedstawiła na wezwanie organu swoje ostateczne stanowisko w sprawie wariantowości, jak i zagospodarowania gnojowicą.

Kolegium natomiast analizując sprawę uznało, że Inwestorzy w sposób niewystarczający uzupełnili raport ooś w zakresie m.in. wariantowości przedsięwzięcia i określenia ilości w zagospodarowaniu gnojowicy, a organ I instancji ponownie nie określił warunków nasadzeń i nie powołał biegłego. Zdaniem organu odwoławczego opis zaproponowanego przez inwestorów wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wskazuje bowiem, że "inwestorzy postanowili nie wywiązać się z nałożonych na nich obowiązków" ("zignorowali wezwanie"), poza tym nie określono ilości gnojowicy jaką inwestorzy zamierzają dostarczyć do biogazowni. Trzeba zwrócić uwagę, że jak wynika jednak z akt sprawy Inwestorzy wykonali wezwanie Organu I instancji, uzupełnili raport w niezbędnym - ich zdaniem - zakresie i tym samym przedstawili swoje stanowisko w sprawie. W tej sytuacji w ocenie Sądu Organ odwoławczy miał dwie możliwości. Pierwsza, to taka, że jeżeli uznał, że przedstawiona argumentacja w zakresie wariantów/zagospodarowania gnojowicą jest nieprawidłowa bądź niewystarczająca powinien rozważyć, czy należy wezwać inwestora do uzupełnienia raportu w tym zakresie, bądź drugą kwestią było rozważenie, czy tak zgromadzony materiał dowodowy (z ostatecznym stanowiskiem Strony) nie jest już wystarczający do wydania decyzji merytorycznej.

Należy wskazać, że organ administracji powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Należy też uwzględniać fakt, że niniejsza sprawa toczy się od 2016 r. Za nietrafne przy tym uznać należy także stanowisko, zgodnie z którym raport w ograniczonym zakresie nie podlega uzupełnieniu lub poprawieniu w postępowaniu odwoławczym.

Poza tym należy uwzględnić argumentację skarżących, którzy zwrócili uwagę, że jeżeli organ I instancji nie rozważył czy w sprawie występuje konieczność powołania biegłego do oceny prawidłowości wyliczeń wskazanych w raporcie, to obowiązkiem organu II instancji była ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jeżeli w ocenie Kolegium wystąpiła potrzeba powołania biegłego - organ ten był władny rozważyć taki dowód dopuścić i nie stanowiłoby to naruszenia art. 136 k.p.a. Ustalenie rzetelnie stanu faktycznego umożliwiłoby dopiero podjęcie przez Organ rozstrzygania w trybie art. 138 k.p.a.

Zdaniem Sądu motywy zakwestionowanej decyzji nie wyczerpują zatem normy art. 138 § 2 k.p.a., dlatego nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Uzasadnienie skarżonej decyzji w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że kolegium nie podziela poglądu organu pierwszej instancji, w świetle znajdującego się w aktach raportu (i jego uzupełnień) i odmiennie ocenia zgromadzony materiał. Trudno nadto podzielić wnioski Kolegium, aby (w świetle uzasadnienia decyzji i wyroku) nie było możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, z wykorzystaniem art. 136 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie jest także bardzo ważne, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co znacząco wpłynęło na czas prowadzonego postępowania. Pamiętać bowiem trzeba, że dla pewności obrotu gospodarczego istotne jest, aby inwestor miał pewność czy planowana inwestycja może, czy nie może być w danych warunkach realizowana. W tym przypadku od 2016 r. tej pewności nie ma. Zdaniem Sądu, zawarte w motywach decyzji Kolegium rozważania nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że istotnie, w świetle materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, spełniona została przesłanka do zastosowania przez kolegium art. 138 § 2 k.p.a.

Istotną też kwestią w niniejszej sprawie - na co zwrócono uwagę wyżej - jest to, że WSA w Warszawie dwukrotnie uchylał jedynie zaskarżoną decyzję Kolegium, a nie decyzję obu instancji. Gdyby bowiem Sąd dostrzegał potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części a nie jego ponowną ocenę i uzupełnienie to uchyliłby decyzje obu instancji, czego nie uczynił. Wyraźnie natomiast w ostatnim wyroku z 25 lutego 2019 r. wskazano na konieczność ponownej oceny stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem przedstawionych zastrzeżeń wyroku Sądu z 30 października 2017 r. i reguł postępowania administracyjnego. Sąd dokładnie określił przy tym zakres zagadnień, które wymagają wyjaśnienia, jak i adresata czynności. Za każdym razem tym adresatem był organ odwoławczy tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...).

Wobec powyższego Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak i naruszył art. 153 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego i poprzednich wyroków.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 151a p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd (pkt 2 sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasadzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł, obejmującą uiszczony wpis sądowy (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.