IV SA/Wa 83/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3110562

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2020 r. IV SA/Wa 83/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski.

Sędziowie WSA: Katarzyna Golat (spr.), Asesor Agnieszka Wąsikowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 21 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) listopada 2019 r., nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. F. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2019 r., znak: (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2017 r., znak: (...) i orzekł co do istoty w ten sposób, że odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...) listopada 1959 r. znak: (...), o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, położonych we wsi (...) gromada (...) powiat (...) w części dotyczącej nieruchomości, oznaczonych jako parcele katastralne pgr (...), (...), (...), (...), (...), (...) (...), (...). (...), (...), (...), (...), (...). (...) (...), (...), będące w dacie wydania orzeczenia, własnością I. (H.) F. oraz w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych, jako parcele katastralne (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), będące w dacie wydania orzeczenia własnością A. F.

Organ przytoczył następujący stan sprawy.

Orzeczeniem z dnia (...) listopada 1959 r. znak: (...) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) postanowiło:

I. uznać, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wraz ze znajdującymi się zabudowaniami położone we wsi (...) gromada (...) przechodzą na w własność Skarbu Państwa,

II. stwierdzić, że nieruchomościami niniejszym orzeczeniem przejętymi na rzecz Skarbu Państwa są następujące ciała hipoteczne (...),(...)(...) (...),

III. ustalić, że wszystkie nieruchomości ziemskie przejęte na Skarb Państwa wolne są od jakichkolwiek ciężarów.

Wnioskiem z 22 lipca 2015 r. J. F. wystąpiła do Wojewody (...), z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, położnych we wsi (...) gromada (...) powiat (...) w części dotyczącej nieruchomości, oznaczonych jako lwh (...), będących w dacie wydania orzeczenia własnością I. (H.) F. oraz lwh (...), stanowiących, w dacie wydania orzeczenia, własność A. F. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa, nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lutego 2017 r., znak: (...), w pkt 1 stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...) listopada 1959 r., znak: (...), o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, położonych we wsi (...) gromada (...) powiat (...) w części, dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako pgr (...), pb (...), pgr (...), (...), (...), (...). (...), (...), (...). (...), (...), (...). (...), (...), (...), (...), objętych lwh (...) gm. kat (...) będących w dacie wydania orzeczenia własnością I. (H.) F., w części odpowiadającej aktualnym działkom ewidencyjnym (...), (...), (...), (...), (...), obręb (...)., jednostka ewidencyjna (...); w pkt 2 stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...) listopada 1959 r., znak: (...), o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, położonych we wsi (...) gromada (...), powiat (...) w części dotyczącej nieruchomości, oznaczonych jako parcele katastralne pgr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), objęte lwh (...) gm. kat. (...) będących w dacie wydania orzeczenia własnością A. F., w części odpowiadającej aktualnym działkom ewidencyjnym (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), obręb (...)., jednostka ewidencyjna (...); w pkt 3 stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...) listopada 1959 r., o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, położonych we wsi (...) gromada (...) powiat (...) w części dotyczącej nieruchomości, oznaczonej jako parcela katastralna pgr (...), objętej lwh (...) gm kat (...) będącej w dacie wydania orzeczenia własnością I. (H.) F. w części odpowiadającej aktualnej działce ewidencyjnej nr (...) obręb (...)., jednostka ewidencyjna (...): w pkt 4 stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...) listopada 1959 r., o przejęciu na własność Skarbu Państwa Nieruchomości położonych we wsi (...) gromada W., powiat g., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako parcele katastralne pgr (...), (...) oraz (...) objęte lwh (...) gm. kat. (...) będących w dacie wydania orzeczenia własnością A. F., w części odpowiadającej aktualnym działkom ewidencyjnym nr (...) oraz (...) obręb (...)., jednostka ewidencyjna (...)

Odwołanie od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2017 r., znak: (...), w ustawowym terminie, złożył Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo (...), zaskarżając decyzję w całości.

Organ wywodził, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, odnoszącej się do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) listopada 1959 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, objętych lwh (...) gm. kat (...) będących w dacie wydania orzeczenia własnością I. (H.) F. oraz objętych lwh (...) gm. kat. (...) będących w dacie wydania orzeczenia własnością A. F., w kontekście art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecny tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej zwanej k.p.a.

Dalej organ wskazał, że kontrolowane orzeczenie PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. zawiera trzy podstawy przejęcia nieruchomości: dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, zmieniony dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 404), dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa (...),(...),(...) i (...) (Dz. U. z 1949 r. Nr 46, poz. 339), ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71).

W orzeczeniu nie ma wyraźnego rozróżnienia, wobec których nieruchomości ma zastosowanie dany dekret, niemniej za bezsporne organ uznał, że I. (H.) F. oraz A. F., właściciele nieruchomości ziemskiej, objętej lwh (...) i (...) gminy katastralnej (...) zostali przesiedleni na ziemie zachodnie do miejscowości D., w powiecie (...) w województwie (...). Podstawę materialnoprawną orzeczenia, w zakresie gruntów należących do I. (H.) F. oraz A. F. stanowi art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa (...),(...),(...) i (...).

W myśl art. 1 ust. 1 mogą być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie, położone w województwach: (...),(...),(...) i (...) w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: (...),(...) i (...) województwa (...) oraz (...) i (...) województwa (...), jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości, położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu.

W ocenie organu, z powyższego wynika, że przesłankami przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 1 ust. 1 było niewładanie i niezamieszkiwanie nieruchomości, mającej charakter ziemski, zlokalizowanej na wskazanych w przepisie terenach, tj. w województwach: (...),(...),(...) i (...) w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa oraz w powiatach: (...),(...) i (...) województwa (...) oraz (...) i (...) województwa (...).

Z sentencji kontrolowanego orzeczenia wynika, że przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości we wsi (...) w gromadzie (...) Wieś (...) w gromadzie (...) znajdowała się ówczesnym województwie (...), zatem przesłanka lokalizacyjna została spełniona.

Organ argumentował, że nieruchomość, będąca własnością I. (H.) F. oraz A. F., stanowiła nieruchomość ziemską i znajdowała się poza granicami miasta. Poza tym z karty przesiedleńczej nr (...) wynika, że I. F., wraz z żoną A. i rodziną pozostawił nieruchomość o powierzchni 11 ha, w skład której wchodziło 10 ha użytków rolnych, dom drewniany wraz ze stodołą, oborą, szopą i chlewem. Z żadnych zgromadzonych dokumentów nie wynika odmienny charakter tej nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że bardziej złożona jest problematyka przesłanki niewładania i niezamieszkiwania nieruchomości. Wyjaśnił, że w 1947 r. rodzina F. została przesiedlona na ziemie zachodnie do miejscowości D., w powiecie (...), w województwie lubuskim. Fakt ten potwierdza wnioskodawczyni we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia a także pośrednio wynika to z karty przesiedleńczej nr (...). Jednakże zgromadzone materiały wskazują również, że I. F. i A. F. powrócili z ziem zachodnich do rodzinnej miejscowości, gdzie odpowiednio od dnia (...) listopada 1957 r. i (...) października 1957, aż do chwili swojej śmierci w dniu (...) marca 1965 r. i (...) czerwca 1970 r. zamieszkiwali i byli zameldowani. Przy czym pierwotne gospodarstwo rodziny F. znajdowało się w (...) pod numerem (...), natomiast w 1957 r. powrócili oni do (...) na nieruchomość zlokalizowaną pod numerem 4. Dodatkowo PPRN pismem z dnia 25 marca 1957 r. odpowiedziało na podanie I. F. w sprawie powrotu do poprzedniego miejsca zamieszkania we wsi (...) wskazując że zwrot tego gospodarstwa nie jest możliwy, ponieważ zostało ono już rozdysponowane. Analogiczne pismo PPRN z dnia 20 lutego 1957 r. dotyczy rozdysponowania gospodarstwa A. F. Powyższe stało się podstawa konstatacji organu, braku dowodów, aby Ignacy i A. F. w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia władali i zamieszkiwali nieruchomość objętą Iwh (...) i (...) gminy katastralnej (...).

Minister nie podzielił stanowiska organu I instancji, upatrującego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, z uwagi na fakt, że w osnowie decyzji nie określono właściciela przejmowanej nieruchomości. Minister wskazał, że stosownie do art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem, każda decyzja winna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę, oznaczenie rodzaju decyzji, pouczenie o środkach zaskarżenia oraz podpis władzy. Przy czym, w ocenie organu II instancji, należy odróżnić całkowity brak osnowy (skutkujący niemożnością ustalenia, co zostało w sposób władczy orzeczone), od braku precyzji osnowy zamieszczonej w decyzji. W kontrolowanej decyzji PPRN osnowa bez wątpienia się znajduje i rozpoczyna się od słów "postanawia uznać, że", a kończy zwrotem "wszystkie nieruchomości ziemskie przejęte na Skarb Państwa wolne są od jakichkolwiek ciężarów". Istotnie, w osnowie powołano się na ciała hipoteczne, bez podania, jakie dawne parcele wchodziły w skład tych Iwh oraz nie podano nazwisk właścicieli nieruchomości i - o ile można mieć zastrzeżenia co do poziomu precyzji takiego ujęcia - to nie sposób powiedzieć - nie zważając na to, co wyraźnie w orzeczeniu zapisano - że osnowy w ogóle nie ma.

Organ podkreślił, że nie tylko szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości, poprzez podanie numerów parcel, oznaczeń w wieczystoksięgowych, czy też nazwisk właścicieli, nie wymaga ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, ani żaden przepis dekretu - ale, że sam dekret wręcz rozpoznaje prawidłowość daleko posuniętej ogólności w opisie nieruchomości. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji PPRN w (...) przewiduje sposób szacowania wartości przejętych nieruchomości, jeżeli w przypadkach zatarcia granic przejętej nieruchomości brak jest dostatecznych dowodów co do obszaru i jakości gruntów wchodzących w jej skład. Prawodawca zatem wprost przyznaje, że dokładne dane na temat powierzchni nieruchomości nie muszą być znane organowi dokonującemu przejęcia i tylko dla potrzeb szacowania nieruchomości przewiduje dla takiej sytuacji pewne szczególne rozwiązanie. Nie uznano natomiast za konieczne regulowania innych skutków braku wiedzy o powierzchni przejmowanych nieruchomości, co - w ocenie Ministra - równoznaczne jest z uznaniem tej okoliczności za prawnie nieistotną. Wskazany stan rzeczy podważa tezę o konieczności szczegółowej identyfikacji nieruchomości przez orzeczenie wydane na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu.

Niezbędność szczegółowego opisu nieruchomości, przejmowanych na własność państwa, którą postuluje organ I instancji, nie wynika z przepisów dekretu ani z rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Wniosek taki wzmacnia wynik wykładni systemowej zewnętrznej, opierającej się na przepisach § 3 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271). Przepisy te nakazują zawarcie w orzeczeniu o przejściu mienia całej gamy szczegółowych informacji, tj. określenie rodzaju mienia i miejsca jego położenia, wieczystoksięgowe oznaczenie nieruchomości, imię i nazwisko osoby ujawnionej w księdze wieczystej, jeżeli rzeczywistym właścicielem jest osoba przesiedlona, itp. Podobną w charakterze normę przewidziano też w § 75a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62, z późn. zm.) - właściwy minister winien był ustalić w orzeczeniu zatwierdzającym protokół zdawczo-odbiorczy te składniki mienia objęte protokołem, które przechodzą na własność państwa.

Pozwalało to Ministrowi stwierdzić, że prawodawca z lat 40 XX w. świadomie tworzył normy prawne, regulujące charakter i poziom szczegółowości różnych orzeczeń administracyjnych. Tam, gdzie uznawał potrzebę formułowania sentencji orzeczeń w sposób nietypowy, odpowiadający specyfice danej dziedziny, a jednocześnie odbiegający od ogólnego schematu, wynikającego z art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym - czynił to wyraźnie, wprowadzając do porządku prawnego stosowne normy. Jeżeli takiej metody nie zastosował to znaczy, że uczynił to celowo. Konstatując, za nieuprawioną Minister uznał interpretację art. 75 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu, polegającą w gruncie rzeczy na uzupełnieniu treści tych przepisów o elementy niewymagane.

W ocenie organu II instancji w zakresie nieruchomości I. F. i A. F., oznaczonych odpowiednio lwh (...) i lwh (...) sentencja jest precyzyjna, bowiem w decyzji PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r., wyraźnie podano, że przejmuje się wszystkie nieruchomości ziemskie wraz ze znajdującymi się zabudowaniami, położone we wsi (...) gromada W., oznaczone jako ciała hipoteczne lwh, szczegółowo wymienione w decyzji, w tym lwh (...) i (...) Skoro I. F. był właścicielem nieruchomości, położnej w (...) oznaczonej lwh (...), a A. F. była właścicielką nieruchomości położnej w (...) oznaczonej lwh (...), to literalna wykładania osnowy decyzji PPRN w (...) nie stwarza trudności w stwierdzeniu, że niewątpliwie decyzją przejęto również grunty, należące do I. F. i A. F., oznaczone odpowiednio lwh (...) i lwh (...). Organ wyraził stanowisko, że samo niewymienienie nazwiska właścicielki nieruchomości nie powoduje niewykonalności tej decyzji, a tym bardziej nie może prowadzić do wniosku o braku osnowy decyzji i tym samym naruszeniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) listopada 2019 r., złożona została dnia 23 grudnia 2019 r. skarga przez J. F., która w jej treści zarzuciła: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 75 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, wskazując że zarzuty sprawdzają się do błędnego, zdaniem skarżącej, uznania, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy kontrolowane orzeczenie PPRN w (...) z (...) listopada 1959 r. zawierało dwie podstawy prawne przejęcia nieruchomości, a powołanie w orzeczeniu z 1959 r. dwóch dekretów nie naruszało w sposób rażący ówcześnie obowiązującego prawa. W sposób bezsporny można bowiem ustalić, że do poprzedników prawnych skarżącej mógł mieć zastosowanie jedynie dekret 1949 r. Nadto - zdaniem organu - orzeczenie PPRN zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co zdaniem skarżącej było niedopuszczalne na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca bardzo ogólnie stwierdza, że zasadą, wynikającą z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa. Skarżąca nie przytacza konkretnego przepisu prawa (który miałby zostać w ten sposób naruszony i to w stopniu rażącym), nakazującego wydanie osobnej decyzji w odniesieniu do każdej nieruchomości z osobna. W ocenie organu połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i wydanie jednej decyzji jest kwestią techniczną i nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał ponadto, że przejmowane nieruchomości w miejscowości (...) nie zostały należycie oznaczone, podczas gdy, zdaniem skarżącej, obowiązujące wówczas przepisy prawa określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia, w tym adresata orzeczenia, który w tym przypadku był właścicielem nieruchomości. Skarżąca nie podaje natomiast jaki konkretnie przepis miałby zostać w ten sposób naruszony.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Została ona, za zgodą stron rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż brak określenia w sentencji orzeczenia PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. właściciela nieruchomości, objętej wykazem hipotecznym (...) i (...) (jak też właścicieli pozostałych wykazów hipotecznych) nie stanowi rażącego naruszenia art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż nie ulegało wątpliwości co było przedmiotem orzeczenia, które stanowiło podstawę do założenia księgi wieczystej i wpisania, jako właściciela Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził także, że w odniesieniu do nieruchomości objętych wykazem hipotecznym (...) i (...) brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że właściciel tych nieruchomości był nieznany, a więc nie było podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416).

W ocenie skarżącej orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) listopada 1959 r., znak: (...) na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości (...) w części, dotyczącej wykazu hipotecznego (...) i (...) było obarczone takimi wadami prawnymi, które należy uznać za rażące naruszenie prawa i tym samym orzeczenie PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) orzeczeniem z dnia (...) listopada 1959 r., działając m.in. na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa (...), (...), (...) i (...) (zwanego dalej dekretem), przejęło na własność Państwa nieruchomości, położone w miejscowości (...) które w orzeczeniu zostały wymienione poprzez wskazania numerów wykazów hipotecznych. Nieruchomość objęta liczbą wykazu hipotecznego nr (...) stanowiła własność I. F., a nieruchomość objęta liczbą wykazu hipotecznego nr (...) stanowiła własność A. F., którzy jednakże nie zostali wymienieni z imienia i nazwiska w przedmiotowym orzeczeniu. I. F. i A. F. zostali bowiem wraz z rodziną przesiedleni przymusowo w ramach "(...)" w 1947 r. z miejscowości (...) na Ziemie (...). Na podstawie rzeczonego orzeczenia PPRN w (...) I. F. i A. F. zostali pozbawieni własności nieruchomości, które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa.

Charakteryzując naruszenie prawa, w stopniu rażącym, tj. dającym podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego, można stwierdzić, że takie naruszenie prawa występuje, gdy charakter tego naruszenia powoduje nieakceptowalność decyzji, wydanej przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, publ. ONSA 1993/1/23).

W dacie wydania orzeczenia PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. nie występowały żadne przepisy prawa, które zwalniałyby organy administracji (w tym Prezydia Powiatowych Rad Narodowych), przy wykonywaniu swoich obowiązków, od stosowania się do obowiązującego wówczasprawa, w zakresie materii, którą organ administracji rozstrzygał. W oparciu zatem o te okoliczności należy rozważyć czy orzeczenie PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r., w kształcie jakim zostało wydane, naruszało wówczas obowiązujące przepisy prawa w stopniu rażącym, które obecnie dają podstawę do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego, w oparciu o instytucję stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.).

Okolicznością bezsporną jest, iż przejście nieruchomości na własność Państwa, w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie następowało z mocy prawa, lecz na podstawie konstytutywnego orzeczenia organu administracji, który był upoważniony do orzekania w przedmiotowych sprawach. Należy także wskazać, iż przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. dopuszczały jedynie możliwość przejęcia nieruchomości na własność Państwa i nie mogły być traktowane, jako podstawa nacjonalizacji gruntów przez wydanie orzeczeń administracyjnych, które orzekały zbiorczo o przejmowaniu nieruchomości, oznaczonych liczbami wykazu hipotecznego, bez wyszczególniania właściciela danej nieruchomości oraz gruntów i zabudowań mieszkalnych i gospodarczych, składających się na nieruchomość ziemską, należącą do danego właściciela. Dlatego też orzeczenie, na podstawie którego miało dochodzić do zmiany w stosunkach właścicielskich, winno konkretyzować przejmowaną nieruchomość, w sposób odpowiadający ówczesnym przepisom prawa, a przede wszystkim winno wskazywać właściciela danej nieruchomości, który był przecież adresatem wydawanego orzeczenia o przejęciu mienia. Przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie wskazywały elementów składowych orzeczenia, jednakże nie ulega wątpliwości, iż konieczność dokładnego oznaczenia przedmiotu orzeczenia oraz wskazania właściciela danej nieruchomości wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Sąd podziela stanowisko, wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., I OSK 1350/12, http/orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, w którym stwierdzono, że "na mocy dekretu mogły być przejęte na własność Państwa nieruchomości określone w art. 1 dekretu, przy czym następowało to nie z mocy prawa, ale wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnych. O takim trybie przejścia prawa własności nieruchomości na mocy tego dekretu świadczy sformułowanie jego art. 1 ust. 1 < > Decyzje, wydawane na podstawie dekretu o przejmowaniu nieruchomości, były decyzjami konstytutywnymi, toteż istotne było, aby określały one nieruchomość przejmowaną w sposób odpowiadający przepisom prawa. Przepisy nie wymieniały z jakich części składać się ma decyzja o przejęciu nieruchomości, zatem miała ona odpowiadać przepisom regulującym postępowanie administracyjne. Takim aktem w dacie wydawania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...) grudnia 1954 r. było rozporządzenie z 1928 r. Art. 75 ust. 1 tego rozporządzenia określał jakim wymogom formalnym ma odpowiadać decyzja, jakie elementy zawierać. Jednym z nich była osnowa, przez którą należy rozumieć tę część decyzji, z której wynika ustalenie prawa lub obowiązku. Osnowa zatem tak powinna być skonstruowana, aby nie budziła żadnych wątpliwości co do tego jakie jest w istocie rozstrzygniecie sprawy, w niej się właśnie zawierające. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji gdy przedmiotem sprawy jest przejście nieruchomości na rzecz Państwa, poprzez odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. W zgodzie zatem z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. było dokładne określenie nieruchomości przejmowanej - jej właściciela, obszaru, oznaczenia (numery działek) lub, w razie braku takich możliwości, opis nieruchomości poprzez określenie granic gruntów na nią składających się lub otaczających ją (§ 1 rozporządzenia). Brak takiego oznaczenia nieruchomości w orzeczeniu o przejęciu, wydanym na podstawie art. 1 dekretu naruszało zatem ww. art. 75 ust. 1. Podkreślić także należy, że dekret przewidywał, iż orzekanie o przejęciu stanowi podstawę dokonania zmian w księgach wieczystych (art. 4), a także możliwość zaliczenia wartości przejętej nieruchomości na poczet ceny nabycia innych gruntów (art. 5). Przepisy te dodatkowo zatem wskazują, że niezbędne było właściwe, tj. odpowiadające wymaganiom art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., oznaczenia nieruchomości przejmowanej w osnowie orzeczenia."

Ponadto podkreślić należy, że gdy z mocy decyzji nastąpić miała zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości ziemskiej, to nieruchomość ta wymagała zidentyfikowania. Przepis art. 3 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe stanowił: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności". W aktualnym, ale też poprzednim stanie prawnym identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana była w dwóch płaszczyznach: po pierwsze, w warstwie dokumentacyjnej (rejestry w postaci ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków); po drugie, w wytyczeniu granic na gruncie (por. System Prawa Prywatnego Tom 3 Prawo rzeczowe pod red. T. Dylewskiego wyd. C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN Warszawa 2003 r. str. 242; tak też w wyroku NSA z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 775/09, CBOSA).

NSA w orzecznictwie wskazywał ponadto, że w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. Warto więc w tym miejscu odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 1999 r., sygn. akt 1632/97, CBOSA, w którym stwierdzono, iż "nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym, nakierowanym na odebranie nieruchomości. Jeśli zatem akt ten ostatecznie został wykonany, to stało się tak wyłącznie dlatego, iż wykonywały go ograny Państwa, które nie respektowało nawet własnych skonstruowanych przez siebie przepisów i które było zaprzeczeniem praworządności określonej obecnie jako państwo prawa." (patrz też wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09, CBOSA, powoływany przez skarżącą, który dotyczył podobnego orzeczenia PPRN w (...) z dnia (...) października 1956 r.).

Słusznie wywodziła skarżąca, że po pierwsze, teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje, iż w sytuacji gdy do przejęcia własności nieruchomości dochodziło nie z mocy prawa, lecz w oparciu o konstytutywne orzeczenie organu administracji państwowej to przejmowana na własność Państwa nieruchomość winna być w orzeczeniu skonkretyzowana i zindywidualizowana w sposób odpowiadający przepisom prawa, a nadto bez wątpienia winna wymieniać właściciela nieruchomości przejmowanej na własność Państwa. Skoro wówczas obowiązujące rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym w art. 75 określało, iż jednym z obligatoryjnych elementów decyzji jest jej osnowa to orzeczenie PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. winno właśnie taką osnowę zawierać, w postaci skonkretyzowania nieruchomości I. F. i A. F., położonych w miejscowości (...) oraz wskazania I. F. i A. F., jako właścicieli danej nieruchomości, która była przejmowana na własność Państwa, w oparciu o konstytutywne orzeczenie tego organu. Dlatego też w tym kontekście nie sposób przyznać za zasadne tego co twierdzi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a mianowicie, że brak wskazania w osnowie orzeczenia PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. nie stanowi rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym. Osnowa decyzji, czyli jej rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, a zatem osnowa decyzji, jako jej najważniejszy element winna być jednoznaczna, jasna, pełna i zrozumiała dla adresata orzeczenia, a przede wszystkim winna wymieniać adresata orzeczenia, który był właścicielem nieruchomości przejmowanej na własność Skarbu Państwa.

Sąd podziela argumentację, wyrażoną przez NSA w przywołanych powyższej, przykładowo orzeczeniach, że opisany błąd w orzeczeniu, będącym przedmiotem badania przez organy w postępowaniu nieważnościowym mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa.

Zasadnie skarżąca wywodziła, że do wskazania właściciela przejmowanych nieruchomości Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) mogło wykorzystać dane, znajdujące się katastrze gruntowym i hipotekach. W dacie wydania orzeczenia PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. obowiązywał bowiem wprowadzony dekretem z dnia 24 września 1947 r. dekret o katastrze gruntowym i budynkowym (Dz. U. Nr 61, poz. 344), którym wprowadzono kataster w miejsce dotychczasowych katastrów: (...) ((...)), (...), (...) i (...).

Nie sposób także przyznać zasadności twierdzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zawartym w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jakoby nie było wątpliwości, które nieruchomości, stanowiące własność I. F. i A. F. przeszły na własność Skarbu Państwa, na podstawie ww. orzeczenia PPRN w (...) skoro orzeczenie to zostało wykonane i brak było podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) września 1950 r. Skoro Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) znało właściciela przejmowanej nieruchomości w miejscowości (...) (tj. I. F. i A. F.), to organ mógł wskazać właściciela nieruchomości, który był zarazem adresatem orzeczenia o przejęciu mienia.

Sad aprobuje argumentację skarżącej, która wskazała, że z orzeczenia PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r., nie sposób wywieść, że właścicielem nieruchomości, objętej wykazem hipotecznym nr (...) był I. F., a nr (...) A. F. MRiRW ustalenia odnośnie do właściciela nieruchomości, objętej wykazem hipotecznym nr (...) i (...) dokonał w oparciu o dokumentację geodezyjną (wykaz zmian gruntowych i wykaz synchronizacyjny), która została przedłożona do akt sprawy przez strony, co jest nieuprawnione, bowiem takie ustalenia nie można było dokonać, w oparciu o treść orzeczenia PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. Z orzeczenia tego wynika jedynie, że przejmowane na własność Państwa w miejscowości (...) są nieruchomości objętej wymienionymi liczbami wykazów hipotecznych, mające należeć do osób przesiedlonych na Ziemie (...), jak i do ZSRR. Przywołane zatem w uzasadnieniu skarżonej decyzji twierdzenia nie mogą przemawiać za tym, że orzeczenie PPRN w (...) nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wbrew twierdzeniom Ministra w orzeczeniu PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. nie wskazano właścicieli nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa.

W art. 3 ust. 2 dekretu z 1949 r. nakazano Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych wydanie przepisów wykonawczych, normujących sposób określania przejmowanych nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości był nieznany. Fakt wydania tych przepisów wykonawczych nakładał na organ administracji, wydający orzeczenie o przejęciu mienia na własność Państwa konieczność stosowania tych przepisów w razie zajścia ku temu podstaw (tj. zatarcia granic nieruchomości czy braku wiedzy o właścicielu nieruchomości), a nie tylko możliwość skorzystania z tych przepisów. W ocenie NSA z przepisów wykonawcach, zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z (...) września 1950 r. nie wynika możliwość odstąpienia od jakiegokolwiek identyfikowania przejmowanej nieruchomości, a w rezultacie globalnego przejęcia gruntów, położonych na terenie określonej wsi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r. wydanego w sprawie I OSK 775/09, CBOSA).

Nadto uzasadnienie orzeczenia PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. nie pozostawia wątpliwości, że nie byli znani właściciela nieruchomości, objętych wskazanymi w orzeczeniu liczbami wykazów hipotecznych, skoro w orzeczeniu jest mowa jedynie ogólnie o mieszkańcach wsi (...) przesiedlonych na Ziemie (...) lub do ZSRR. Zgodnie zatem z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia "Jeżeli właściciel nieruchomości ziemskiej, przejmowanej na własność Państwa, jest nieznany, należy w orzeczeniu uczynić o tym wzmianki". Z treści orzeczenia PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. nie wynika natomiast, aby organ administracji uczynił wzmiankę o tym, iż właściciel nieruchomości, objętej liczbą wykazu hipotecznego (...) i (...) jest nieznany. Nie sposób zatem znaleźć logicznego wytłumaczenia dla twierdzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartego w skarżonym uzasadnieniu w zakresie tego, że brak było podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) września 1950 r., skoro skarżone orzeczenie PPRN w (...) nie wymienia właściciela nieruchomości objętej liczbą wykazu hipotecznego nr (...) i (...).

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, iż orzeczenie PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. nie zawiera w istocie pełnego rozstrzygnięcia (osnowy), co ukierunkowuje wynik wykładni organu kontrolującego prawidłowość tego orzeczenia na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Kolejnym z zarzutów, stawianych orzeczeniu PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. jest wskazanie dla wszystkich nieruchomości dwóch podstaw prawnych, tj. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa (...),(...),(...) i (...) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR, bez rozróżnienia który z dekretów ma zastosowanie do danych nieruchomości, wymienionych w skarżonym orzeczeniu. Taki sposób wskazania podstawy prawnej w orzeczeniu jest niewystarczający, jednak brak ten nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem podstawa prawna obiektywnie istnieje, co nie jest sporne między stronami.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie stanowi ponadto rażącego naruszenia prawa wydanie przedmiotowego orzeczenia jako zbiorowego.

Co prawda zasadą, wynikającą z ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, dotyczącym zindywidualizowanego podmiotu oraz zindywidualizowanego przedmiotu, dotyczącego konkretnej osoby. Wyjątek od zasady wydawania decyzji o charakterze indywidualnym musiał wyraźnie wynikać z konkretnego przepisu wówczas obowiązującego przepisu prawa. Taki wyjątek przewidziany był jedynie odnośnie do przejmowania na własność Państwa nieruchomości osób przesiedlonych przymusowo do ZSRR, a znajdował się w dekrecie z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, natomiast nie znajdował się w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r., który miał zastosowanie do nieruchomości, objętych liczbą wykazu hipotecznego nr (...) i (...). Zatem PPRN w (...) nie mogła w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa dokonać w jednym orzeczeniu zbiorczego przejęcia nieruchomości, należących do I. F. i A. F. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie (...)), a zatem taki sposób przejęcia nieruchomości stanowił bez wątpienia wadę orzeczenia, skutkującą koniecznością stwierdzenia jego nieważności jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowe orzeczenie PPRN w (...) z dnia 16 listopada 1959 r. było zbiorcze nie tylko odnośnie osób objętych tym orzeczeniem (co było niedopuszczalne odnośnie osób objętych dekretem z dnia 27 lipca 1949 r.) ale było także zbiorcze odnośnie przejmowanych nieruchomości w danej miejscowości (co było także niedopuszczalne mając na uwadze wówczas obowiązujące przepisy prawa). Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. dotyczył bowiem przejęcia nieruchomości ziemskich indywidualnych właścicieli, tymczasem w przedmiotowym orzeczeniu PPRN w (...) z dnia (...) listopada 1959 r. operowano jedynie wymienieniem nieruchomości poprzez wskazanie ich numerów jako wykazów hipotecznych. Już bowiem tylko z samego tytułu dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. wynika, iż przewidywał on przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a nie gruntów określonych wsi lub gromad. Skoro zatem zbiorcze przejęcie w jednym orzeczeniu w stosunku do kilkudziesięciu nieruchomości było niedopuszczalne z uwagi na wówczas obowiązujące przepisy prawa (takiego wyjątku od zasady indywidualnej decyzji nie przewidywały przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.), to tym samym wada tego orzeczenia jest oczywista i stanowi rażące naruszenie wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Konkludując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że orzeczenie PPRN w (...)(...) listopada 1959 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości, położonych w miejscowości (...) oznaczonej wykazem hipotecznym (...) i (...), zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w rozstrzyganej sprawie doszło do wadliwej interpretacji art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 r., poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.