Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1564583

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 czerwca 2014 r.
IV SA/Wa 762/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Tomasz Wykowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia (...) lutego 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie z dnia (...) sierpnia 2013 r. (...) Konserwatora Zabytków w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr (...) na lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy (galeria, sklep z pamiątkami) w budynku przy ul. (...) w W.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że planowana inwestycja ma być realizowana w budynku przy ul (...) w W., który decyzją (...) Konserwatora Zabytków z dnia (...) lipca 1965 r. został wpisany do rejestru zabytków. Inwestycja ma polegać na zmianie sposobu użytkowania lokalu nr (...) w tym budynku na lokale: mieszkalny oraz użytkowy (galeria, sklep z pamiątkami). W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określonego w ww. projekcie decyzji wskazano, że w ramach inwestycji dopuszczalne jest wykonanie drzwi w miejscu okna elewacji od strony ul. (...), przy czym nie planuje się zmiany gabarytów budynku, ani zmiany geometrii dachu oraz linii zabudowy istniejącego budynku przy ul. (...).

Na powyższe warunki organ konserwatorski nie udzielił zgody. W ocenie organu realizacja zamierzonej inwestycji może doprowadzić do zmiany wyglądu elewacji frontowej kamienicy indywidulanie wpisanej do rejestru zabytków poprzez wykonanie drzwi wejściowych do lokalu w miejsce okna. Organ podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr (...) została całkowicie zburzona w 1944 r. i odbudowana w latach 1953-54. Budynek o zrekonstruowanym wyglądzie elewacji frontowej został objęty ochroną konserwatorską.

Ponadto organ wywiódł, że w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji tj. przy ul. (...), żadna ze zlokalizowanych tam elewacji nie została przekształcona w sposób wskazany w przedmiotowym projekcie decyzji. Podniósł jednocześnie, że przekształcone okna na drzwi wejściowe pod arkadami Pałacu P., ze względu na ich cofnięcie w stosunku do elewacji frontowej, nie mają znaczącego wpływu na wygląd budynku, jak i na zabytkowy charakter ul. (...).

Skargę na postanowienie z dnia (...) lutego 2014 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wywiodła M. T.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 12 i 13 w związku z art. 6 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca M. T. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W ocenie skarżącej organ nie rozważył wpływu planowanych prac na całość chronionego układu urbanistycznego (...) w W. i chronionego układu ul. (...), a ograniczył się jedynie do zbadania skutków tych prac dla przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącej organ błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, jak również nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca obszernie przedstawiła historyczne uwarunkowania rozwoju (...) W., powtarzając argumenty przedstawione w toku postępowania uzgodnieniowego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) sierpnia 2013 r. w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, iż nie narusza ono prawa.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

W tym miejscu wskazać należy, że przepisy prawa materialnego nie uszczegóławiają w sposób wyczerpujący jaki jest zakres uzgodnienia dokonywanego przez organy konserwatorskie w powyższym trybie. Przyjąć należy, że uzgodnienie jest oparte o uznanie administracyjne. Organ administracji ma zatem obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony, w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Uznanie nie upoważnia bowiem do działania dowolnego - organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym.

Przy orzekaniu w powyższym przedmiocie, organ konserwatorski związany jest zatem wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), w tym celami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy. Ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań mających na celu: zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

W rozpoznawanej sprawie kwestią bezsporną jest, że planowana przez skarżącą inwestycja ma być realizowana w kamienicy położonej przy ul. (...) w W. Kamienica - ze względu na posiadaną wartość zabytkową - decyzją z (...) lipca 1965 r. (...) Konserwatora Zabytków w W. nr (...) została wpisana do rejestru zabytków pod numerem rejestrowym (...) Powyższa decyzja, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, mimo utraty mocy ww. ustawy zachowała swoją ważność (art. 140 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Tym samym, zabytek na dzień wydania rozstrzygnięcia objęty jest ochroną i opieką organów konserwatorskich.

Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym uznały, że powyższa nieruchomość podlega ochronie na podstawie art. 6 ust. 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. obejmuje zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Wskazały jaki będzie wpływ planowanych prac na walory zabytkowe kamienicy przy ul. (...) w W. Zdaniem skarżącej organ nie poddał jednak analizie, czy i jaki wpływ będzie miała planowana inwestycja na całość układu urbanistyczno-architektonicznego (...) W. Do tego sprowadza się spór zainicjowany niniejszą skargą.

W ocenie Sądu zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 lit. b w związku przepisem z art. 3 pkt 12 i 13 ww. ustawy, nie może wywrzeć zamierzonego skutku. Zgodnie z definicjami określonymi w art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny" rozumie się przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, zaś za "historyczny zespół budowlany" - powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Podkreślić należy, że zgodnie z powyższymi definicjami - wolą ustawodawcy - jest ochrona zarówno jednego, jak i kilku budynków, rozumianych jako układ urbanistyczny.

Nie sposób zatem kwestionować, że organ konserwatorski w ramach swoich kompetencji i zakresu działania nie wziął pod uwagę powyższych definicji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Rozpoznając zażalenie skarżącej M. T. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Organ wypełniając dyspozycję z art. 107 § 3 k.p.a. określił przedmiot ochrony konserwatorskiej oraz obszar w obrębie którego znajduje się teren inwestycji, jak również wskazał dlaczego planowanej inwestycji nie można, z punktu widzenia wymagań tej ochrony, pozytywnie uzgodnić.

Organ konserwatorski wskazał, że przedmiotem ochrony jest kamienica przy ul. (...) w W., ale również relacje przestrzenne pomiędzy kamienicą a innymi budynkami usytuowanymi w jej sąsiedztwie. Odnosząc się do podnoszonych w zażaleniu zarzutów dotyczących podobnych rozwiązań na terenie (...) wskazał, że żadne z nich nie miało miejsca w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, tj. przy ul. (...). Z kolei zmiany polegające na przekształceniu okien na drzwi wejściowe pod arkadami w Pałacu P., znajdującym się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości nie wywarły znacznego wpływu na wygląd budynku oraz zabytkowy charakter ulicy (...).

Dalej organ podniósł, że wykonanie drzwi wejściowych do lokalu w miejsce okna doprowadzi do zmiany wyglądu elewacji frontowej kamienicy, indywidulnie wpisanej do rejestru zabytków.

W świetle powyższego za zasadne należy uznać stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa, skoro skutkowałaby niezachowaniem historycznego układu urbanistycznego kamienicy położonej przy ul. (...) w W. Sąd, dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby rozstrzygnięcie to miało charakter arbitralny, czy też dowolny, jak również, aby organ konserwatorski przekroczył granice uznania administracyjnego.

W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że brak jest merytorycznych podstaw do zakwestionowania wskazanych wyżej ocen. Oceny te obejmują wystarczające wyjaśnienia w zakresie stanu zagospodarowania obszaru objętego ochroną, cechujących ten obszar walorów, mających istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, jak też przyczyn, z powodu których realizację planowanej inwestycji uznać należy za zagrażającą tym walorom.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.