IV SA/Wa 61/18, Istnienie w obrocie prawnym decyzji organu drugiej instancji a prowadzenie postępowania w przedmocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2590916

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. IV SA/Wa 61/18 Istnienie w obrocie prawnym decyzji organu drugiej instancji a prowadzenie postępowania w przedmocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj.

Sędziowie: WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), del., SO Aleksandra Westra.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) kwietnia 2017 nr (...);

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2017 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) (dalej: też SKO, organ II instancji, Kolegium) w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. (...) z obrębu (...) oraz wyłącznie w zakresie infrastruktury technicznej na działce o nr ew. (...) z obrębu (...) położonych w rejonie ul. (...) i ul. (...) w dzielnicy (...) w (...).

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd Dzielnicy (...) (...) decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze i garażem podziemnym oraz niezbędna infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. (...) z obrębu (...) oraz wyłącznie w zakresie infrastruktury technicznej na działce o nr ew. (...) z obrębu (...) położonych w rejonie ul. (...) i ul. (...) w Dzielnicy (...) w (...).

Postanowieniem z dnia (...) 2016 r. nr (...) Zarząd Dzielnicy (...) (...) na podstawie art. 113 k.p.a. dokonał sprostowania oczywistych omyłek pisarskich zawartych we wskazanej wyżej decyzji z dnia (...) sierpnia 2015 r. w zakresie dotyczącym oznaczenia działki ewidencyjnej oraz w zakresie odtworzenia ilości miejsc postojowych.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały stosownymi środkami zaskarżone do SKO w (...), które postanowieniem z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia (...) 2016 r. oraz decyzją z tej samej daty nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2015 r.

Następnie w dniu 5 września 2016 r. (...) wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...). W uzasadnieniu wniosku wnoszący wskazał, iż ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem decyzja ta, zdaniem wnoszącego została zmieniona bez przeprowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem przepisów. Skarżący podkreślił, że w trybie przewidzianym art. 113 k.p.a zostały sprostowane numery działek przy czym w ocenie wnioskodawcy we wskazanym trybie nie mogło dojść do sprostowania numerów działek. W ocenie wnoszącego sprostowanie numerów działek prowadzi do merytorycznej zmiany decyzji. Zdaniem wnioskodawcy również zmiana ilości miejsc parkingowych prowadzi do zmiany treści decyzji a zatem nie mogła być dokonana w trybie sprostowania oczywistej omyłki. Powyższe zdaniem skarżącego wskazuje, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

SKO po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarząd Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy, decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że planowana inwestycja planowana była na działce nr (...) a nie jak błędnie wskazał organ w ww. decyzji na działce 1/9. Kolegium podkreśliło przy tym, że właściwy numer działki został również wskazany w Załączniku nr 2a do decyzji - analiza tekstowa oraz w załączniku mapowym do decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...). W świetle powyższego w ocenie Kolegium pomimo, iż w pierwszej części-sentencji decyzji z dnia (...) sierpnia 2015 r. wpisano, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki nr ew. (...) z obrębu (...), to jednak w dalszej części sentencji gdzie ustalono konkretne parametry poszczególnych wymagań organ posługiwał się prawidłowym oznaczeniem działki nr ew. (...). Zdaniem organu powyższe wskazuje, iż oznaczenie działki jako działki nr (...) stanowi omyłkę pisarską, która była możliwa do sprostowania w trybie art. 113 k.p.a. Zatem w ocenie Kolegium stwierdzenie oczywistych rozbieżności między dwiema częściami przedmiotowej decyzji mogło stanowić podstawę do uznania, że w sprawie występuje oczywista omyłka pisarska podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 k.p.a. Zatem twierdzenie wnoszącego wniosek, jakoby wskutek sprostowania decyzji o warunkach zabudowy miało dojść do nabycia przez stronę innych uprawnień czy też dojść do zmiany merytorycznej treści decyzji jest niezasadne. Również sprostowanie w zakresie ilości miejsc parkingowych poprzez wpisanie konkretnej ilości miejsc postojowych w ocenie Kolegium stanowiło oczywistą omyłkę pisarską. W świetle powyższego w ocenie Kolegium decyzja z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...), która została sprostowana w trybie art. 113 k.p.a. nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i tym samym zarzut wydania wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest nieuzasadniony.

Kolegium uznało również za nieuzasadniony zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Z analizy wynika, iż planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, zaś ustalenie parametrów zabudowy w zakresach innych niż wynikające ze średnich wskaźników nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł (...) podnosząc, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 k.p.a. oraz naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, w tym nierozpoznanie wszystkich zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji Kolegium pozostaje w sprzeczności z logiką obrotu gospodarczego. SKO zdaje się nie zauważać, że przyjęta interpretacja przepisu art. 156 k.p.a., w odniesieniu do prostowania omyłek pisarskich jest niedopuszczalna. Skarżący podkreślił, że przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż Urząd wydający decyzję w trakcie jej sporządzania posługiwał się zupełnie innymi numerami działek, co może oznaczać, że merytorycznie orzekał będąc w błędzie co do stanu faktycznego nieruchomości. W ocenie skarżącego, niedopuszczalne jest odwoływanie się do akt sprawy w zakresie ustalenia oczywistości pomyłki.

SKO po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia (...) października 2017 r. nr KOC (...) utrzymało w mocy decyzję tegoż organu z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...). W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia (...) kwietnia 2017 r. Wskazał, że po zapoznaniu się z całością sprawy skład orzekający nie znalazł podstaw do zakwestionowania decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. (numer wskazany na wstępie) w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc nie stwierdzono istnienia kwalifikowanych wad, których ciężar przesądzałby o konieczności wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja ta ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze i garażem podziemnym oraz niezbędna infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ doszedł również do wniosku, że okoliczność sprostowania decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) w zakresie dotyczącym oznaczenia działki ewidencyjnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro postanowienie nr (...) z dnia (...) 2016 r. koryguje oczywiste błędy pisarskie. Zdaniem SKO nie ma znaczenia fakt, iż przedmiotowe sprostowanie dotyczy działki ewidencyjnej, skoro z akt sprawy wynika bezspornie, iż doszło do błędu pisarskiego, w wyniku którego wpisano numer działki ewidencyjnej (...) zamiast nr (...). Także z analizy akt sprawy nie wynika, by organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję posługiwał się innymi numerami działek, a w konsekwencji by doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w dalszej konsekwencji do merytorycznego błędu przy wydawaniu decyzji.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa (...) z siedzibą w (...) (dalej: skarżąca) zaskarżając decyzję SKO z dnia (...) października 2017 r. w całości i zarzucając:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zmiany zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ winien stwierdzić nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...);

- naruszenie art. 113 k.p.a. poprzez uznanie, że sprostowanie w decyzji z dnia (...) sierpnia 2015 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji w zakresie miejsc postojowych.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w sposób dowolny przyjął, iż możliwe jest sprostowanie okoliczności, które w żaden sposób nie wynikają z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zarząd Dzielnicy w żaden sposób nie ustalił na podstawie dokonanej analizy prawidłowej liczby miejsc postojowych do odtworzenia i działając na korzyść Inwestora w sposób sprzeczny z prawem dokonał sprostowania liczby miejsc postojowych, co musi zostać uznane za rażąco naruszające prawo. Skarżący podkreślił również że mimo szczegółowego odniesienia się do sprostowania oznaczenia działek, SKO w żaden sposób nie wskazało, z jakich przyczyn faktycznych uznało, że sprostowanie liczby miejsc postojowych nie narusza prawa. A zatem już tylko z tego względu wydana decyzja winna zostać uchylona, aby Skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do decyzji SKO w tym zakresie. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i nie uzasadnia w żadnym razie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, co prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dowolna i wymyka się spod oceny sądu.

W dniu 9 marca 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) (inwestor), zawierające stanowisko uczestnika w sprawie. W piśmie tym wniesiono o oddalenie skargi oraz obszernie ustosunkowano się do zarzutów skargi, wskazując że były one uprzednio przedmiotem rozpoznania przez Kolegium.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2017 r. poz. 2118 z późn. zm), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna, choć nie ze względów w niej podniesionych.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) października 2017 r. nr KOC (...) utrzymujące w mocy orzeczenie tegoż organu z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...), którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewidencyjnym (...) z obrębu (...) oraz wyłącznie w zakresie infrastruktury technicznej na działce nr ewidencyjny (...) z obrębu (...) położonych w rejonie ul. (...) i ul. (...) w Dzielnicy (...) w (...).

Wskazać zatem trzeba, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku T. K. o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. ustalającej warunki zabudowy.

W sprawie nie budzi żadnej wątpliwości, w świetle przekazanych do Sądu akt sprawy, że powyższa decyzja Zarządu Dzielnicy (...) (...) jest orzeczeniem organu I instancji, które następnie, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. D. zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z dnia (...) marca 2016 r. nr (...). Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Kolegium jest ostateczne i nie było ono zaskarżone do Sądu administracyjnego.

A zatem decyzja organu drugiej instancji z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r., nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Kwestią zasadniczą w niniejszym postępowaniu jest fakt, że wnioskodawca we wniosku o stwierdzenie nieważności wyraźnie zaznaczył, że chodzi mu jedynie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. ustalającej warunki zabudowy, a zatem decyzji organu pierwszej instancji.

Stwierdzić zatem należy, że wydanie decyzji przez organ drugiej instancji powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji pozbawiona zostaje samodzielnego bytu prawnego, a zatem nie może być samodzielnie zaskarżana, i nie może być również objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że pozostawanie w obrocie prawnym wskazanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r., stanowi przeszkodę przedmiotową (formalną) do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) sierpnia2015 r. (por. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 453/15). Decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie, co do istoty, jest bowiem decyzja organu drugiej instancji (decyzja SKO) i tylko ta decyzja może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jak również przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Nie można zatem prowadzić postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu II instancji. Powyższe oznacza, że organ winien był, w razie wątpliwości, mając na względzie pozostawanie w obrocie prawnym decyzji SKO wezwać wnoszącego do doprecyzowania wniesionego wniosku poprzez wskazanie czy dotyczy on decyzji organu II instancji lub jeśli nie było wątpliwości, to winien był w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania a w wypadku gdy doszło do wszczęcia postępowania winien był umorzyć je jako bezprzedmiotowe w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, gdy wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta jest tylko decyzja organu I instancji to istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu II instancji jest przeszkodą formalną do wszczęcia postępowania a w przypadku gdy postepowanie to było wszczęte, do dalszego jego prowadzenia.

Nie zwrócenie zatem uwagi przez SKO na wskazaną wyżej okoliczność tj., że wniosek dotyczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, gdy w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie organu II instancji powoduje konieczność uchylenia obydwu decyzji SKO, jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa tj. 7, art. 16, 77 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Na marginesie jedynie, mając na względzie treść złożonej do Sądu skargi, w której w istocie podnoszone są zarzuty odnoszące się do postanowienia Zarządu Dzielnicy (...) (...) z dnia (...) 2015 r. nr (...) utrzymanego w mocy orzeczeniem Kolegium z dnia (...) marca 2016 r. nr (...), Sąd poddaje pod rozwagę skarżącej czy biorąc pod uwagę argumentację podnoszoną w skardze w sprawie był zaskarżony właściwy akt prawny.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.