Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814722

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 21 czerwca 2012 r.
IV SA/Wa 589/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.).

Sędziowie WSA: Alina Balicka, Łukasz Krzycki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia (...) marca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia (...) maja 2008 r., którą udzielono E. sp. z o.o. w R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia Brzeg rzeki O. w k.m. 198+700, na modernizację istniejącego przepustu, przepławki dla ryb oraz na piętrzenie i pobór wód M. rzeki O. dla celów energetycznych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w przedmiecie stwierdzenia nieważności należy do trybów nadzwyczajnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., powodujących nieważność decyzji. W ocenie organu decyzja, której stwierdzenia nieważności żądano zawierała wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu skarżącego, że w sprawie powinien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Dyrektor RZGW we W., jak również nie zgodził się ze skarżącym, iż naruszono art. 7 k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie podzielił także zarzutu wydania przez niewłaściwy organ decyzji, którą udzielono E. sp. z o.o. w R. pozwolenia wodnoprawnego. Zaznaczył, że zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne marszałek województwa wydaje pozwolenie wodnoprawne na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano w tej sprawie decyzję, która zwalnia od zakazów obowiązujących na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. W dniu (...) stycznia 2007 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia od zakazu prowadzenia robót związanych z budową małej elektrowni wodnej z tego powodu, że teren na którym planowana jest inwestycja położony jest na terenie nieobwałowanej doliny rzeki O., dla którego nie ma prawnie ustalonych obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Starosty B. nie była dotknięta także innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a.

Na wskazaną decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu 156 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczącego zachowania przepisów o właściwości poprzez naruszenie przepisu art. 140 ust. 2 w pkt 5c ustawy Prawo wodne i uznanie, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest starosta. Nadto zarzucił, że organy administracyjne nie wzięły pod uwagę faktu, że w stosunku do elektrowni wodnej skarżącego położonej na działce nr (...) została wydana decyzja, o której mowa w art. 40 prawa wodnego. Jeżeli planowana elektrownia wodna należąca do E., położona nad tą samą rzeką nie wymaga decyzji zwalniającej z zakazu zabudowy, to dlaczego taka decyzja jest wymagana w stosunku do elektrowni skarżącego.

Zdaniem skarżącego, organy administracyjne tj. Prezes KZGW i Dyrektor RZGW oraz Starosta B. bezpodstawnie przyjęły, że przepis art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Projektowana elektrownia wodna na działce nr 74 narusza, jego zdaniem, ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zawartego w Uchwale Nr (...) Rady Miejskiej w B. z dnia (...).12.2003 r. Naruszenie to polega głównie na tym, że część projektowanej elektrowni wodnej będzie usytuowana na działce nr (...), której funkcja podstawowa to wody płynące. Ponadto działka nr (...) jako wody płynące oznaczona jest w załączniku graficznym do planu zagospodarowania, jako "korytarz rzeki O." oraz oznaczony na mapie, jako obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Wbrew ustaleniom organów administracyjnych na działce (...) nie można wznosić zarówno obiektów tymczasowych, powyżej 5 lat, jak i obiektów o funkcji uzupełniającej dla funkcji podstawowej. Zakaz ten wynika wprost z § 7 pkt 10 lit. d oraz f, b) § 8 pkt 3 lit. e, c) § 9 pkt 8 oraz d) § 11 pkt 1 lit. a. planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.

Ponadto zdaniem skarżącego, organ orzekający w sprawie nie ocenił prawidłowo sytuacji faktycznej oraz prawnej istniejących na tym terenie i projektowanych elektrowni wodnych. Organy nie ustaliły czy zainstalowanie turbin wodnych elektrycznych w świetle jazów płuczących nie wpłynie na ograniczenie światła jazów, a poprzez to nie zwiększy zagrożenia powodziowego, nie przeanalizowały stanu faktycznego pod kątem zakwalifikowania przedmiotowego terenu działki nr (...) jako terenu zagrożonego powodzią oraz jako terenu objętego ochroną konserwatorską. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności, określonym w art. 156 k.p.a. W tym trybie organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem. Ocenia jednocześnie, czy ustalenia poczynione uprzednio przez organ nie pozostają w sprzeczności z zebranym wówczas materiałem dowodowym. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie gromadzi nowych dowodów, które pozwoliłyby na poczynienie nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych już w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W postępowaniu nieważnościowym organy nie zbierają więc nowych dowodów, oceniają jedynie te, które były podstawą orzekania w trybie zwykłym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że nie każde naruszenie prawa skutkuje uznaniem decyzji za nieważną. Jedynie w przypadku wystąpienia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek możliwe staje się stwierdzenie jej nieważności. Zarzucona wadliwość musi więc być oczywista.

Przenosząc przytoczone uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy w niej orzekające prawidłowo ustaliły, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia (...) maja 2008 r., którą udzielono E. sp. z o.o. w R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia B. rzeki O. w k.m. 198+700, na modernizację istniejącego przepustu, przepławki dla ryb oraz na piętrzenie i pobór wód M. rzeki O. dla celów energetycznych, ponieważ decyzja ta nie zawiera wady skutkującej koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegający na naruszeniu właściwości organu. Zgodnie z obowiązującym w dniu orzekania przez Starostę B. przepisem art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne m.in. na wykonanie budowli przeciwpowodziowych (pkt. 2); o których mowa w art. 122 ust. 2 (pkt 5), wszystkie, o których mowa w art. 122, wymagane dla przedsięwzięcia, jeżeli jest organem właściwym do wydania jednego z tych pozwoleń (pkt 5c).

Natomiast wg art. 140 ust. 2a cyt. ustawy dyrektor regionalnego zarządu wydaje pozwolenia wodnoprawne, w przypadku gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych, w całości lub w części, odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, a odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 122 ust. 2 cyt. ustawy pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na:

1)

gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów;

2)

wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót,

3)

wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie

- na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88I ust. 2.

Artykuł 40 ust. 3 tej ustawy stanowi natomiast, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Zgodnie zaś z art. 88i ust. 2 cyt. ustawy jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe.

Z kolei z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia od zakazu prowadzenia robót związanych z budową małej elektrowni wodnej ze względu na okoliczność, iż obszar na którym planowana jest inwestycja jest położony na terenie nieobwałowanej doliny rzeki O., dla którego z kolei nie było w owym czasie prawnie ustalonych obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią. Powyższa okoliczność, połączona z analizą przywołanych przepisów, prowadzi do wniosku, że nie można przyjąć by uprawnienie wojewody do orzekania w tym przedmiocie wynikało z art. 140 ust. 2 pkt 5c. Stąd też stosownie do brzmienia art. 140 ust. 1 Prawa wodnego należało przyjąć, że organem właściwym do rozpoznania sprawy był starosta. Należy przy tym wskazać, że ograniczenie właściwości wojewody do wydawania pozwoleń wodnoprawnych do enumeratywnie wyliczonych przypadków w przepisie art. 140 Prawa wodnego wyłącza wykładnię rozszerzającą.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 125 i 126 Prawa wodnego tj. naruszenia przez pozwolenie wodnoprawne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego w dniu (...) grudnia 2003 r. uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr (...), planem działka nr (...) położona jest częściowo na terenie o podstawowej funkcji - przemysłowej, produkcyjnej, magazynowej, transportowej, z towarzyszącą zielenią i pojedynczymi mieszkaniami, na którym dopuszczana jest możliwość wprowadzenia funkcji elektrowni wodnych, jeżeli jest ona związana z funkcją podstawową. Z kolei działka nr (...) położona jest na terenie o funkcji podstawowej - tereny wód otwartych oraz zbiorników retencyjnych. Jednocześnie przedmiotowy plan dopuszcza możliwość wprowadzenia funkcji uzupełniających dla funkcji podstawowej, przewidzianej dla danego terenu, bez zmiany charakteru zagospodarowania oraz warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. Dlatego, w ocenie Sądu, projektowany sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie mogą także zostać uwzględnione zarzuty dotyczące braku ustalenia, przez organy orzekające w sprawie, czy zabudowa jazu płuczącego turbinami wodnymi wpłynie na ograniczenia światła jazów, a przez to zwiększy zagrożenia powodziowe oraz braku analizy stanu faktycznego pod kątem zakwalifikowania działki (...) jako terenu zagrożonego powodzią oraz jako terenu objętego ochroną konserwatorską. Jak już bowiem wcześniej wspomniano, zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, w którym to trybie organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem. Podnoszone zarzuty mogłyby być podnoszone jedynie na etapie postępowania zwykłego, nie nadzwyczajnego prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności. Brak przedłożenia przez strony w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji Starosty B. z (...). maja 2008 r. dowodów świadczących o oczywistym ograniczeniu światła jazów płuczących na skutek realizacji tej inwestycji nie pozwala na podzielenie stanowiska strony skarżącej o wydaniu kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł także innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawego zaskarżonych decyzji obu instancji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z (...) maja 2008 r.

Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 tekst jedn.) należało orzec jak w sentencji.

6

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.