Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3065119

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 21 maja 2020 r.
IV SA/Wa 541/20
Cel sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Asesor WSA Paweł Dańczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu S. K. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego S. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "Prezesa Wód Polskich") z (...) lutego 2020 r. nr (...), którą uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z (...) września 2019 r. nr (...) wydaną w przedmiocie nałożenia na S, N, obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - odcinka rowu (...), zlokalizowanego na działce nr ewid. (...), obr. (...) gm. (...), pow. (...), stanowiącej jego własność oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że została ona wydana na skutek zasługującego na uwzględnienie odwołania S. N. Prezes Wód Polskich uznał bowiem, że sprawa nie została rozstrzgnięta. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w trybie art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, natomiast zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 64b w zw. z art. 77 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy, stąd obowiązkiem organu I instancji było ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługiwał status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto, Prezes Wód Polskich stanął na stanowisku, że dla rozstrzgnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie, czy rów (...) jest wpisany w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, ponieważ będzie to decydowało o funkcji urządzenia melioracji wodnej. W ocenie organu, prawidłowa praca systemu melioracyjnego została zaburzona. Prezes Wód Polskich zgodził się, że odcinek rowu (...), znajdujący się w obrębie działki nr ewid. (...) jest wypłycony, przejawia znamiona nieutrzymywanego właściwie, w efekcie czego utracił drożność i nie spełnia swojej funkcji, przyczyniając się do zalewania pobliskich terenów. Organ wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji nie powołano się na art. 191 i 195 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., w związku z nowelizacją, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Prezes Wód Polskich doszedł w konkluzji do przekonania, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest tak istotny i szeroki, że nie jest możliwe przeprowadzenie go przez organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Sprzeciw do decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z (...) lutego 2020 r. wywiódł S. N., który podniósł naruszenie zasady szybkości postępowania. Skarżący wskazał, że rów (...) znajduje się w ewidencji urządzeń wodnych oraz stanowi urządzenie melioracji szczegółowej. Podkreślił, że dokumentacja zebrana w sprawie w sposób jednoznaczny to potwierdza. Skarżący wskazał także osoby, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Wydanie decyzji tego rodzaju wymaga bowiem kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. wskazania, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasatoryjna może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Innym słowy, organ odwoławczy ma obowiązek usunąć uchybienia postępowania we własnym zakresie, jeżeli sprowadza się to do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie. Instytucja ta opiera się jednak na nienaruszalności zasady dwuinstancyjności.

Decyzja kasatoryjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe. W tego rodzaju sprawach możliwość orzekania przez sąd administracyjny podlega ograniczeniu i sprowadza się do zbadania rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny co do meritum sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W ocenie Sądu, kontrola decyzji nie może jednak zostać przeprowadzona w oderwaniu od przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę jej wydania.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Postępowanie w sprawie było zaś prowadzone na podstawie przepisu z art. 64b cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Analiza redakcji tego przepisu wskazuje, że nie zawiera on szczególnej regulacji przewidzianej dla ustalenia kręgu stron postępowania mającego na celu wydanie decyzji nakładającej na właściciela urządzenia wodnego obowiązek przywrócenia poprzedniej funckji. W związku z tym niezbędne w tym zakresie jest odwołanie się do zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, szczególnie art. 28 tej ustawy.

Organ odwoławczy zakwestionował krąg stron postępowania ustalony przez organ I instancji, jednak nie wyjaśnił w jakim zakresie kwestia ta budzi jego wątpliwości. Organ zdaje się przy tym odwoływać do okoliczności kierowania pism (wniosków) o interwencję przez różne osoby, w tym dzierżawcę gruntu, na wniosek, którego miało zostać wszczęte postępowanie, o czym zawiadomiono pismem z 29 kwietnia 2019 r., którego przedmiot został określony jako "przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - odcinka rowu (...), zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym (...), obręb (...), gmina (...), będącej własnością Pana S. N.". Nie zauważono jednak, że przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia wskazuje de facto na to, że postępowanie prowadzące do wydania na jego podstawie decyzji wszczyna się z urzędu wraz z powzięciem informacji o możliwym spełnieniu uregulowanych w tym przepisie przesłanek. Innymi słowy, pismo (wniosek) podmiotu zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie, powinno być potrakowane jako informacja, na podstawie której wszczęto postępowanie, co nie oznacza automatycznie, że nadano temu podmiotowi status strony w tym postępowaniu.

Organ odwoławczy powinien zatem ocenić, czy przyjęty zakres stron postępowania jest prawidłowy, przy czym brak takiego przymiotu w przypadku którejś z osób nie powinien a priori skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, lecz ewentualnie powinien prowadzić do uchylenia tej decyzji w stosunku do osoby niebędącej stroną postępowania i umorzeniem postępowania I-instancyjnego względem tej osoby. Ustalenie kręgu stron postępowania jest nie tylko obowiązkiem organu I instancji, gdyż taki obowiązek spoczywa także na organie odwoławczym, który powinien dbać o to, by decyzję skierować do właściwych stron postępowania - czynności w tym zakresie nie wykraczają, zdaniem Sądu, poza zakres art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał jednocześnie żadnych kryteriów, według których krąg ten winien zostać ustalony, a więc niezależnie od tego, że mógł sam ten krąg ustalić, to nawet przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi niższej instancji, powinien był sprecyzować wytyczne w tym zakresie, czego nie uczynił.

Sąd nie podziela również wątpliwość organu odwoławczego dotyczących statusu zasypanego rowu oraz kwestii jego wpisu do ewidencji. Zauważyć bowiem należy pewną niekonsekwencję w towarzyszącym temu wywodzie, ponieważ organ poddaję niejako w wątpliwość, czy sporny rów służy melioracji, a następnie sam stwierdza w dalszej części uzasadnienia własnej decyzji, że została zaburzona praca systemu melioracyjnego. Organ powołuje się w tym zakresie na część pisma (...) Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we (...) z 15 marca 2013 r., pomijając zawarte w nim stwierdzenie, że na terenie znajdują się urządzenia melioracji szczegółowych. Organ odwoławczy pominął również treść i ocenę ustaleń z przeprowadzonych wizji lokalnych, podczas których stwierdzono m.in. występowanie podtopień, oraz że rów szczegółowy nie jest utrzymywany w należytym stanie. Organ nie wyjaśnia jednocześnie, czy jego zdaniem, istnieje potrzeba dokonania w zakwestionowanym zakresie jakichkolwiek dodatkowych czynności dowodowych, a jeśli tak, to jakich. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje wewnętrzenie sprzeczne, Sąd więc nie może zweryfikować jakie organ odwoławczy okoliczności przyjął za ustalone, a jakie należałoby jeszcze zbadać.

Przyjąć zatem należało, że decyzja organu odwoławczego jest przedwczesna, gdyż wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, organ ten nie wykazał, że nie może we własnym zakresie uzupełnić materiału dowodowego, albo że byłaby to czynność nadmiernie utrudniona lub powodowała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Dodać trzeba, że odstępstwo od merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy powinno być należycie uargumentowane. Uzasadnienie decyzji winno odzwierciedlać stanowisko organu oraz tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Tak się jednak nie stało, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tłumaczy motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy w sposób przekonywujący. Co więcej, mimo dość obszernych rozmiarów uzasadnienia trudno odnaleźć wskazania co do błędów postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji oraz precyzyjnych wytycznych dla tego organu co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania.

Podkreślenia wymaga, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej ma stanowić mechanizm zapobiega przenoszeniu przez organ odwoławczy ciężaru przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na organ I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla się od dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień wydania decyzji własnej oraz nie podejmie się rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie.

Organ odwoławczy winien rozważyć wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie albo w wyczerpujący sposób wykazać, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien przy tym mieć na uwadze, że przekazując sprawę organowi niższego stopnia, musi w jak najbardziej konkretny i precyzyjny sposób - nie pozostawiający żadnych wątpliwości - wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i wyjaśnić, dlaczego ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, rozpoznając sprawę ponownie, winien wykonać zalecenia Sądu i wydać rozstrzygnięcie, kierując się przedstawionymi uwagami.

Na zakończenie wyjaśnić należy wnoszącemu sprzeciw, że niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie znajduje ochronę na gruncie innej instytucji procesowej niż sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, czyli skargi na bezczynność (przewlekłość), a jej rozważanie odbywa się w odrębnym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.