IV SA/Wa 50/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2394622

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. IV SA/Wa 50/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.).

Sędziowie WSA: Grzegorz Rząsa, Agnieszka Wójcik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda (...) decyzją nr (...) z dnia (...) października 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) zwanej dalej ugn - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od punktu I decyzji Starosty (...) z dnia (...) marca 2016 r., nr (...) w przedmiocie: pkt 1. - zwrotu nieruchomości, stanowiącej własność miasta W., położonej w W. przy ul. (...), oznaczonej jako: działka ewidencyjna nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 0,0544 ha oraz projektowana działka nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 0,0563 ha, powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...) o ogólnej powierzchni 0,1012 ha, niepodzielnie na rzecz: R. R. w 1/3 udziału, S. R. w 1/3 udziału, Z.R. w 1/9 udziału, K. K. w 1/9 i E. K. w 1/9 udziału o zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz m.W.;

pkt. 2 - odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej własność m. W., położonej w W, przy ul. (...) i (...), oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 0,0489 ha oraz projektowana działka nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 0,0449 ha, powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...) o ogólnej powierzchni 0,1012 ha; utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu decyzji podano, iż J. R. aktem notarialnym Repertorium A nr (...) z dnia (...) czerwca 1975 r. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w W. przy ul. (...) i (...) o łącznej powierzchni 0,7136 ha, stanowiącą działki: nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 0,0876 ha, nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 0,1481 ha, nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 0,4131 ha i nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 0,0648 ha. Z treści aktu notarialnego wynika, iż część opisanej powyżej nieruchomości, tj. teren o pow. 0,6122 ha, został wywłaszczony z przeznaczeniem pod budowę zaplecza techniczno - materiałowego i dróg dojazdowych dla Miejskiego Przedsiębiorstwa R. nr (...), zgodnie z decyzją Nr (...) o lokalizacji inwestycji z dnia (...) września 1973 r., znak: (...), wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. W. Natomiast pozostała część przedmiotowej nieruchomości, tj. teren o pow. 0,1014 ha, położony był poza granicami przywołanej powyżej decyzji o lokalizacji inwestycji i został wywłaszczony na żądanie właściciela, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. W dniu (...) września 2012 r. R. R., S. R. i S. R., złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. w rejonie ul. (...), stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr (...), (...) i (...) z obrębu (...). Postanowieniem nzr (...) z dnia (...) stycznia 2012 r., sprostowanym postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r., Wojewoda (...) wyznaczył Starostę (...) jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Na dzień wydania niniejszej decyzji osobami uprawnionymi do żądania zwrotu nieruchomości, położonej w W. przy ul. (...), wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Aktem Notarialnym Repertorium A nr (...) z dnia (...) czerwca 1975 r., której obecnie odpowiadają m.in. działki ewidencyjne nr (...), (...) i (...) z obrębu (...), są: R. R., S. R., Z. R., K. K. i E. K. Z wykazu synchronizacyjnego, stanowiącego integralną część "Szkicu sytuacyjnego nieruchomości według wykazu powierzchni objętych AWZ Nr (...) rep. (...)", sporządzonego w dniu (...) czerwca 2012 r., przez geodetę uprawnionego K. K. - nr upr. zaw. (...), wynika, iż działki ew. nr (...) i (...) z obrębu (...), odpowiadają dawnej działce nr (...) z obrębu (...), natomiast działka ew. nr (...) z obrębu (...), odpowiada części dawnej działki nr (...) z obrębu (...). Działka ew. nr (...) z obrębu (...), stała się z mocy prawa z dniem (...) maja 1990 r. własnością Gminy Dzielnicy W. Działka ew. nr (...) z obrębu (...), stała się z mocy prawa z dniem (...) maja 1990 r. własnością Gminy Dzielnicy W. Działka ew. nr (...) z obrębu (...), stała się z mocy prawa z dniem (...) maja 1990 r. własnością Gminy Dzielnicy W.; Obecnie ww. działki stanowią własność miasta W. i nie są obciążone ograniczonym prawami rzeczowymi.

Starosta (...) zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2016 r. orzekł o zwrocie nieruchomości, oznaczonej jako: działka ew. (...) z obrębu (...) o pow. 0,0544 ha oraz projektowana działka nr (...) z obrębu (...) o pow. 0,0563 ha, powstała w wyniku podziału działki ew. nr (...) z obrębu (...) o ogólnej powierzchni 0,1012 ha, oraz o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność m. W., położonej w W. przy ul. (...) i (...), oznaczonej obecnie jako działki ew. nr (...) z obrębu (...) o pow. 0,0489 ha oraz projektowana działkę nr (...) z obrębu (...) o pow. 0,0449 ha, powstała w wyniku podziału działki ew. nr (...) z obrębu (...) o ogólnej powierzchni 0,1012 ha. W odwołaniu Prezydent m. W, który zakwestionował rozstrzygnięcie Starosty (...) w części dotyczącej zwrotu (do czego odnoszą się punkt I, II i III decyzji Starosty) i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że sporny teren został nabyty pod budowę zaplecza techniczno - materiałowego. W związku z tym doprecyzowanie celu wywłaszczenia może nastąpić na podstawie różnych dokumentów, między innymi zamiennych planów realizacyjnych, ale trzeba pamiętać o tym, że najważniejszym dowodem na realizację celu wywłaszczeniowego jest ustalenie, czy został zrealizowany cel główny, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Z uwagi na to, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji lokalizacyjnej należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy. Zmiana celu nie oznacza, że wyłączona jest możliwość modyfikacji tego celu. O zmianie celu można mówić w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały, natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie. W orzecznictwie (podkreśla się, że zmianą celu wywłaszczenia jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości, natomiast modyfikacja inwestycji, mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, nie zmienia jej zasadniczego charakteru. W tym przypadku chodzi o zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr (...) i projektowanej (...) z obrębu (...) w powyżej opisany sposób, tj. znajduje się na nich zieleń, brak jest jednak na spornym terenie nasadzeń, które zostały zaplanowane w różnych projektach. Jest to ewidentna modyfikacja celu wywłaszczenia, ale nie brak realizacji celu wywłaszczenia. Prezydent nie zgodził się ze stwierdzeniem Starosty (...), że działki ewidencyjne nr (...) i projektowana (...) z obrębu (...) należy uznać za zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn. Sporny grunt stanowi teren zwarty, ogrodzony, należący swego czasu do Miejskiego Kombinatu M. użytkowany tylko przez to przedsiębiorstwo. Zdaniem Prezydenta m. W. cel wywłaszczeniowy na działkach ewidencyjnych nr (...) i projektowanej (...) z obrębu (...) został zrealizowany zgodnie z zapisem przywołanym w dokumencie wywłaszczeniowym. Ponadto, odwołujący zgłosił uwagi do podziału działki (...) z obrębu (...). Oznaczenie w projekcie zieleni dzisiejszych działek (...), (...) i (...) z obrębu (...) potwierdza, że na całej działce nr (...) i jedynie na niewielkim fragmencie działki nr (...) planowane były nasadzenia. Zdaniem organu I instancji nasadzenia te nie zostały wykonane, co uzasadnia zwrot całej działki (...) i cz. działki (...). Wykonana mapa z projektowanym podziałem przedstawia propozycję podziału działki (...) o powierzchni 1012 m2 na dwie działki nr (...) o powierzchni 563 m2 i nr (...) o powierzchni 449 m2. W związku z tym odwołujący uważa, że proponowany podział nie odpowiada opisywanej przez organ I instancji sytuacji. Prezydent m. W. przedstawił także uwagi dotyczące operatów szacunkowych nieruchomości zwracanych. Organ podkreślił, iż niniejszą decyzją rozpoznano odwołanie od zaskarżonej części decyzji tj. od punktu I, II i III o zwrocie nieruchomości, w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji stała się ostateczna (punkt IV). Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, iż definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawiera art. 137 ugn, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu.

Zgodnie z Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 "art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec powyższego nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Wobec tego dla oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr (...), (...) i (...) decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot tj. w dniu (...) września 2012 r. lecz nie później niż w dniu (...) września 2004 r. Zgodnie z art. 139 ugn nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Organ wskazał, iż w świetle powyższych unormowań prawnych oraz mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany określić w jakim nastąpiło to terminie i czy termin ten wyczerpuje jedną z dwóch przesłanek ustanowionych w ugn. Zaś zgodnie z obowiązującym w przedmiotowej sprawie poglądem orzecznictwa - przepisy art. 136 i art. 137 ugn muszą być interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP. Wojewoda podkreślił, że odesłanie do przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określonych w art. 137 ugn, czyni roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części skutecznym, tylko w przypadku spełnienia się tych przesłanek. Przesłanki te stanowią prawną definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W każdej więc innej sytuacji, niż określona w art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość - w ujęciu prawnym - należy uznać za niezbędną na cel wywłaszczenia, nawet gdy po zrealizowaniu inwestycji celu wywłaszczenia i wykorzystywaniu nieruchomości na ten cel nastąpi zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości na inny cel. Zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomość o pow. 0,6122 ha została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zaplecza techniczno - materiałowego i dróg dojazdowych dla Miejskiego Przedsiębiorstwa R. nr (...), zgodnie z Decyzją Nr (...) o lokalizacji inwestycji z dnia (...) września 1973 r., znak: (...), wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. W. Z dokumentów wynika, że wniosek o zwrot dotyczy wyłącznie nieruchomości, która znajduje się w granicach lokalizacji powyższej inwestycji. Organ I instancji ustalił, że działki ewidencyjne nr (...), (...) i (...) z obrębu (...), zostały wywłaszczone z przeznaczeniem pod budowę zaplecza techniczno - materiałowego MP(...) Nr (...) w W., w oparciu o treść decyzji o lokalizacji inwestycji Nr (...) wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydział Urbanistyki i Architektury, dnia (...) września 1973 r. Przedmiotowy teren został objęty planem realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji Bazy Techniczno - Materiałowej MP. Nr (...) w W. przy ul. (...), który został zatwierdzony Decyzją Prezydium Rady Narodowej m. W., znak: (...) w dniu (...) października 1973 r. W styczniu 1983 r. decyzją Urzędu m. W. Nr (...) z dnia (...) października 1983 r., znak: (...) zatwierdzono plan techniczny zamienny Bazy MK. (d. MP. Nr (...)). Z treści Projektu, zatwierdzonego ww. decyzją wynika, iż w roku 1983 baza MK. była w trakcie budowy. Opracowanie to: "(...) w odniesieniu do zatwierdzonego planu realizacyjnego w 1973 r., różni się usytuowaniem portierni z wagą, rozwiązaniem wysokościowym wjazdu do bazy, zmianie dróg wewnętrznych pod względem wysokościowym oraz zmianie pod względem j.w. i częściowo pod względem przebiegu tras sieci podziemnych instalacyjnych." Ponadto treść ww. projektu potwierdza, iż na terenie MK. przeznaczonym na zieleń przy ul. (...), znajdował się Zakład p., na lokalizację którego nie była wydana decyzja lokalizacyjna. Zakład ten traktowany był jako tymczasowy i w momencie oddawania do eksploatacji bazy MK., przewidywano zagospodarować powyższy teren zwartą zielenią wysoką izolującą od (...). W dalszej części przedmiotowego terenu, a mianowicie w pkt 3.8. Opis zieleni, wskazano, iż: "Zasadę rozmieszczenia zieleni oraz podział jej na niską i wysoką obrazuje plan zagospodarowania terenu. Szczegółowe opracowanie zieleni z podaniem rodzaju drzew jest uwzględnione w projekcie zieleni opracowanym w Biurze Projektów Budownictwa Komunalnego "S." w 1974 r. Duże pasy zwartej zieleni na obrzeżach działki są wynikiem zaleceń P. M. Inspektoratu Sanitarnego ze względu na sąsiedztwo (...). Warunek zaprojektowania zieleni na 50% powierzchni działki został spełniony". Plan techniczny zamienny Bazy MK. (d. MP. Nr (...)) - stanowił modyfikację celu wywłaszczenia. Zgodnie z graficznym opracowaniem synchronizacyjnym (teczka nr 4), sporządzonym przez geodetę uprawnionego Z. R. - nr upr. zaw. (...), polegającym na oznaczeniu na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji Bazy Techniczno-Materiałowej M. Nr (...) w W. przy ul. (...), archiwalnych działek nr (...) i (...) z obrębu (...): obecna działka ew. nr (...) z obrębu (...) oraz zachodni fragment działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...), miały stanowić część pasa zwartej zieleni izolacyjnej, środkowa część działki ew. nr (...) z obrębu (...), miała zostać zabudowana wiatą na materiały budowlane, zaś we wschodniej części przedmiotowej działki miała zostać zrealizowana droga wewnętrzna i zieleń, działka ew. nr (...) z obrębu (...), miała stanowić część drogi dojazdowej do bazy MP. (obecnie ul. (...)), miejsca postojowe - położone wzdłuż przedmiotowej drogi, natomiast teren położony pomiędzy ogrodzeniem bazy i miejscami postojowymi miał zostać zagospodarowany zielenią. W dniu (...) października 2013 r. do Biura Geodezji, Katastru i Gospodarki Mieniem Starostwa (...) Zachodniego, przy piśmie Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. W. z dnia (...) października 2013 r., znak: (...), wpłynęły następujące dokumenty: teczka opisana jako: Baza MK. (...) ZUD zieleń; teczka opisana jako: Inwentaryzacja zieleni, sporządzona w październiku 1983 r. wraz z mapą; teczka opisana jako: Plan zagospodarowania terenu Bazy Techniczno - Materiałowej MP.- (...), część Architektura wraz z mapą; teczka opisana jako: Zieleń P. T. zamienny, sporządzony w listopadzie 1983 r. wraz z mapą. Jak ustalił Starosta - zgodnie z mapą inwentaryzacyjną zieleni, działka ew. nr (...) i części działki ew. nr (...) z obrębu (...) przeznaczone pod zieleń izolacyjną, do dnia sporządzenia przedmiotowej mapy, tj. do października 1983 r., nie zostały obsadzone, ani zielenią wysoką ani też zielenią niską. Natomiast plan zamienny zieleni przedstawia sposób rozmieszczenia zieleni na terenie bazy MK. oraz zestawienie materiału roślinnego, jakim miały być obsadzone przedmiotowe tereny. Ponadto z Opisu technicznego do projektu zieleni Bazy Warsztatowo - Magazynowej MK. w W. przy ul. (...), wynika, iż zaprojektowany dobór materiału roślinnego był podyktowany odpornością na zadymienie, kurz i gazy chemiczne. Na planie pt. Baza Techniczno - Materiałowa MK. Projekt Zieleni Zamienny, sporządzonym w listopadzie 1983 r., na zlecenie Starosty (...) geodeta uprawniony Z. R. nr upr. zaw. (...), oznaczył działki ew. nr (...), (...) i (...) z obrębu (...). Z powyższego opracowania wynika, iż w zachodniej części działki ew. nr (...) z obrębu (...) oraz na działce ew. nr (...) z obrębu (...), planowano zasadzić drzewa liściaste (brzozy brodawkowate i głogi jednoszyjkowe), a od strony ul. (...) na działce ew. nr (...) z obrębu (...), planowano zasadzić również krzewy (klony ginnala). Starosta (...) w dniu (...) czerwca 2013 r., przeprowadził oględziny nieruchomości w trakcie których stwierdził, że: Przez północną część działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...), przebiega droga asfaltowa - ul. (...). Wzdłuż ulicy znajdują się miejsca postojowe dla samochodów oraz chodnik z płyt betonowych, natomiast w południowej części działki zostały urządzone tereny zieleni niskiej, na działce ew. nr (...) z obrębu (...), w części wschodniej znajduje się zieleń niska, jedno drzewo i latarnia. Część centralna przedmiotowej działki stanowi teren utwardzony, wyasfaltowany, zaś część zachodnia działki stanowi teren niezagospodarowany, zachwaszczony, na którym znajdują się pojedyncze drzewa, działka ew. nr (...) z obrębu (...), stanowi teren niezagospodarowany, zachwaszczony, na którym rosną pojedyncze drzewa. Działki ewidencyjna nr (...) i (...) z obrębu (...), położone są na terenie ogrodzonym. Następnie w dniu (...) marca 2014 r., ponownie przeprowadzono oględziny działek ew. nr (...) i (...) z obrębu (...), w których uczestniczył pracownik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatu (...), w celu dokładnego określenia rodzaju i wieku drzew znajdujących się na ww. działkach. Podczas oględzin ustalono, że działka ew. nr (...), a także część działki ew. nr (...) z obrębu (...), znajdująca się poza terenem utwardzonym, wykorzystywanym wówczas jako plac manewrowy, nie posiadają planowanych nasadzeń, a na działkach znajdują się samosiejki. Drzewa, które są wymienione w projekcie zieleni z roku 1983 i miały być posadzone na powyższych działkach nie występują. Powyższy stan zagospodarowania nieruchomości, koresponduje z protokołami z oględzin nieruchomości oraz dokumentacją fotograficzną, która została do nich dołączona. W związku z koniecznością ustalenia, czy przedmiotowe nieruchomości zostały zagospodarowane zgodnie z planem realizacyjnym, Starosta (...) pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu, wykonane w latach 1976, 1982, 1987, 1990, 1997 i 2005. Na zdjęciach lotniczych wyraźnie widać, iż działka ew. nr (...) z obrębu (...), a także zachodnia część działki ew. nr (...) z obrębu (...), nie były i nie są w dniu ich wykonania szczególnie w 2005 r. obsadzone planowaną zielenią wysoką. Natomiast pozostała część działki ew. nr (...) z obrębu (...) oraz działka ew. nr (...) z obrębu (...), zostały wykorzystane, zgodnie z celem, który stanowił podstawę ich wywłaszczenia, tzn. na działce ew. nr (...) z obrębu (...), wybudowano drogę dojazdową, miejsca postojowe, a pozostały teren zagospodarowano zielenią niską, natomiast w środkowej części działki ew. nr (...) z obrębu (...), powstała droga wewnętrzna asfaltowa, która istnieje do dnia dzisiejszego, a wschodnią jej część zagospodarowano zielenią. Na zlecenie Starosty Powiatu (...), geodeci uprawnieni: Z. R. - nr upr. zaw. (...) i A. R. - nr uprawnień (...), sporządzili graficzne opracowania synchronizacyjne, polegające na oznaczeniu na zdjęciach lotniczych wykonanych w dniu (...) maja 1982 r., (...) maja 2005 r. i (...) kwietnia 2011 r., działek ewidencyjnych nr (...), (...) i nr (...) z obrębu (...). Z opracowania, wykonanego na zdjęciu lotniczym z dnia (...) maja 1982 r., wynika jednoznacznie, iż na działce ew. nr (...) z obrębu (...), nie powstała zieleń wysoka lecz zakład p., o którym mowa w projekcie bazy MK. Natomiast w części środkowej działki ew. nr (...) z obrębu (...) oraz na działce ew. nr (...) z obrębu (...), trwają prace budowlane. Pozostały teren działki ew. nr (...) z obrębu (...), nie został zagospodarowany zielenią wysoką.

Z kolejnych opracowań geodezyjnych wynika, iż zakład prefabrykacji betonu został zlikwidowany, jednakże na terenie obejmującym m.in. działkę ew. nr (...) z obrębu (...) oraz zachodnią części działki nr (...) z obrębu (...), nie dokonano żadnych nasadzeń.

Wojewoda za słusznie uznał stwierdzenie Starosty, że w związku z sąsiedztwem (...) - pas zieleni przy ul. (...) miał spełniać rolę strefy ochronnej, będącej zabezpieczeniem terenu przed szkodliwym oddziaływaniem zakładu. Skuteczna ochrona musiała zatem uwzględniać rodzaje emitowanych zanieczyszczeń i ich wpływ na otoczenie. Obszar strefy ochronnej zieleni niewątpliwie był determinowany wymogami dotyczącymi ochrony środowiska i był uwzględniany na etapie projektowania inwestycji, co potwierdzają przywołane w niniejszej decyzji dokumenty oraz plan zamienny zieleni.

W ocenie Wojewody brak jakiejkolwiek działalności inwestora na terenie m.in. działki ew. nr (...) z obrębu (...) oraz w zachodniej części działki ew. nr (...) z obrębu (...), należy uznać za odstąpienie od realizowania celu uzasadniającego wywłaszczenie przedmiotowych działek. Organ nie zgodził się z odwołującym, że zagospodarowanie działek w taki sposób, że znajduje się na nich zieleń, brak jest jednak na spornym terenie nasadzeń, które zostały zaplanowane w różnych projektach oznacza po prostu modyfikację celu wywłaszczenia, ale nie świadczy o brak realizacji celu wywłaszczenia. Organ powołując się wyrok WSA W Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r. II SA/Kr 1092/10 przyznał, iż rzeczywiście modyfikacja celu wywłaszczenia nie ma wpływu na ocenę zbędności nieruchomości. Jak wskazuje judykatura - przyjęcie innego celu wywłaszczenia niż podany w decyzji byłby pozbawiony podstaw prawnych, natomiast późniejsze modyfikacje planów inwestycyjnych na wywłaszczonych nieruchomościach nie mają znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji i w rezultacie dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jednakże w przedmiotowej sprawie nieuprawnionym byłoby przyjęcie pojęcia modyfikacji celu - w sytuacji braku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda zgodził się z opinią organu I instancji, że jeżeli na nieruchomości nie wykonano żadnych obiektów i nasadzeń, to nadużyciem jest twierdzenie, że teren wykorzystano na cel wywłaszczenia". W związku z tym, iż w części zachodniej działki ew. nr (...) z obrębu (...) nie zrealizowano celu wywłaszczenia, koniecznym stało się wykonanie mapy z projektowanym podziałem nieruchomości wraz ze stabilizacją trwałą punktów granicznych poprzez wydzielenie z działki ew. nr (...) z obrębu (...) terenu, który nie został zagospodarowany zielenią izolacyjną. Mapa z projektowanym podziałem działki ew. nr (...) z obrębu (...), przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...) sierpnia 2015 r. pod numerem (...). Projekt podziału wykonany został przez uprawnionego geodetę Z. R. na zlecenie Starosty (...). W wyniku podziału powstały dwie działki projektowane, tj. projektowana działka nr (...) z obrębu (...) o pow. 0,0563 ha oraz projektowana działka nr (...) z obrębu (...) o pow. 0,0449 ha. Starosta wyodrębnił do zwrotu na rzecz wnioskodawców część wywłaszczonej nieruchomości - oznaczony jako projektowana działka nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 0,0563 ha oraz działka ewidencyjna nr (...) z obrębu (...), na których cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Odnosząc się do zarzutów Prezydenta W. dotyczących błędnego podziału działki przeznaczonej do zwrotu, Wojewoda wyjaśnił że podziału tego dokonał uprawniony geodeta i organ nadzoru nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanego podziału. Tym bardziej, że postępowanie w zakresie podziału działki przeznaczonej do zwrotu nie leży w gestii Wojewody (...) w ramach postępowania na podstawie art. 136 i nast. ugn. Odnosząc się do sporządzonych w toku postępowania operatów szacunkowych z dnia (...).10.2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. (uprawnienia państwowe nr (...)), Wojewoda stwierdził, że zostały one sporządzone zgodnie z przepisami prawa w tym zakresie i nie budzą zastrzeżeń. Operaty nie zawierają niespójności, błędów formalnych, ani obliczeniowych. Fakt wykonania dwóch operatów szacunkowych zamiast jednego - o czym wspomina w odwołaniu Prezydent. W. nie jest zagadnieniem, które podlega badaniu przez organ odwoławczy. Wobec powyższego organ ustalił wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz miasta W., z tytułu zwrotu na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli na rzecz: R. R., S. R., Z. R., K. K. i E. K., działki ew. nr (...) z obrębu (...) oraz projektowanej działki nr (...) z obrębu (...), na łączną kwotę: 7 102,00 zł. Z uwagi na to, że właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu jest Prezydent W. więc to on ponosi koszty postępowania administracyjnego. W konstatacji Wojewoda (...) stwierdził, że rozstrzygnięcie Starosty (...) Nr (...) z dnia (...) marca 2016 r. w zaskarżonym zakresie jest zasadne i prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wskazał, że zaskarża powyższą decyzję w zaskarżonym odwołaniem zakresie, to jest w zakresie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. (...), oznaczonej jako działka ew. nr (...) z obrębu (...) o pow. 0,0544 ha oraz projektowana działka nr (...) z obrębu (...), zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w sposób wyczerpujący, niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wadliwe i błędnie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie pomimo jej wadliwości, 2. art. 216 ust. 1 ugn poprzez nieodpowiednie zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn, 3. art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem (...) września 2004 r., tj. dniem wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), 4. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie zostały spełnione z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie, 5. art. 136 ust. 3ugn poprzez błędne zastosowanie wobec niewłaściwego ustalenia, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu nieruchomości. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody nr (...) z dnia (...) października 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) marca 2016 r. w części jakiej orzeczono o zwrocie nieruchomości, stanowiącej działkę nr (...) i projektowaną działkę (...), z (...), została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację, zdaniem Sądu, ma strona skarżąca, zarzucając organowi nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co prowadziło do co najmniej przedwczesności poczynionych ustaleń i tym samym do dowolności ocen poczynionych na bazie wymagającego uzupełnienia materiału dowodowego. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności do przyjęcia, że cel wywłaszczenia na wymienionych wyżej działkach nie został zrealizowany. Instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi być odczytywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady dopuszczającej wywłaszczenie nieruchomości jedynie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 Konstytucji). W sytuacji kiedy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, poprzedni właściciel może żądać zwrotu przejętej od niego nieruchomości. Materialne przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej określa art. 137 ust. 1 ugn. W przedmiotowej sprawie, przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych mają zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 216 ust. 1 ugn, ponieważ nieruchomość nie została wywłaszczona, ale nabyta na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w przeciwieństwie do decyzji wywłaszczeniowej, która w dniu zawarcia tej umowy mogła być wydana tylko w oparciu o plan realizacyjny, który zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił konieczny załącznik do wniosku o wywłaszczenie. Natomiast umowa nabycia na podstawie art. 6 tej ustawy mogła być zawarta również w sytuacji, kiedy cel dający podstawę do późniejszego wywłaszczenia został określony w formie abstrakcyjnej, o wiele bardziej ogólnej niż w planie realizacyjnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W akcie notarialnym odwołano się do decyzji o lokalizacji inwestycji nr (...) z dnia (...) września 1973 r. wskazującej jako cel nabycia nieruchomości o pow. 0,6122 ha pod budowę zaplecza techniczno-materiałowego i dróg dojazdowych dla Miejskiego Przedsiębiorstwa R. nr (...). Ta decyzja o lokalizacji inwestycji wydana została na podstawie uchwały nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M. P. nr 31 poz. 198). Decyzja taka określała wyłącznie podstawowe dane charakteryzujące inwestycję oraz miejsce wykonania zamierzonej inwestycji przez wskazanie, że ma być zrealizowana na terenie położonym w D. W. między ul. (...) i ul. (...) o pow. ca 4 ha oliterowanym BEOP na szkicu sytuacyjnym (...) stanowiącym załącznik do tej decyzji, (§ 15 ust. 2 tej uchwały). Integralną częścią tej decyzji była decyzja koordynacyjna nr (...) wydana przez Miejska Komisję Planowania Gospodarczego PRN m. W. Przy realizacji tej inwestycji powinny być zachowane warunki zgodnie z projektem koncepcyjnym uzgodnionym przez BP. w dn. (...).II. 73 r., nr (...). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie celem nabycia była budowa zaplecza techniczno - materiałowego, zaś przedmiotem decyzji lokalizacyjnej nie było ustalenie szczegółowych rozwiązań dotyczących realizacji tej inwestycji. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji nr (...), zaznaczono wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy dziennika budowy wynika, że rozpoczęcie budowy tego zaplecza nastąpiło w marcu 1976 r. a zakończenie 1987 r., na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik strony skarżącej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia, dla którego została w dniu (...) czerwca 1975 r. zawarta umowa sprzedaży działek o nr (...) i (...) z obrębu (...), został zrealizowany. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, stwierdzenie, że działka nr (...) z obrębu (...) o pow. 0,544 ha i projektowana działka nr (...) z obrębu (...) o pow. 0,0563 ha nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Sądu, trafnie podnosi skarga, że w niniejszej w sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek uznania nieruchomości za zbędną w myśl art. 137 u.g.n. Otóż zauważyć należy, iż do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (tak - NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 639/14). Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. W rozpoznawanej sprawie, sporna nieruchomość została nabyta na określony cel, którego realizacja - w odniesieniu do przedmiotowych działek przypadała na rok 1976, zaś jego zakończenie na rok 1987. Bezsporne jest zatem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r. Potwierdza to jednoznacznie dokumentacja zgromadzona przez organy orzekające w sprawie, a przede wszystkim dziennik budowy przedmiotowej inwestycji. Zatem w kontekście powyższego za uzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów procesowych, jak i przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego Sąd stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 137 ust. 1 u.g.n.) oraz przepisów prawa procesowego orzekł, jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.