Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722324

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 czerwca 2019 r.
IV SA/Wa 457/19
Ustalenie wpływu naruszenia przepisów na treść planu miejscowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.).

Sędziowie Asesor, WSA: Paweł Dańczak, Leszek Kobylski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rada Gminy (...) z dnia (...) grudnia 2003 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do części działki o numerze ewidencyjnym (...) z obrębu (...) położonej w (...), w zakresie, w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem (...) w granicach ewidencyjnych użytku leśnego;

2. odstępuje od zasądzenia od Gminy (...) na rzecz Wojewody (...) zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała Rady Gminy (...) z dnia (...) grudnia 2003 r. nr (...), wydana na podstawie art. 8 ust. 1, art. 26 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - dalej zwanej "uzp", art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...).

Skargę na powyższy akt (zwany dalej "Uchwałą" lub "Planem") złożył Wojewoda (...) (zwany dalej "skarżącym") zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie:

˗ art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.), w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) uzp poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) z obrębu (...), położonej w miejscowości (...), powstałej w wyniku wtórnego podziału pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) z obrębu (...), położonej w miejscowości (...), objętej ww. planem, Z uwagi na powyższe skarżący, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 27 ust. 1 uzp, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) z obrębu (...), położonej w miejscowości (...), w zakresie w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem 3ML, w granicach ewidencyjnych użytku leśnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ nadzoru powołując się na treść przepisów art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt uzp wskazał, że organy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do uwzględnienia w nim postanowień wynikających z przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem.

W odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym stwierdzono występowanie gruntów leśnych, zatem zdaniem skarżącego w związku z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 uzp, zastosowanie będą miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która w art. 7 ust. 2 pkt 5 nakazuje uzyskanie zgody wojewody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych.

Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie organ sporządzający plan miejscowy uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia, wyrażoną przez Wojewodę (...) decyzją z (...) lipca 2003 r. nr (...), jednakże jedynie w odniesieniu do fragmentu gruntu leśnego przeznaczonego na cele komunikacyjne, tj. pod drogę oznaczoną symbolem 11KL na powierzchni 45 m2. Jednocześnie Wojewoda (...) ww. decyzją odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy (...) 7,2513 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne - budownictwo letniskowe (ML).

Wobec powyższego skarżący stwierdził, że organ sporządzający plan nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do ww. działki. Ponadto w tym stanie prawnym naruszona została właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a uzp.

Wojewoda (...) wyjaśnił, że działając na wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w (...) o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wyniku, którego ustalił, że w obrębie działki oznaczonej pierwotnym numerem ewidencyjnym (...) z obrębu (...), położonej w miejscowości (...) (o łącznej powierzchni 5,70 ha) w dacie podjęcia uchwały występowały lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI na powierzchni 3,26 ha. Natomiast na podstawie analizy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołączonego do wniosku Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych ustalił, iż część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) w granicach użytku leśnego, została przeznaczona pod zabudowę letniskową oznaczoną symbolem ML. Jednocześnie stwierdził, że na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) z obrębu (...), położonej w miejscowości (...) (o łącznej powierzchni 1,5774 ha) występują lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI o powierzchni 1,2305 ha. Powyższe potwierdza również pismo Starostwa Powiatowego w (...) według stanu z 4 stycznia 2019 r. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) w granicach użytku leśnego, została przeznaczona pod zabudowę letniskową oznaczoną symbolem ML.

Ponadto skarżący podkreślił, że stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ww. ustawy, każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od wielkości jego powierzchni, wymaga uzyskania zgody stosownych organów, na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Wobec tego decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w niniejszej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym, o ile jest decyzją pozytywną, tj. akceptującą dokonanie zmiany przeznaczenia.

Stanowisko w zakresie obligatoryjności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie organu nadzoru brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia ww. działki leśnej na cele zabudowy letniskowej (zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), stanowi naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego i w oparciu o art. 27 ust. 1 uzp, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) z obrębu (...), jednostka ewidencyjna (...), w zakresie do fragmentu ewidencyjnie leśnego tej działki.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy (...) podzielił stanowisko Wojewody (...) zawarte w skardze wskazując, iż kwestia działki o nr ew. (...) z obrębu (...), położonej w miejscowości (...), jest obecnie na etapie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania z uwagi na fakt, że procedura zmiany rozpoczęła się w 2018 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Skarga Wojewody (...) została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) - dalej zwanej usg. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ww. ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli wojewodzie nie uda się dokonać oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna, że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 93 ust. 1 usg. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ww. ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie zrealizował swoich uprawnień i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, wobec powyższego był uprawniony do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego.

Zasadnie przyjęto w skardze, że wobec podjęcia w dniu 26 stycznia 2001 r. uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaskarżona uchwała winna zostać rozpoznana w oparciu o przepisy uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - dalej zwanej "uzp". Wynika to z normy intertemporalnej zawartej w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

Stosownie do art. 85 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 164/07). Jeżeli zatem zostały spełnione formalne warunki do zastosowania art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zostały dokonane zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wówczas organy gminy winny zastosować przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co w niniejszej sprawie nastąpiło, pomimo, że uchwalenie samego planu nastąpiło już pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Niemniej jednak z wyraźnej woli ustawodawcy skonkretyzowanej w cytowanym przepisie intertemporalnym priorytet przyznano poprzednim przepisom o planowaniu w sytuacji, gdy procedura planistyczna znalazła się na pewnym etapie zaawansowania.

Ocena zatem zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały winna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przy jednoczesnym zastosowaniu przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli poprzednia ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych tj. innych od ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynikała z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy. Mianowicie w toku procedury planistycznej wójt obowiązany był m.in. zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu (art. 18 ust. 2 pkt 2) jak również uzgodnić projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwymi organami, na podstawie przepisów szczególnych (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a). Przepisy te zawarte w aktach prawa materialnego były różne, niemniej jednak generalną zasadą było ich stosowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień uzgadniania. Jako równoznaczne z uzgodnieniem traktuje się uzyskanie decyzji właściwego organu o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a tryb i zasady udzielania tej zgody zostały określone w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania tej decyzji.

Wojewoda (...) ustalił, że Wójt Gminy (...), zgodnie z decyzją Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2003 r. nr (...), uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne jednakże jedynie w odniesieniu do fragmentu gruntu leśnego przeznaczonego na cele komunikacyjne, tj. pod drogę oznaczoną symbolem 11KL na powierzchni 45 m2. W powyższej decyzji organ odmówił bowiem wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy (...) 7,2513 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne - budownictwo letniskowe (ML).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w obrębie działki oznaczonej pierwotnym numerem ewidencyjnym (...) z obrębu (...), położonej w miejscowości (...) (o łącznej powierzchni 5,70 ha) w dacie podjęcia uchwały występowały lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI na powierzchni 3,26 ha, co potwierdza pismo Starosty Powiatowego w (...) z 4 stycznia 2019 r. znak: (...). Natomiast z analizy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) w granicach użytku leśnego, została przeznaczona pod zabudowę letniskową oznaczoną symbolem ML. Jednocześnie z wypisu z rejestru gruntów dla działki oznaczonej numerem ew. (...) z obrębu (...), położonej w miejscowości (...) (o łącznej powierzchni 1,5774 ha) wynika, że na jej obszarze występują lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI o powierzchni 1,2305 ha.

Powyższego faktu nie kwestionuje Wójt Gminy (...) wskazując w odpowiedzi na skargę, że podziela stanowisko Wojewody i jednocześnie podaje, iż procedurę zmiany miejscowego planu w zakresie ww. działki rozpoczęto w 2018 r.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż działka ew. nr (...) z obrębu (...), położona w (...) (wydzielona z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) z obrębu (...)), w części stanowiła grunt leśny Ls, co bezspornie wynika z załączonego wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień podjęcia uchwały w sprawie planu. Tym samym przeznaczenie ww. działki w tym zakresie na cele nieleśne wymagało uzyskania decyzji wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), której organ przygotowujący projekt planu nie uzyskał.

Reasumując przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w omawianym zakresie, pomimo istnienia takiego obowiązku.

Jak stanowi bowiem art. 18 ust. 2 uzp, określający szczegółowo kolejne etapy postępowania poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:

1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,

2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6,

3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

b1) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

c) wójtami (burmistrzami, prezydentami miast) gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) organem wykonawczym miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 uzp, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia gramatyczna cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. W orzecznictwie oraz doktrynie na tle ostatnio przywołanego przepisu ugruntowany został pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Podkreślano, że skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to obowiązek ścisłego przestrzegania rygorów jego stanowienia jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego.

Tak restrykcyjna sankcja przewidziana w powyższym przepisie nie została recypowana do obecnie obowiązującej ustawy w zakresie planowania przestrzennego. Norma art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu.

Poprzednio obowiązująca ustawa nie dawała możliwości gradacji wagi i charakteru uchybienia w procedurze stanowienia planu. Nie miało także znaczenia jaki obszar terytorialnie obejmuje część planu, co do której doszło do naruszenia trybu jego stanowienia.

Mając zatem na uwadze, że jedynie cześć działki pierwotnie oznaczonej nr ew. (...) tj. o pow. 45 m2 uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia z gruntów leśnych na cele komunikacyjne - 11KL, natomiast działka o nr ew. (...) (powstała z działki o nr ew. (...)) w zakresie obejmującym występowanie gruntów leśnych o pow. 1,2305 ha nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a tym samym naruszony został tryb postępowania przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ew. (...) z obr. (...) położonej w (...) w zakresie w jakim usytuowana jest ona na ternie oznaczonym symbolem 3ML w granicach ewidencyjnych użytku leśnego.

Zważywszy na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), orzekł jak w punkcie 1. sentencji. W punkcie 2. wyroku Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wszczęcie przez organ procedury zmiany planu przed wniesieniem skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.