Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720443

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 15 kwietnia 2019 r.
IV SA/Wa 402/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik.

Sędziowie WSA: Joanna Borkowska, Asesor Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z (...) listopada 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie zażaleniowe A. S. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrona Środowiska w (...) z (...) lipca 2018 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z (...) czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Postanowieniem z (...) lipca 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...), na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z (...) czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej (...) na odcinku (...). Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, umarzając postępowanie zażaleniowe, uznał, że zażalenie nie pochodzi od podmiotu mającego status strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowym postępowania stroną jest wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie realizowana przedmiotowa inwestycja oraz nieruchomości położonych bezpośrednio w ich sąsiedztwie, jak również tych, na które rozciąga się jej oddziaływanie. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki ewidencyjnej nr (...) obręb (...), położonej w gminie (...). Organ odwoławczy ustalił na podstawie akt sprawy, w tym map ewidencyjnych i wypisów z rejestru gruntów, że nie dysponuje ona prawem rzeczowym do nieruchomości zlokalizowanych w obrębie miejsca realizacji przedsięwzięcia, jak również w zasięgu jego oddziaływania, a tym samym nie posiada przymiotu strony postępowania.

A. S. wniosła skargę na postanowienie z (...) listopada 2018 r., w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że nieruchomość gruntów, należąca do skarżącej, usytuowana w odległości około 170 m od planowanej inwestycji drogowej nie znajduje się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że skarżąca nie jest stroną postępowania;

2. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne powinny doprowadzić do przyjęcia, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i tym samym jej właścicielce przysługuje przymiot strony postępowania;

3. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że do określenia kręgu stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zastosowanie znajduje jedynie art. 28 k.p.a.;

4. art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że nieruchomość gruntowa skarżącej nie wymaga ochrony przed hałasem polegającej na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska;

5. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego, podczas gdy skarżony organ w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne powinien merytorycznie rozpatrzyć zażalenie skarżącej;

6. art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły.

Mając na uwadze, że planowana inwestycja polegająca na budowie drogi ekspresowej, którą będą poruszać się pojazdy rozwijające wysokie prędkości i generujące hałas, wibracje i spaliny w natężeniu znacznie wyższym niż w przypadku dróg o innym statusie, odległość 170 m nie jest odległością wystarczającą, aby można było stwierdzić, że władana nieruchomości nie pozostaje w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Skarżąca będzie musiała ponosić negatywne konsekwencje lokalizacji drogi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczanych przez inwestora. Sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość świadczy o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie w całości postępowania w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z (...) czerwca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zasadnicza część zarzutów podniesionych w skardze sprowadza się do tego, że organ wadliwie przyjął, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie umorzenia postępowania zażaleniowego od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z (...) czerwca 2018 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej (...) na odcinku (...), a zatem nie jest stroną w tej sprawie. Zarzuty te nie znajdują uzasadnienia.

Przepis art. 28 k.p.a. nie określa samodzielnie, kto jest stroną postępowania. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kwestia, czy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonej osoby, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która powinna uwzględnić skutki rozstrzygnięcia, w zakresie wpływu na sytuację prawną tej osoby, a w szczególności na jej uprawnienia i obowiązki. Ocena ta powinna odnosić się do przepisów, które określają postępowanie w danej sprawie, ale także innych przepisów, które pozostają w związku z tym postępowaniem. O tym, czy dane postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonej osoby można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego, wynikają dla tej osoby określone konsekwencje prawne jako następstwo prowadzonego postępowania administracyjnego i wydawanego w jego toku rozstrzygnięcia. Konsekwencje te mogą być bezpośrednie i oczywiste, ale mogą także być następstwem i skutkiem konsekwencji pośrednich. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym kryterium "interesu prawnego", z którym wiąże się przymiot bycia stroną w postępowaniu administracyjnym oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego osoby, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, wyrok NSA z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1403/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3040/13, wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1525/11).

W rozpoznawanej sprawie organ zasadnie uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej (...) na odcinku (...). Skarżąca powołała się na okoliczność, że jest właścicielką działki ewidencyjnej nr (...) obręb (...), w gminie (...), która położona jest w odległości 170 m od planowanej inwestycji i że inwestycja ta będzie oddziaływać na jej nieruchomość (hałas, wibracje). Organ odwoławczy ustalił na podstawie akt sprawy, że skarżąca nie dysponuje prawem rzeczowym do nieruchomości zlokalizowanych w obrębie miejsca realizacji przedsięwzięcia, jak również zasięgu jego oddziaływania. Organ przeprowadził w tym zakresie analizę zebranych materiałów dowodowych, w szczególności map ewidencyjnych, map z zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. Z mapy z zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia (k. 23 akt administracyjnych) wynika, że nieruchomość skarżącej (grunty orne z zabudową) znajduje się poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji drogowej. Mapa oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na klimat akustyczny (załącznik Nr 3B1, k. 24 akt administracyjnych) wskazuje, że nieruchomość skarżącej nie jest narażona na ponadnormatywne oddziaływanie hałasu (znajduje się poza izofonami 65 dB, 61 dB, a także poza znajdującą się najbliżej izofoną 56 dB noc, bez ekranów). Dopuszczalny poziom hałasu emitowany przez drogi na terenach zabudowy mieszkaniowej wynosi bowiem 56 dB dla przedziału czasu równego 8 godzinom (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, załącznik Tabela 1; Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę działka skarżącej oddalona jest o około 50 m od granicy zasięgu oddziaływania inwestycji, wyznaczonego izoliniami dopuszczalnego poziomu hałasu. Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Skarżąca powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 112 Prawa ochrony środowiska, próbuje z tych przepisów wywodzić swój interes prawny. Powołane przez skarżącą przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wywodzenia jej interesu prawnego w tym postępowaniu, albowiem mając na uwadze położenie inwestycji w stosunku do nieruchomości skarżącej oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (mapy z zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia oraz oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na klimat akustyczny pora dnia i nocy, z ekranami i bez ekranów) nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, szczególnie oddziaływania hałasem. Skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności, w szczególności poprzez odwołanie się do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ani nie przedłożyła innych dowodów, które wskazywałby że posiada interes prawny, w szczególności takich, które potwierdzałyby, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. W okolicznościach tej sprawy nie ma wystarczających podstaw do podważenia stanowiska organu, że skarżąca nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym organ zasadnie umorzył postępowanie zażaleniowe w tej sprawie. W konsekwencji nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a., ponieważ nie było podstaw do rozpatrzenia zażalenia.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 112 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że nieruchomość skarżącej nie wymaga ochrony przed hałasem, polegającej na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie uznał, że nieruchomość skarżącej nie podlega ochronie przed hałasem, lecz uznał, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w szczególności oddziaływania hałasem. Ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie. Normy dopuszczalnego poziomu hałasu zostały określone w powołanym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. i zgodnie z tymi normami został określony obszar oddziaływania planowanej drogi ekspresowej.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że do określenia kręgu stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zastosowanie znajduje jedynie art. 28 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie wskazywał, że to art. 28 k.p.a. ma stanowić samodzielną materialnoprawną podstawę do wywodzenia interesu prawnego po stronie skarżącej. Organ wskazał jedynie, że skarżąca w tej sprawie nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., albowiem nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji - drogie ekspresowej.

Odnieść skutku nie może również zarzut naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Długość prowadzenia przez organ postępowania nie miała wpływu na wynik tej sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.