Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 15 października 2008 r.
IV SA/Wa 369/08

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.).

Sędziowie WSA: Alina Balicka, Asesor Tomasz Wykowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "B.", Rady Osiedla Ł., A. A., B. K. i S. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady - oddala skargi.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 17 listopada 1998 r. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, działając na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, wystąpił do Wojewody (...) o wydanie decyzji ustalającej lokalizację autostrady płatnej (...) dla odcinka przebiegającego przez województwo (...).

Wniosek złożono w oparciu o udzielone w dniu (...) sierpnia 1995 r. przez Ministra - Kierownika Centralnego Urzędu Planowania wskazania lokalizacyjne nr (...), odnoszące się do odcinka autostrady (...) G.-T.-L. ("T."), która stanowić ma fragment (...) Autostrady (...) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Określając przebieg autostrady przez byłe województwo (...) przez teren gmin G., S., N., A., miasto L., B. i R., Minister - Kierownik Centralnego Urzędu Planowania dopuścił możliwości wariantowania przebiegów (wariant wschodni i zachodni) dla odcinków od węzła "P." do węzła "S." oraz od węzła "B." do węzła "R.".

Powołanym wnioskiem z dnia 17 listopada 1998 r. inwestor wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla wariantu tzw. zachodniego zmodyfikowanego.

Decyzją z dnia (...) grudnia 1998 r. nr (...) Wojewoda (...) ustalił lokalizację odcinka autostrady płatnej (...) przechodzącego przez województwo (...). Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od powołanej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia (...) listopada 1999 r. znak: (...), uchylił w części decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygnął w tym zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) w pozostałej części.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) listopada 1999 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji wskazując na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności na brak zbadania zgodności przyjętego wariantu przebiegu autostrady ze wskazaniami lokalizacyjnymi. Sąd stwierdził także, iż w uzasadnieniu nie wyjaśniono, jakimi przesłankami kierowano się wybierając astalony wariant autostrady.

W dniu (...) lutego 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił wskazań lokalizacyjnych nr (...) na budowę zmodyfikowanego wariantu zachodniego autostrady płatnej (...) na odcinku od węzła "B." do węzła "R.", rozszerzając o ten wariant wydane ustalenia lokalizacyjne nr (...).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 22 maja 2003 r. wniósł o wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (...) dla odcinka od granicy gminy G. z gminą P. do węzła "B." i dla odcinka od węzła "R." do granicy gminy R. z gminą, "T.".

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) sierpnia 2003 r., nr (...) ustalił lokalizację autostrady dla wymienionych odcinków autostrady (...). Utrzymująca w mocy tę decyzję, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2003 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd oddalił skargę wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 164/04, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 507/06.

Z kolei w dniu 19 grudnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do odcinka autostrady pomiędzy węzłem "B." i węzłem "R.", dla którego udzielono wskazań lokalizacyjnych nr (...), wystąpił z wnioskiem zmieniającym wniosek Prezesa Agencji i Budowy Autostrad z dnia 17 listopada 1998 r., żądając wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (...) przebiegającej przez teren województwa (...) dla przedmiotowego odcinka, dla wariantu zmodyfikowanego zachodniego.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) września 2004 r. nr (...), na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, ustalił lokalizację autostrady (...) przez teren województwa (...) dla odcinka: od węzła "B." (k.m. (...)) do węzła "R." (k.m. (...)), przebiegającego przez teren miasta L., gminę N., gminę B. i gminę R.

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych od tej decyzji Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r., znak: (...) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1b i d tiret drugie oraz pkt 2 części IV orzekając w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1264/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) stycznia 2005 r.

Sąd stwierdził, że organy nie wskazały przyczyn, które legły u podstaw wyboru przyjętego wariantu przebiegu autostrady, a tym samym nie zastosowały się do oceny prawnej, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. Wskazał, że konieczne jest jednoznaczne wykazanie, czy w 2003 r. doszło jedynie do modyfikacji wniosku inwestora z 1998 r., czy też wniosek z 2003 r. (po zmianie wskazań lokalizacyjnych) był nowym wnioskiem i czy w związku z tym nie należało stosować przepisów ustawy prawo ochrony środowiska. Podniósł, że organy miały obowiązek dokonania konkretnych ustaleń dotyczących wyboru wariantu przebiegu autostrady i podania przyczyn i motywów przemawiających za wyborem określonego wariantu, łącznie z poczynieniem ustaleń i oceną oddziaływania na środowisko zmodyfikowanego wariantu, a także wyjaśnienia, dlaczego w tym wariancie przybliżono przebieg autostrady do osiedli mieszkaniowych, zamiast podjąć próbę jej zlokalizowania w dalszej odległości.

Sąd stwierdził też, że uchybienia i wady poprzedzające wydanie decyzji organu pierwszej instancji mogły zostać usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym. Wskazał ponadto, że dysponowanie przez organ mapami odzwierciedlającymi uzbrojenie terenu, w tym zabudowy mieszkaniowej sprzed 1998 r. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ nie dysponował rzeczywistym obrazem przyszłej inwestycji, w tym wielu powstałych na tym terenie budynków.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1652/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2007 r., znak: (...) Minister Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, po rozpatrzeniu odwołań: Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządu Osiedla A., Stowarzyszenia

"O.", O., Stowarzyszenia "B.", Zarządu Pracowniczego Ogródka Działkowego "K.", B. i H. K., B. i R. J., A. K., (...), (...), (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2004 r., nr (...) o ustaleniu lokalizacji autostrady (...) przez teren województwa (...) dla odcinka: od węzła "B." (k.m. (...)) do węzła "R." (k.m. (...)), wraz z tymi węzłami: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej następujących ustaleń: - część IV decyzji, punkt 1, lit. b),

*

część IV decyzji, punkt 1, lit. d), tiret drugie,

*

część IV decyzji, punkt 2,

2.

rozstrzygnął sprawy objęte uchyloną częścią decyzji w następujący sposób:

-

w części IV decyzji, w punkcie 1 dodał lit. b) w brzmieniu:

b)

"ograniczenie emisji hałasu dla terenów podlegających ochronie akustycznej poprzez zaprojektowanie odpowiednich zabezpieczeń akustycznych",

*

w części IV decyzji, w punkcie 1, lit. d) dodał tiret drugie w brzmieniu:

"- zminimalizowanie możliwości zakłóceń stosunków wodnych",

*

w części IV decyzji dodał punkt 2 w brzmieniu:

2.

"Zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi z dnia (...) lutego 2003 r. nr (...) oraz dokumentacją do wniosku o ustalenie lokalizacji autostrady w dalszych pracach projektowych należy uwzględnić uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego w następujących, szacunkowych strefach ponadnormatywnego oddziaływania autostrady na środowisko, licząc od zewnętrznych krawędzi jezdni:

*

I strefa oddziaływań ekstremalnych - do 20 m, w której mogą się znaleźć wyłącznie pasy zieleni izolacyjnej i inne urządzenia ochrony środowiska,

*

II strefa zagrożeń - od 20 do 60 m, w której należy wprowadzić ograniczenia dotyczące zakazu upraw warzyw i owoców przeznaczonych do bezpośredniego spożycia,

*

III strefa uciążliwości - od 60 do 180 m, z poszerzeniem jej na obszarach o intensywnej zabudowie do 250 m, jako strefy potencjalnie negatywnych skutków dla ludzi, głównie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej i obiektów użyteczności publicznej".

3.

utrzymał w mocy rozstrzygnięcia decyzji w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że z treści rozstrzygnięcia zawartego w uzupełniających wskazaniach lokalizacyjnych z dnia (...) lutego 2003 r., nr (...) wyraźnie wynika, iż jest to rozszerzenie wskazań będących podstawą złożenia pierwszego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Jak wywiódł, w związku ze wskazaniami nr (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 22 maja 2003 r. wystąpił z wnioskiem zmieniającym wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z 17 listopada 1998 r. i zażądał wydania odrębnej decyzji lokalizacyjnej dla dwóch pododcinków autostrady (...): od granicy gminy G. z gminą P. do węzła "B." i dla odcinka od węzła "R." do granicy gminy R. z gminą "T.", wyodrębnionych z odcinka objętego wnioskiem z listopada 1998 r.

Na podstawie tych samych wskazań lokalizacyjnych nr (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody (...) z wnioskiem z dnia 19 grudnia 2003 r., którego tytuł brzmi: "Wniosek zmieniający wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (...) dla odcinka "B." - "R.", przebiegającego przez teren województwa (...)". Jak wskazał organ, we wniosku z dnia 19 grudnia 2003 r. zwrócono się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (...) dla odcinka od węzła "B." do węzła "R." podkreślając "kontynuację wszczętej w 1998 r. procedury lokalizacyjnej". Ponieważ w piśmie tym nie było wniosku o rozpatrywanie sprawy według ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, to zgodnie z jej art. 42 ust. 1 postępowanie z uwagi na kontynuację wszczętej w 1998 r. procedury lokalizacyjnej powinno być prowadzone w oparciu o przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy o autostradach płatnych. Ponieważ inwestor wyraźnie wskazał, że jego intencją jest zmiana wniosku z dnia 17 listopada 1998 r., a ponadto wskazał przepis, na podstawie którego możliwa jest kontynuacja procedury na mocy dotychczas obowiązujących przepisów ustawy o autostradach płatnych, wniosek z dnia 19 grudnia 2003 r. nie może być zdaniem Ministra traktowany jako nowy wniosek w sprawie lokalizacji odcinka autostrady (...) pomiędzy węzłami "B." - "R.",

Nadto, we wniosku z listopada 1998 r. wnoszono o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla odcinka autostrady o takim przebiegu linii rozgraniczających, jaki znalazł się w uzupełniających wskazaniach lokalizacyjnych nr (...). Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (...), na podstawie wniosku z listopada 1998 r. oraz uzupełniających wskazań lokalizacyjnych nr (...), jest więc możliwe w świetle art. 22 ust. 1 powoływanej ustawy, zgodnie z którym decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady wydaje się, jeśli jest zgodna ze wskazaniami lokalizacyjnymi.

Zdaniem Ministra nie ma zatem przeszkód do stwierdzenia, iż wniosek GDDKiA z dnia 19 grudnia 2003 r. był modyfikacją wniosku z 17 listopada 1998 r. Ponadto, jak zauważył organ, decyzja Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r. nr (...) dotycząca dwóch pododcinków autostrady (...): od granicy gminy G. z gminą P. do węzła "B." i od węzła "R." do granicy gminy R. z gminą "T." rozstrzygała sprawę wszczętą tym samym wnioskiem z dnia z 17 listopada 1998 r., zmienionym następnie wnioskiem GDDKiA z dnia 22 maja 2003 r. W wyniku zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2003 r., wskazana decyzja była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, która zakończyła się prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Minister stwierdził, że skoro postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody (...) zostało wszczęte w dniu 17 listopada 1998 r., nie było konieczności przeprowadzenia postępowania lokalizacyjnego z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Jak wywiódł, decyzja ostateczna to, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. taka decyzja, od której nie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji w administracyjnym toku postępowania. Decyzja Wojewody (...) z 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady (...) utraciła walor ostateczności z chwilą jej uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w listopadzie 2000 r. Od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przysługiwało stronom odwołanie. Należy więc uznać, że wszczęcie postępowania z wniosku z dnia 17 listopada 1998 r. nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem nie było konieczności stosowania jej przepisów, ani późniejszych przepisów Prawa ochrony środowiska.

Następnie, po przeprowadzeniu obszernej analizy stanu sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem opracowań dołączonych do wniosku z dnia 17 listopada 1998 rokiu oraz dokumentacji sporządzonej na potrzeby złożenia wniosku o wydanie uzupełniających wskazań lokalizacyjnych Minister Budownictwa stwierdził, że poza uchybieniami wskazanymi w wyrokach sądów administracyjnych, które organ odwoławczy starał się usunąć, decyzja Wojewody (...) z dnia (...) września 2004 r. nie narusza prawa.

Wydana została na wniosek, do którego załączono dokumentację zgodnie z wymogami art. 21 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych, tj. mapę w skali 1:5000, przedstawiającą istniejące uzbrojenie terenu, proponowany przebieg autostrady z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i ustanowienia stref ochronnych oraz wymagane odrębnymi przepisami zezwolenia i stanowiska właściwych organów.

Wojewoda (...) zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (...) z wniosku z dnia 17 listopada 1998 r. w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi i w prasie lokalnej. W ten sam sposób strony postępowania zostały powiadomione o trwającym postępowaniu oraz o złożeniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku modyfikującego z dnia 19 grudnia 2003 r.

W toku postępowania organ pierwszej instancji organizował w dniu 31 marca 2004 r. spotkanie z udziałem przedstawicieli wnioskodawcy, autorów dokumentacji i władz lokalnych, a w dniu 3 sierpnia 2004 r. spotkanie, w którym oprócz powyżej wymienionych jednostek udział wzięły również stowarzyszenia i inne organizacje dopuszczone na prawach strony do postępowania, reprezentujące mieszkańców.

Wojewoda (...) rozpatrzył wnioski stron, które wpłynęły w trakcie postępowania i odniósł się do nich w kwestionowanej decyzji. Niektóre wnioski zostały uwzględnione przez inwestora, który przychylając się do nich dokonał drobnej korekty przebiegu granicy lokalizacji planowanej inwestycji na działkach wnioskodawców.

Jak dalej wskazał Minister, zaskarżona decyzja Wojewody zawiera elementy wskazane w przepisie art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, określając wymagania dotyczące powiązania projektowanej autostrady z innymi drogami publicznymi oraz linie rozgraniczające teren. W decyzji wskazano warunki techniczne realizacji inwestycji oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury, które powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym. Zalecono ponadto, aby w trakcie projektowania inwestycji uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego oraz innych, szczególnych przepisów w celu spełnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Organ pierwszej instancji szczegółowo określił warunki wynikające z ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury, wskazując co należy uwzględnić w projekcie budowlanym, zalecił, aby obiekty inżynierskie zapewniły drożność istniejących systemów przepływu wody i aby zastosować rozwiązania zapewniające ograniczenie zanieczyszczeń wód oraz emisji zanieczyszczeń powietrza, a także nakazał, by w dalszych pracach projektowych uwzględnić uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego w strefach ponadnormatywnego oddziaływania autostrady na środowisko oraz określono te strefy.

Następnie Minister Budownictwa dokonał analizy zarzutów podniesionych w odwołaniach wniesionych od decyzji Wojewody (...).

Odnosząc się do wywodów zawartych w odwołaniu inwestora organ nie podzielił zarzutu nałożenia obowiązku określonego w pkt 5 części III decyzji bez sprecyzowania zakresu zobowiązania. Stwierdził, że w części III decyzji, w której określono warunki techniczne realizacji, na jej stronie nr 3, wyszczególniono przepisy prawa, które precyzują zakres zobowiązania. Spis ten zawiera również rozporządzenie Ministra Infrastruktury, na które powołuje się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu odwołania. W zakresie pozostałych zarzutów, organ stwierdził, że zasługują one na uwzględnienie i w związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sentencji decyzji częściowo uchylił decyzję Wojewody (...) i orzekł co do istoty w tym zakresie, utrzymując w mocy decyzję w pozostałej części. Zgodnie z żądaniem odwołującego się uchylona została część decyzji dotycząca ustaleń zawartych w części IV pkt 1 lit. b), części IV pkt 1 lit. d) tiret drugie oraz części IV pkt 2.

Odnośnie do odwołania Zarządu Osiedla A. organ wywiódł w szczególności, że na następnym etapie przygotowania inwestycji podjęte zostaną wszelkie możliwe rozwiązania projektowe, które pozwolą zminimalizować oddziaływanie autostrady. Rozpatrując zarzut naruszenia przepisów art. 74 ust. 1 oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji RP stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda (...) w rozdziale IV zaskarżonej decyzji określił warunki wynikające z ochrony środowiska, jakie projekt budowlany powinien w szczególności uwzględnić. Ponadto pewne wytyczne w tej dziedzinie zawierają wskazania lokalizacyjne. Na tej podstawie dokonano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Ministra, nie można więc uznać, że organy administracji, czyli "władze publiczne" w rozumieniu przywołanych przez odwołującego się art. 74 ust. 1 i art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, nie podjęły działań zmierzających do wykonania tych norm konstytucyjnych. Co do zarzutu braku w decyzji zapisów nakładających na inwestora obowiązek uwzględnienia w projekcie budowlanym konkretnych rozwiązań technicznych Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna określać jedynie warunki techniczne realizacji autostrady, a nie konkretne rozwiązania techniczne. Kwestionowana decyzja uwzględnia ten nakaz, wskazując w części III sentencji warunki techniczne realizacji inwestycji.

Organ odwoławczy obszernie odniósł się do odwołań Stowarzyszenia "B." oraz Stowarzyszenia "O." i Stowarzyszenia "O.". Stwierdził w szczególności, że należy uznać, iż istotnie w zaskarżonej decyzji Wojewoda (...) nie przedstawił w zadowalającym stopniu argumentów przemawiających za wybranym do realizacji wariantem zachodnim zmodyfikowanym przebiegu autostrady. Brak ten wytknęły także sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. Dlatego organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, wskazał zawarte w dokumentacji przesłanki przemawiające za tym wariantem i dokonał ich oceny. Jego zdaniem, z punktu widzenia elementów poddanych ocenie najlepszym wariantem przebiegu autostrady (...) na odcinku B. jest wariant zachodni zmodyfikowany. Dalej Minister podniósł, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 22. ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych, ponieważ wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zawiera część IV i V decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku zaproponowania w zaskarżonej decyzji sposobów ochrony interesów osób trzecich wyjaśnił, że przepisy ustawy o autostradach płatnych nie nakazują zawarcia w decyzji o ustaleniu lokalizacji takich propozycji. Wywiódł też, że przy sporządzaniu raportu oddziaływania na środowisko wykorzystano dane ruchowe jedynie dla węzła "B.", ponieważ tylko te dane były dostępne i zawarte w prognozie ruchu pojazdów do 2015 r. wykonanej przez brytyjską firmę G. Skorzystano natomiast z pełnych analiz ruchowych dla międzywęzłowych odcinków autostrady. W rezultacie obliczono, że prognozowany zasięg występowania przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej w porze nocnej, bez zastosowania zabezpieczeń akustycznych, wynosić będzie ponad 200 m licząc od krawędzi jezdni. Zatem, uwzględnienie nawet 30% ruchu pojazdów na łącznicach węzłów w stosunku do prognozowanego ruchu na międzywęzłowych odcinkach autostrady, nie będzie miało istotnego wpływu na zasięg oddziaływania akustycznego samej autostrady. Organ zauważył też, że podstawą do wykonania "Inwentaryzacji Przyrodniczej" były wskazania lokalizacyjne z dnia (...) lutego 2003 r. nr (...) wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień. We wskazaniach zalecono, aby wykonać inwentaryzację przyrodniczą dla "terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych", w której powinny zostać określone rzadkie i zagrożone ekosystemy i gatunki. Jak stwierdził, z uwagi na brak dokładnego wyznaczenia na tym etapie granic autostrady, granice inwentaryzowanych obszarów zielonych nie mogły zostać określone precyzyjnie, a więc i ilość drzew nie mogła zostać określona precyzyjnie. Również z uwagi na duży obszar objęty opracowaniem (pas o szerokości 500 m) spis drzew inwentaryzowanych przeprowadzono w znacznym uproszczeniu, podając nazwy gatunkowe i rodzajowe oraz charakter zadrzewień. Zgodnie z wykonaną "Inwentaryzacją Przyrodniczą" planowana inwestycja przetnie dwie, słabo zaznaczone w krajobrazie, formy dolinne: rzeki (...) i rzeki (...). Doliny te nie są objęte ochroną przyrodniczą i ich znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej ma lokalny charakter. Ponieważ zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody za korytarz ekologiczny uważa się obszar umożliwiający migrację roślin, grzybów i zwierząt wobec powyższych ustaleń traktowanie tych form dolinnych jako korytarzy ekologicznych jest nieuzasadnione. Tym niemniej warunki określone w części IV decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady sprzyjają ochronie zidentyfikowanych obszarów dolinnych.

Odnosząc się do zarzutu braku przedstawienia w zaskarżonej decyzji propozycji rozwiązania konfliktów społecznych - co zdaniem odwołujących się jest uchybieniem wobec wskazań lokalizacyjnych nr (...) - organ podniósł, że z treści wskazań lokalizacyjnych nie wynika, aby zobowiązanie do podania propozycji rozwiązania konfliktów społecznych dotyczyło etapu wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady i aby ich podanie warunkowało wydanie decyzji lokalizacyjnej. Niemniej organ uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że lokalne władze samorządowe podjęły działania mające na celu zaprojektowanie rozwiązań komunikacyjnych, które mogłyby przejąć ruch z autostrady w sposób chroniący mieszkańców terenów sąsiadujących z istniejącymi drogami.

Odnośnie zaś do zarzutu braku udziału organu pierwszej instancji w spotkaniach proponowanych przez mieszkańców sąsiadujących z autostradą Minister wyjaśnił, że ustawa z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, która jest podstawą prowadzonego postępowania nie nakłada na organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych. Niemniej, oprócz zawiadomienia stron zgodnie z art. 21 ust. 3 wymienionej ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku inwestora, poinformowano społeczeństwo o tym wniosku w drodze obwieszczeń. Organ odwoławczy zauważył też, że Wojewoda (...) nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, do czego zobowiązywały przepisy, które weszły w życie później.

Co do zarzutu pominięcia w decyzji zagadnienia niezgodności wariantu zachodniego zmodyfikowanego z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego organ zauważył, że zgodnie z przepisem art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach dotyczących lokalizacji autostrad. Minister wskazał także, iż odstąpienie od wariantu wschodniego nastąpiło w wyniku protestów mieszkańców gminy A., zmiany przepisów dotyczących budowy autostrad oraz w wyniku przeprowadzonej analizy innych wariantów. Stwierdził, że należy mieć również na względzie, że przebieg autostrady w wariancie zachodnim zmodyfikowanym jest akceptowany przez wszystkie władze samorządowe gmin, przez które autostrada przebiega. Zauważył też, iż wymogi dotyczące wniosków o ustalenie lokalizacji autostrady nie określają obowiązku identyfikowania liczby budynków mieszkalnych przewidzianych do wyburzenia. Jak wskazał, liczba domów przewidzianych do wyburzenia różni się w pismach władz wojewódzkich i lokalnych, będących w aktach sprawy, ponieważ analizie były poddawane różne odcinki autostrady w obszarze jednostek administracyjnych, których granice ulegały zmianie. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu argumentów przemawiających za przeprowadzeniem autostrady w wariancie wschodnim organ wyjaśnił, że za odrzuceniem wariantu wschodniego przemawiają względy zarówno środowiskowe, jak i ekonomiczne. Zauważył też, że kwestia rozwiązań technicznych rozstrzygana jest dopiero w postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę. Co do okoliczności, iż w decyzji uwzględniono jedyny dojazd do węzła "A." organ wskazał, że lokalizacja węzła "A." uzyskała pozytywną opinię władz lokalnych. Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż budowa autostrady będzie wiązała się z likwidacją lasów o łącznej powierzchni 10 ha wyjaśnił, że z dokumentacji załączonej do wniosku wynika, iż w projektowanym pasie drogowym i w strefie oddziaływania znajdują się w większości lasy prywatne, ale również lasy państwowe. Na terenie tym brak terenów leśnych o wartościowym, zróżnicowanym gatunkowo i wiekowo drzewostanie. Rozpatrując kolejny zarzut Minister stwierdził także, iż temat bagatelizowania wyników śledztwa w sprawie kaźni robotników przymusowych zatrudnionych przy budowie linii kolejowej w czasie II wojny światowej został wnikliwie rozpoznany przez organ pierwszej instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Wojewody (...). Zauważył ponadto, iż Najwyższa Izba Kontroli 24 stycznia oraz 10 maja 1995 r. poinformowała ówczesnego Wojewodę o przeprowadzonej kontroli dotyczącej stanu przygotowań do realizacji rządowego programu budowy autostrad w Polsce. W odpowiedzi Wojewoda (...) pismami z 20 lutego i 17 czerwca 1995 r. ustosunkował się do powyższych pism NIK oraz podkreślił m.in., że skuteczny nadzór nad obrotem terenami skarbu państwa w granicach pasa drogowego przyszłych autostrad będzie możliwy dopiero z chwilą ustalenia lokalizacji autostrad w drodze decyzji. Organ dodał, że wówczas dla autostrady (...) przygotowywano dopiero wskazania lokalizacyjne, które wydano w sierpniu 1995 r.

Następnie Minister wskazał, iż dalsze odwołania od decyzji Wojewody (...) wniesione zostały przez osoby fizyczne. Wnoszący je są właścicielami lub mieszkańcami nieruchomości, które można podzielić pod względem ich położenia w stosunku do pasa planowanej autostrady.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów organ stwierdził, że nie świadczą one o tym, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa.

Zauważając, że w większości wniesionych odwołań powołano okoliczności zbieżne z zawartymi w odwołaniach Osiedla A., Stowarzyszenia "O.", O. i Stowarzyszenia "B.", Minister powołał się na zawartą w decyzji argumentację odnośnie do zarzutów zawartych w tych odwołaniach.

Zauważył też, iż największa grupa osób fizycznych, które wniosły odwołania posiada nieruchomości położone poza wyznaczonymi strefami oddziaływania autostrady, a więc trudno wskazać, w jaki sposób planowane przedsięwzięcie drogowe będzie wpływało na te nieruchomości.

Rozważając okoliczności podniesione przez Z. K. oraz S. K. organ wyjaśnił, że przedstawione na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji linie nie są "liniami wykupu", jak sugerują odwołujący się, żądając ich zmiany. Linie te są projektowanymi liniami rozgraniczającymi pas autostrady, określającymi teren niezbędny dla zlokalizowania związanych z nią obiektów budowlanych. Linie te nie są liniami wykupu, ponieważ nie przesądzają one ostatecznie o tym, czy wykupiona zostanie część nieruchomości, czy też cała. Wskazał ponadto, że prowadząc postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji 0 ustaleniu lokalizacji autostrady nie posiada kompetencji do zmiany jej linii rozgraniczających, ponieważ o ich przebiegu decyduje inwestor. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i pominięcie w uzasadnieniu podstawowych okoliczności sprawy wyjaśnił, że mając na względzie brak dostatecznego uzasadnienia wyboru wariantu w decyzji Wojewody (...), przestawił argumenty wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przemawiające za wyborem wariantu zmodyfikowanego zachodniego.

Minister nie zgodził się też z twierdzeniem odwołujących się, że Wojewoda (...)

naruszył art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych, ponieważ na stronie nr 3

1 4 zaskarżonej decyzji w części nr IV i V wskazano warunki wynikające z ochrony środowiska i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które będzie musiał spełnić projekt budowlany. W ocenie organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 64, art. 76 i art. 74 Konstytucji RP.

Odnosząc się do naruszenia przepisu § 98 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych organ wyjaśnił, że rozporządzenie to ma zastosowanie do etapu opracowania projektu budowlanego autostrady, który jest procesem następującym po jej lokalizacji. Jak wynika z treści § 98 tego rozporządzenia warunki bezpieczeństwa na autostradzie, w tym warunki podjęcia działań przez służby ratownicze powinny być uzgodnione na etapie projektowania autostrady i powinny być zawarte w planach działań ratowniczych. W konsekwencji również położenie ronda w drodze krajowej nr (...) nie może być oceniane w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, ponieważ decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie orzeka o przyszłych rozwiązaniach technicznych autostrady, które będą rozstrzygane na etapie przygotowania projektu budowlanego. Odnosząc się do podniesionego w obu odwołaniach zarzutu złej lokalizacji węzła "B."

Minister stwierdził, że należy mieć na względzie racjonalną zasadę budowy węzłów autostradowych w miejscach przecięć projektowanej autostrady z istniejącymi drogami. Węzeł "B." zlokalizowany jest w miejscu przecięcia planowanej autostrady (...) z drogą krajową nr (...), w miejscu jej istniejącego obecnie przebiegu.

Przyjęte w decyzji rozwiązanie pozwoli na etapową realizację powiązań komunikacyjnych, ponieważ w pierwszym etapie zapewni połączenie autostrady z drogą krajową nr (...) za pomocą węzła, a po wybudowaniu obwodnicy osiedla N. będzie możliwe skomunikowanie jej z węzłem, a więc z autostradą i drogą krajową. Co do zarzutu pozostawienia zabudowań w bezpośrednim sąsiedztwie węzła wyjaśnił, że na tym etapie postępowania nie została jeszcze przesądzona sprawa pozostawienia zabudowań w sąsiedztwie planowanej autostrady. Ustosunkowując się do kwestii skutków potencjalnych sytuacji awaryjnych Minister powołał się na opracowania znajdujące się w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Dalej wywiódł, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2006 r. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) stycznia 2005 r. do Ministra Budownictwa wpłynęły kolejne pisma procesowe.

Po przedstawieniu podnoszonych w nich zarzutów Minister dokonał podziału pism na dwie grupy. Do pierwszej zaliczył podania osób domagających się jak najszybszego wydania przez Ministra Budownictwa decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody (...) i podjęcia działań w sprawie dokończenia wykupów gruntów pod planowaną autostradę. Druga grupa pism stanowi wyraz sprzeciwu odnośnie do przyjętego do realizacji wariantu zachodniego zmodernizowanego przebiegu autostrady. W większości powtórzono w nich zarzuty podnoszone w odwołaniach.

Odnosząc się do pisma Stowarzyszenia "B." z dnia 8 lutego 2007 r. oraz pisma Rady Osiedla A. z dnia 22 lutego 2007 r., organ odwoławczy powołał się na argumentację przedstawioną w opisanej wyżej części zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do żądania dokonania porównania powiązania obu wariantów autostrady z istniejącym układem komunikacyjnym wyjaśnił, że przepisy ustawy o autostradach płatnych nie wymagają dokonania takiego porównania, a w zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy, zawarto wymagania dotyczące powiązania planowanej autostrady z innymi drogami publicznymi dla wariantu wskazanego we wniosku inwestora. Zauważył też, iż zawarty w piśmie Rady Osiedla A. postulat, aby doprowadzić do stanu prawnego, w którym powstanie obowiązek przestrzegania norm unijnych ochrony środowiska podczas budowy odcinka autostrady, zostanie spełniony w trakcie kolejnego etapu przygotowania inwestycji, ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami z zakresu prawa ochrony środowiska, które są zgodne z prawem unijnym.

Rozpatrując pismo z dnia 2 maja 2007 r. wniesione przez S. K. Minister Budownictwa stwierdził, że również do zarzutów w nim zawartych odniesiono się już w przedmiotowej decyzji rozpatrując odwołania.

Odnosząc się do kolejnego pisma z dnia 21 czerwca 2007 r. wniesionego w imieniu Rady Osiedla A., w którym podniesiono kwestię wykonania analizy porównawczej przez osiedle A., Minister odwołał się do opracowań powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w których dokonano porównania wariantu zachodniego zmodyfikowanego z wariantem wschodnim i zachodnim z uwzględnieniem prognozy ruchu, która była dostępna w czasie wykonywania dokumentacji.

Odnosząc się do drugiego pisma wniesionego przez Stowarzyszenie "B." z dnia 26 lipca 2007 r. organ również odwołał się do okoliczności podniesionych już w przedmiotowej decyzji. Co do wskazywanych podejrzeń dotyczących ewentualnej korupcji stwierdził, że nie są one zarzutami merytorycznymi i nie mogą być przedmiotem prowadzonego przezeń postępowania. Odnosząc się zaś do twierdzenia Stowarzyszenia, iż na terenach przeznaczonych pod drogę w wariancie wschodnim nie wybudowano jeszcze nowych domów zauważył między innymi, że wariant wschodni przechodziłby przez zwartą zabudowę mieszkaniową osiedla A. i wschodnią część osiedla A. oraz, że Rada Gminy A. w dniu (...) kwietnia 2005 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy A. Został on pozytywnie zaopiniowany przez (...) Urząd Wojewódzki i nie przewiduje się lokalizacji autostrady przez teren tej gminy. Obecnie rezygnacja z wariantu, o który wnioskował niemalże 10 lat temu inwestor, skutkowałaby zniweczeniem ogromu pracy poniesionej dotychczas na proces przygotowania inwestycji i środków finansowych wydatkowanych na ten cel.

Minister podniósł również, że mając na względzie ocenę prawną zawartą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2006 r. oraz w wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., iż dołączenie do wniosku modyfikującego z 2003 r. map sporządzonych na starych podkładach geodezyjnych, ukazujących uzbrojenie terenu sprzed 1998 r. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ orzekający o lokalizacji autostrady nie dysponował rzeczywistym obrazem terenu przyszłej inwestycji, w tym wielu powstałych na tym terenie budynków, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie aktualności map. Z analizy otrzymanej od inwestora mapy oraz z map znajdujących się w aktach przekazanych przez Wojewodę (...) wynika, że po 1998 r. w pasie projektowanej autostrady oraz w jej strefach oddziaływania wybudowano 17 nowych budynków mieszkalnych i 74 budynki gospodarcze oraz, że w tym czasie wyburzono 98 obiektów budowlanych. Wynika z powyższego, że sumaryczna ilość budynków w tym czasie nie zmieniła się i ilość naniesień budowlanych równa się niemalże ilości rozbiórek.

Ponadto organ uznał, że zmiany jakie zaszły w zabudowie w pasie drogi i w strefach oddziaływania autostrady nie powodują zmiany kręgu osób mających przymiot strony w postępowaniu. Stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji oprócz inwestora są właściciele nieruchomości położonych w całości lub w części w liniach rozgraniczających drogi oraz w strefach jej oddziaływania, bez względu na to, czy są to nieruchomości zabudowane czy nie, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie wskazano budynków do wykupu. Wojewoda (...), działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania z wniosku z 1998 r. oraz o wniesieniu wniosku modyfikującego w 2003 r. w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Przepisy ustawy o autostradach płatnych nie nakazują imiennego informowania stron o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego. Należy więc uznać, że strony postępowania (czyli właściciele nieruchomości na które będzie oddziaływać autostrada) zostały poinformowane o wszczęciu postępowania i o wniosku modyfikującym, a uwidocznienie lub nie na mapie budynku nie przesądza o posiadaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszystkie osoby, będące właścicielami nieruchomości mogły wziąć udział w postępowaniu, czyli mogły zwrócić się do organu o możliwość zapoznania się z dokumentacją oraz zgłaszać ewentualne uwagi i wnioski, w tym również wskazywać na brak naniesień budynków. Następnie organ dokonał analizy pism, które złożono do sprawy po umieszczeniu w prasie lokalnej oraz wywieszeniu na tablicach ogłoszeń urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg autostrady obwieszczenia informującego o wyłożeniu do wglądu otrzymanych map i możliwości składania pisemnych uwag i wniosków co do nowych dowodów.

Odnosząc się do powoływanych w pismach okoliczności stwierdził, iż nie przedstawiono w nich merytorycznych uwag dotyczących nowych dowodów. W jego ocenie większość z nich stanowi formę kolejnych odwołań.

Minister zauważył, że głównym nawiązaniem do wyłożonych do wglądu materiałów dowodowych jest twierdzenie wnoszących pisma, że z map wynika, iż są stronami postępowania ale nie z własnej winy nie brali dotychczas w nim udziału.

Odnosząc się do pisma mieszkańców ulicy (...) organ nie zgodził się z twierdzeniem, że zostali oni pozbawieni udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę (...). Wskazał, że o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych wojewoda zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i w prasie lokalnej. O złożeniu wniosku modyfikującego z 19 grudnia 2003 r. Wojewoda (...) poinformował publikując obwieszczenie w "(...)" oraz na tablicach ogłoszeń urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi. W obwieszczeniach organ nie wyszczególnił stron postępowania, wskazał natomiast miejsce gdzie znajduje się dokumentacja. Oprócz obwieszczenia wydanego na podstawie art. 21 ustawy o autostradach płatnych opublikował w ten sam sposób obwieszczenie wydane na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, informując o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, który Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zmodyfikował w grudniu 2003 r. W obwieszczeniu tym wskazano miejsce, gdzie można składać uwagi i wnioski w przedmiotowej sprawie w terminie 21 dni od dnia publikacji obwieszczenia. Publikując obwieszczenie wydane w trybie ustawy Prawo ochrony środowisko organ umożliwił wypowiedzenie się co do zebranego materiału społeczeństwu, a nie tylko stronom postępowania, czyli osobom mającym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie było więc przeszkód, aby osoby zainteresowane sprawą lokalizacji autostrady (...) na odcinku węzeł "B." - węzeł "R.", bez względu na to czy były stronami postępowania czy nie, mogły zapoznać się z wnioskiem, a każdy mógł zgłosić swoje uwagi po analizie akt. Ponieważ ulica (...) jest znacznie oddalona od linii rozgraniczających autostrady, a przewidywane oddziaływanie drogi nie dotyczy zlokalizowanych przy niej nieruchomości, Minister Budownictwa uznał, że wskazane przez mieszkańców błędy, które wystąpiły w mapie załączonej do decyzji, polegające na zamieszczeniu złej nazwy ulicy (...) i błędnych naniesień budynków nie miały wpływu na podjęte przez Wojewodę (...) rozstrzygnięcie. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem wnoszących pismo, że nie z własnej winy nie wzięli udziału w postępowaniu, ponieważ zmieniony został przebieg autostrady w stosunku do obowiązujących przez 27 lat planów miejscowych i z powodu błędnych informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta (...) w momencie uzyskiwania pozwoleń na budowę domów. Nie podzielił także pozostałej argumentacji, którą przedstawiono w piśmie grupy mieszkańców ulicy (...).

Organ odwoławczy nie zgodził, się także ze stanowiskiem dotyczącym pozbawienia udziału w postępowaniu, wyrażonym w pozostałych wnioskach.

Odnosząc się do pism Stowarzyszenia "B." Minister stwierdził, iż z racji podnoszonych okoliczności dotyczących działań pełnomocnika wojewody ds. budowy autostrad i (...), nie można odnieść się do pisma z dnia 20 września 2007 r. Nie przychylił się również do zawartego w piśmie z dnia 24 września 2007 r. żądania polegającego na poddaniu weryfikacji przez Wojewódzką lub Krajową Komisję do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko poprawności wykonania ocen oddziaływania z 2001 r. i z 2003 r. Podkreślił, że przepisy ustawy o autostradach płatnych nie nakładają na organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady obowiązku sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, ani obowiązku badania prawidłowości ocen sporządzonych na potrzeby wskazań lokalizacyjnych. Dlatego stawianie tego typu zarzutów w obecnym postępowaniu jest nieuzasadnione i zmierza raczej do spowodowania jego przewlekłości. Minister negatywnie ustosunkował się także do żądania, aby dołączyć do akt sprawy dokument w postaci "Studium wykonalności wraz z analizą ruchu dla płatnej autostrady (...) na odcinku S. - P.". Odnosząc się do kolejnego zarzutu Stowarzyszenia zauważył, iż z nowych map nie wynika, by przebieg autostrady w rejonie stacji rozrządowej (...) zmienił się w stosunku do przebiegu przedstawionego na poprzednich mapach. W ocenie Ministra nieprawdziwe jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja Wojewody (...) rażąco zagraża bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi z uwagi na możliwość kolizji ze stacją kolejowa.

Co do kolejnego pisma wniesionego po wyłożeniu do wglądu nowego dowodu przez Zarząd Rady Osiedla A. organ odwoławczy stwierdził, że w piśmie tym nie przedstawiono żadnych uwag odnośnie do wyłożonych map. Przedstawiono jedynie żądania dołączenia do akt sprawy nowych dowodów, do których jednakże nie można się przychylić. Wskazał też, że nie może uwzględnić żądania opublikowania w Internecie wszystkich danych i analiz porównawczych, ponieważ dokumentacja załączona do wniosku inwestora o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji autostrady została wyłożona do wglądu przez organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji zgodnie z przepisami ustawy o autostradach płatnych, która nie nakazuje zamieszczenia wszystkich danych i analiz w Internecie na etapie postępowania odwoławczego.

Po analizie kolejnego pisma, wniesionego przez S. K., Minister Budownictwa uznał, że również w tym przypadku nie wniesiono uwag odnośnie do wyłożonych do wglądu nowych map. Odnosząc się do twierdzenia, że linie wykupu poprowadzono niemalże po ścianie frontowej budynku mieszkalnego od ul. (...) stwierdził, że linie rozgraniczające autostrady, które nie są liniami wykupu, przebiegające w rejonie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, przedstawione na nowych mapach mają taki sam przebieg jak na mapach poprzednich. Również nie zmieniła się przedstawiona na mapach sytuacja w tym rejonie. Natomiast przebieg linii rozgraniczających autostrady uzależniony jest jedynie od wielkości terenu niezbędnego dla usytuowania obiektów budowlanych drogi. Przebieg ten jest zdeterminowany przydatnością gruntu dla potrzeb zlokalizowania autostrady, a więc teren, który jest zbędny dla tych potrzeb, nie może znaleźć się w liniach rozgraniczających drogi. Dlatego też przesunięcie linii rozgraniczających poza budynek mieszkalny należący do S. K. nie jest możliwe, ponieważ nie jest to uzasadnione potrzebami inwestycji. Natomiast kwestia ewentualnego wykupu nieruchomości, która nie jest zajęta pod drogę, ale nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele nie może być rozpatrywana w postępowaniu lokalizacyjnym, ponieważ nabywanie nieruchomości pod drogę będzie następnym, odrębnym etapem przygotowania inwestycji, z uwagi na to, że decyzja lokalizacyjna nie orzeka o własności.

Podsumowując ustalenia wynikające z przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ stwierdził, że wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, zmodyfikowany wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (...) jest zgodny z przepisami ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zauważył, że rozpatrując ponownie sprawę przeanalizował powyższy wniosek i zgromadzone akta sprawy oraz przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie aktualizacji podkładów geodezyjnych, na których sporządzono mapy przebiegu projektowanej autostrady zgodnie z zaleceniami sądów administracyjnych. Rozpatrzył również zarzuty stron zawarte w odwołaniach od decyzji Wojewody (...) oraz w pismach skierowanych do organu odwoławczego w toku prowadzonego postępowania. Opierając się na zebranych przez organ pierwszej instancji dowodach wykazał, że zmiana wniosku w 2003 r. była modyfikacją a nie nowym wnioskiem i, że w związku z tym nie trzeba było stosować przepisów nowego Prawa ochrony środowiska. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego wskazał także argumenty uzasadniające wybór do realizacji wariantu zachodniego zmodyfikowanego przebiegu trasy, uznając te argumenty za zasadne. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stwierdził, że na mapach nie stwierdzono zmian mających wpływ na wydane przez Wojewodę (...) rozstrzygnięcie oraz, że w stosunku do żadnej ze stron nie naruszono zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż strony zostały prawidłowo zawiadamiane o toczącym się postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak też o wydaniu decyzji. Decyzja była doręczona w drodze obwieszczeń, co jest zgodne z ustawą o autostradach płatnych.

Uzasadnienie prawne

W końcowej części uzasadnienia decyzji Minister wskazał, że mając na względzie przepisy art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, rozważył ich słuszne interesy oraz interes społeczny. Jak wywiódł, duża ilość pism i odwołań, w tym również od uchylonej uprzednio decyzji, które wpłynęły w ciągu trwającego niemalże 10 lat postępowania świadczy o tym, że społeczność lokalna miała wiedzę o planowanym przedsięwzięciu. Dwa odrębne stanowiska mieszkańców w przedmiocie ustalenia przebiegu autostrady (...) na odcinku od węzła "B." do węzła "R.", jakie społeczność prezentuje są nie do pogodzenia, a uzyskanie zgodności poglądów w tej sprawie jest niemożliwe. W obecnym stadium sprawy wytworzyła się taka sytuacja, że wobec każdego rozstrzygnięcia któraś z grup mieszkańców będzie czuła się pokrzywdzona wyborem takiego właśnie wariantu przebiegu autostrady. Jednakże w ocenie Ministra, w którymś momencie musi zostać podjęta decyzja ustalająca przebieg drogi w konkretnym miejscu, zaś argumentem podstawowym w takich sytuacjach jest interes społeczny, istotny ze względów gospodarczych i z konieczności rozwoju kraju. Próbując pogodzić interes ogólny z interesem poszczególnych stron postępowania organ pierwszej instancji spowodował, że inwestor dokonał, tam gdzie było to możliwe, korekty w przebiegu linii rozgraniczających. Jednakże, skoro z przeprowadzonych ekspertyz, ocen oddziaływania na środowisko, analiz porównawczych, a nawet głosów organizacji zajmujących się problematyką budowy sieci transportowej i rozwoju transportu zawartych w omówionych wyżej pismach skierowanych do organu odwoławczego, wynika właściwie niezbicie, że najlepszym rozwiązaniem jest przebieg autostrady (...) w wariancie zachodnim zmodyfikowanym, to taka argumentacja pozwalała, najpierw Wojewodzie (...), a teraz Ministrowi Budownictwa uznać, że proponowana lokalizacja autostrady (...) na odcinku od węzła "B." do węzła "R." jest optymalna.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, należy brać pod uwagę przeprowadzone zmiany w dokumentach planistycznych gmin, przez teren których ma przebiegać projektowana autostrada, co wywołuje skutki w postaci zakazów zabudowy obszaru przylegającego do przyszłej trasy w wybranym wariancie i umożliwienie zabudowy terenów, kiedyś rezerwowanych pod przebieg innego jej wariantu. Zdaniem Ministra, uwadze nie może ujść także to, że właściciele nieruchomości znajdujących się w pasie przebiegu przyszłej autostrady w wariancie zachodnim zmodyfikowanym rozpoczęli już negocjacje z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wykupu ich działek, a w wielu przypadkach transakcje zostały już sfinalizowane. Z jednej strony oznacza to, że część osób prywatnych sprzedała swoją własność, a pozostała część ma prawo oczekiwać, że ich nieruchomości także zostaną nabyte przez inwestora, zaś z drugiej strony oznacza, że znaczne środki publiczne zostały już wydatkowane na nabycie nieruchomości pod budowę autostrady.

Argumentem przemawiającym za wydaniem niniejszej decyzji jest w ocenie Ministra Budownictwa również fakt, że postępowanie w tej sprawie toczy się już prawie 10 lat, a przez ten czas realizacja autostrady (...) na odcinku od węzła "B." do węzła "R." nie posunęła się naprzód. Stan ten nie służy postulowanej przez art. 12 § 1 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, która ma w konsekwencji prowadzić do zagwarantowania innej zasady ogólnej, jaką jest prowadzenie postępowania w sposób mający pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: Stowarzyszenie "B.", Osiedle Ł., A. A., B. K. oraz S. K.

W skardze z dnia 18 grudnia 2007 r. Stowarzyszenie "B." zarzuciło naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 49, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3, art. 138 k.p.a., art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 22 ust. 1 in principio ustawy o autostradach płatnych i o Krajowym Funduszu Drogowym, art. 6 ust. 4 i art. 6 ust. 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r., art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 8, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o:

uchylenie w całości decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r., uchylenie w całości decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2004 r.,

*

wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa w trybie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W skardze z dnia 12 grudnia 2007 r. Osiedle Ł. zarzuciło naruszenie: art. 7, art. 10 § 1, art. 49, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wniosło o:

uchylenie w całości decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r., uchylenie w całości decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2004 r.,

*

wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa w trybie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze z dnia 20 grudnia 2007 r. A. A. zarzucił naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 49, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a., art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 4 i art. 6 ust. 8 Konwencji z Aarhus sporządzonej w dniu 25 czerwca 1998 r., art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 8 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Powołując powyższe zarzuty wniósł o:

-

uchylenie w całości decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r., uchylenie w całości decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2004 r.,

*

wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa w trybie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W skardze z dnia 19 grudnia 2007 r. B. K. zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. i wniosła o:

uchylenie w całości decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r., uchylenie w całości decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2004 r.,

*

wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa w trybie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Natomiast S. K. w skardze z dnia 27 grudnia 2007 r. zarzucił naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 49, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 8, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 4 i art. 6 ust. 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o:

uchylenie w całości decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie (...),

*

wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

*

zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, potraktowanie sprawy, jako bardzo pilnej.

Skargę S. K. poparli B. i Z. M., Z. K., M. Z., P. P., L. i M. S. oraz R. B.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zmodyfikowanej nią decyzji organu pierwszej instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie skarga wniesiona przez Stowarzyszenie "B.".

Nie jest rolą Sądu dokonującego oceny decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady wskazywanie przebiegu autostrady. Sąd nie posiada też uprawnień do zobowiązania organu administracji, by wybrał określony wariant przebiegu autostrady. Decyzja ustalająca lokalizację autostrady, w części określającej jej przebieg, jest decyzją wydawaną w ramach swobodnego uznania organów administracji. Kontrolując legalność decyzji ustalającej lokalizację autostrady Sąd dokonuje zatem oceny, czy organ administracji należycie uzasadnił wybrany wariant przebiegu inwestycji oraz czy zachowane zostały przepisy postępowania dotyczące wydania tego rodzaju decyzji.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nie ma charakteru nadrzędnego na przepisami prawa materialnego. Nie może być on podstawą do formułowania uprawnień, które uchylałyby obowiązujące przepisy prawa materialnego. Okoliczność, iż plan zbudowania autostrady jest sprzeczny z interesem pewnej grupy obywateli nie może być podstawą odmowy wydania decyzji lokalizującej autostradę. Organy administracji rozpatrując sprawę budowy drogi publicznej, jaką jest autostrada, muszą mieć na uwadze interes całego społeczeństwa. W interesie społeczeństwa leży budowa nowych, bezpiecznych dla ruchu dróg. W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, na tyle na ile było to możliwe organy administracji uwzględniły interes mieszkańców terenów sąsiadujących z planowaną autostradą. Warunkiem wydania decyzji lokalizacyjnej nie jest jednak spowodowanie, by realizacja inwestycji nie wywołała żadnego konfliktu społecznego.

Okoliczność, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące przez 27 lat przewidywały inny wariant przebiegu autostrady nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, iż autostrady przez wskazane 27 lat nie zostały jednak zbudowane. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wygasły. Wskazany przez skarżące Stowarzyszenie okres 27 lat nie był okresem zastoju inwestycyjnego. W okresie tym powstawały nowe budynki mieszkalne i gospodarcze i fakt ten musiał być brany pod uwagę przy wytyczaniu przebiegu autostrady. Konieczność wyburzenia na pierwotnej trasie kilkudziesięciu budynków, wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia, jest okolicznością uzasadniającą wyznaczenie innego przebiegu trasy niż to było przewidziane w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego.

Za bezzasadny, zdaniem Sądu, uznać należy zarzut naruszenia przez organy administracji art. 107 § 3 k.p.a. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala, w ocenie Sądu stwierdzić, że spełnia ono wymogi określone w tym przepisie.

Nie może być podstawą oceny prawidłowości wydanej decyzji okoliczność, iż niektórzy właściciele nieruchomości przez wiele lat nie uzyskiwali pozwoleń na budowę oraz okoliczność, że niektórzy właściciele nieruchomości nie uzyskają korzyści majątkowych związanych z wykupem tychże nieruchomości w związku z budową autostrady. Wykup nieruchomości związany jest z wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Dopóki decyzja taka nie zostanie wydana, oczekiwanie właścicieli na wykup ich nieruchomości przez inwestora nie znajduje prawnej ochrony. Niemożność uzyskania pozwoleń na budowę była niewątpliwie dolegliwością. Dolegliwość ta nie wynikała jednak z arbitralnych, niczym nieuzasadnionych decyzji organów administracji, tylko z zapisów zawartych w planach zagospodarowania przestrzennego, które mają charakter prawa miejscowego. Nie jest niczym szczególnym sytuacja, że przez pewien czas obowiązują przepisy prawa, z których wynika pewien zakaz, a po pewnym czasie przepisy te ulegają zmianie i zakaz przestaje obowiązywać. Przykładowo przepisy normujące działalność budowlaną przez pewien czas nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Sankcją za samowolną budowę był nakaz rozbiórki. Po pewnym czasie przepisy te uległy zmianie i aktualnie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej.

Kwestia nieuwzględnienia dokumentu jakim jest studium wykonalności wraz analizą ruchu dla płatnej autostrady (...) na odcinku "S. - P." opracowanego przez firmę D. została omówiona przez Ministra w uzasadnieniu decyzji (str. 73 uzasadnienia decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r.). Podzielić należy, zdaniem Sądu, pogląd organu odwoławczego, iż nie jest to dokument, który opracowywany jest na potrzeby postępowania lokalizacyjnego.

Słusznie więc Minister uznał za niecelowe przeprowadzanie dowodu z tego dokumentu.

Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. uznać należy zdaniem Sądu za nieuzasadniony Z obwieszczenia wynikało, że w terminie 7 dni od ogłoszenia strony mogą zgłaszać uwagi i wnioski i jak wynika z akt sprawy uwagi do planowanej inwestycji zostały zgłoszone. Wyłożenie map do wglądu w okresie od 10 września 2007 r. do 24 września 2007 r. było zaś wystarczające, by osoby zainteresowane inwestycją zapoznały się z nimi.

Twierdzenie, iż wiele podmiotów zainteresowanych postępowaniem nie miało możliwość uczestnictwa w tym postępowaniu należy uznać za nieuzasadnione. Organy administracji dopuszczały do udziału w postępowaniu każdego, kto wyraził chęć uczestnictwa w nim.

Brak rozprawy administracyjnej, zdaniem Sądu, nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stanowisko stron postępowania odnośnie do przebiegu autostrady było znane i brak jest podstaw do przyjęcia, by uległo ono zmianie na skutek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przeprowadzenie rozprawy spowodowałoby jedynie ponowne przedstawienie poglądów stron postępowania w tej kwestii.

Z kolei możliwość wystąpienia katastrofy na autostradzie nie może być, zdaniem Sądu, uznana za kryterium uznania za stronę postępowania. Uznane za strony postępowania mogą być te podmioty, którym przysługuje własność, użytkowanie wieczyste lub zarząd nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania autostrady. Strefa oddziaływania może być ustalana w oparciu o zwykłe skutki związane z eksploatacją autostrady takie jak hałas, spaliny. Katastrofa związana z przewożeniem materiałów niebezpiecznych jest zdarzeniem nadzwyczajnym może wydarzyć się na każdego rodzaju drodze.

Kwestia uczestnictwa mieszkańców ul. (...) w postępowaniu została omówiona przez Ministra w uzasadnieniu decyzji (str. 69 uzasadnienia decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r.). Pogląd organu w tym przedmiocie Sąd podziela. Przytaczanie argumentów Ministra zawartych w uzasadnieniu decyzji jest niecelowe.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Ministra Budownictwa art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W wyroku z dnia 17 października 1996 r., sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Podkreślić również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1264/05 uchylając poprzednią decyzję organu odwoławczego stwierdził, że uchybienia i wady poprzedzające wydanie decyzji organu pierwszej instancji mogły zostać usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był z kolei kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1652/06 oddalił skargi kasacyjne. W uzasadnieniu wyroku (str. 13) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że słuszny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że uchybienia i wady poprzedzające wydanie decyzji organu pierwszej instancji mogą być usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Minister przy ponownym rozpoznaniu sprawy był zatem związany wskazaniem Sądu, iż powinien samodzielnie rozpoznać sprawę bez kierowania jej do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 k.p.a. jest także nieuzasadniony. Zarzut ten jest wynikiem dowolnej interpretacji tych przepisów przez skarżące Stowarzyszenie. Nie można zdaniem Sądu zgodzić się z poglądem, że powstałe w przeszłości plany lokalizacji autostrady nie mogą być zmienione, gdyż społeczność lokalna kierując się tymi planami podejmowała decyzje co do swojej przyszłości. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym i jak każde przepisy prawa mogą one ulegać zmianie. Prawa osób, które zostaną naruszone na skutek budowy autostrady aczkolwiek ważne, zostaną ograniczone w związku z koniecznością uwzględnienia interesu całego społeczeństwa.

Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo przyjęły, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 grudnia 2003 r. był modyfikacją wniosku z dnia 17 listopada 1998 r. Zagadanie to zostało szczegółowo omówione przez Ministra Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 7, 8, 9 uzasadnienia decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r.). Pogląd Ministra w tej kwestii należy zdaniem Sądu w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji dotyczących tej kwestii jest niecelowe.

Nieuzasadniony jest zarzut Stowarzyszenia, iż w toku postępowania naruszona została Konwencja z Aarhus. Wskazać należy, iż Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003, Nr 78, poz. 706) nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tego aktu.

W art. 1 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron Konwencji zagwarantuje w sprawach dotyczących środowiska uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji.

Z kolei art. 3 ust. 1 Konwencji stanowi, że każda ze stron podejmie niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne, dla ustanowienia i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień niniejszej konwencji.

W art. 3 ust. 4 Konwencji mowa jest natomiast o tym, że każda ze stron zapewni odpowiednie uznanie i wsparcie dla stowarzyszeń, organizacji i grup działających na rzecz ochrony środowiska i sprawi, że jej krajowy porządek prawny będzie zgodny z tym zobowiązaniem.

Zgodnie zaś z art. 6 ust. 11 Konwencji każda ze stron będzie, w ramach swojego prawa krajowego, w miarę możliwości odpowiednio stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na zamierzone uwolnienie genetycznie zmodyfikowanych organizmów do środowiska.

Ponadto, w art. 9 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, będzie miała dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy.

Przytoczone wyżej przepisy Konwencji z Aarhus, zdaniem Sądu, świadczą o tym, że jej przepisy nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej postanowienia. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o lokalizacji autostrady, które było przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, dostęp ten, zdaniem Sądu, został zagwarantowany.

Zarzut, iż organy administracji nie wskazały sposobu rozwiązania konfliktów społecznych nie może być, zdaniem Sądu, podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zarzut ten opiera się na założeniu, iż rozwiązanie konfliktu społecznego będzie miało miejsce wtedy, gdy zostaną uwzględnione postulaty osób, które nie zgadzają na budowę autostrady w danym miejscu. Założenie to jest błędne. Żaden przepis prawa nie uzależnia bowiem możliwości lokalizacji autostrady od uzyskania zgody na lokalizację wszystkich zainteresowanych osób.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut, że nie zostały zidentyfikowane korytarze ekologiczne oraz, że nie dokonano inwentaryzacji przyrodniczej. Przeczy tym zarzutom znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja. Twierdzenie Stowarzyszenia, iż dokumentacja zebrana przez organy administracji jest niewystarczająca jest, zdaniem Sądu oceną subiektywną i nieuzasadnioną.

Z treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 - tekst jednolity z późn. zm.) nie wynika wymóg zgodności decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady ze wskazaniami lokalizacyjnymi.

Z przepisu tego wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna zawierać w szczególności:

1)

wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi;

2)

linie rozgraniczające teren;

3)

warunki techniczne realizacji;

4)

warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków;

5)

wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Zdaniem Sądu wymienione wyżej warunki decyzja Wojewody, zmodyfikowana decyzją Ministra Budownictwa, spełnia.

Zarzut naruszenia art. 46 ust. 4 pkt 8 ustawy Prawo ochrony środowiska jest zdaniem Sądu bezzasadny. Opiera się on na założeniu, iż wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 grudnia 2003 r. nie był modyfikacją wniosku z dnia 17 listopada 1998 r. Jak już to zostało wcześniej wskazane brak jest podstaw do formułowania tego rodzaju twierdzenia.

Twierdzenie, iż obowiązkiem inwestora było sporządzenie nowego raportu również opiera się na nieuzasadnionym założeniu, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 grudnia 2003 r. nie był modyfikacją wniosku z dnia 17 listopada 1998 r.

Zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska jest zdaniem Sądu nieuzasadniony. Analiza treści raportu oddziaływania na środowisko nie daje podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej tego dokumentu.

Twierdzenie Stowarzyszenia "B.", iż faktycznego wyboru lokalizacji autostrady dokonał były wojewoda (...) nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z którego wynika, iż wyboru lokalizacji autostrady dokonał uprawniony organ administracji publicznej. Przypuszczenia strony postępowania, nawet jeśli jest przekonana o ich prawdziwości, nie wpływają na ocenę legalności decyzji. Racjonalne odniesienie się do tego rodzaju argumentów nie jest możliwe.

Zarzuty związane z nabyciem terenów pod zabudowę hipermarketów przez Spółkę S. nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący poza sformułowaniem sugestii, iż nabywcy wykorzystali przy zakupie nieruchomości wiedzę na temat przebiegu autostrady nie wskazują w jaki sposób działanie takie miałoby wpływ na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć, iż sytuacja taka miała miejsce, to fakt taki nie miałby wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji.

Okoliczność, iż w Prokuraturze toczy się postępowanie przygotowawcze mające na celu wyjaśnienie, czy w związku ze zmianą lokalizacji odcinaka (...) autostrady doszło do popełnienia przestępstwa korupcji nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji opierał się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Materiał ten nie daje podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu decyzji naruszone zostały przepisy prawa administracyjnego. Rolą Prokuratury będzie natomiast ustalenie, czy w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym miały miejsce przypadki korupcji.

Skarżące Stowarzyszenie, zdaniem Sądu, sugeruje, że aktualna lokalizacja autostrady jest wynikiem decyzji mających swoją podstawę w korupcji osób decydujących o lokalizacji autostrady. Ponownie więc stwierdzić należy, iż sugestie i przypuszczenia skarżącego Stowarzyszenia nie mogą stanowić kryterium oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia przez organy administracji art. 9 k.p.a. również jest nieuzasadniony. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, iż organy administracji należycie informowały społeczeństwo o planowanym przebiegu odcinaka autostrady (...). Osoby zainteresowane udziałem w postępowaniu miały możliwość wypowiedzenia się i zgłoszenia swoich uwag co do planowanej inwestycji.

Nieuzasadnione są, zdaniem Sądu zarzuty skarżącego Stowarzyszenie, iż nie został wyjaśniony stan faktyczny stanowiący podstawę wydania decyzji.

Twierdzenie, iż wyliczenie ilości budynków przeznaczonych do wyburzenia przy wariancie wschodnim przebiegu autostrady jest nierzetelne jest, w ocenie Sądu, zarzutem ogólnikowym. Skarżące Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnego dowodu, który chociażby uprawdopodabniałby przedstawiony zarzut.

Twierdzenie, iż nieprawdą jest, że zmodyfikowany wariant zachodni jest najkorzystniejszy dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców również stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem organów administracji.

Kwestie związane z przebiegiem autostrady nad stacją kolejową zostały omówione w uzasadnieniu decyzji (str. 15 uzasadnienia decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r.). Minister Budownictwa racjonalnie uzasadnił powody takiego przebiegu autostrady. Twierdzenie, iż może dojść do katastrofy mają charakter wyłącznie hipotetyczny. Skarżące Stowarzyszenie nie wskazuje na konkretną przyczynę zaistnienia ewentualnej katastrofy. Można domniemywać, iż ewentualna katastrofa mogłaby nastąpić na skutek upadku pojazdu na wagony kolejowe. W ocenie Sądu to stacja kolejowa, na której dokonuje się przeładunku niebezpiecznych substancji może być ewentualnym zagrożeniem dla osób mieszkających w jej pobliżu. Do możliwości zaistnienia takiego zagrożenia należy jednak odnosić się racjonalnie. Zdaniem Sądu ryzyko zaistnienia katastrofy na skutek wykolejenia się pociągu na stacji jest równie prawdopodobne jak ryzyko katastrofy spowodowanej upadkiem samochodu z autostrady przebiegającej nad stacją kolejową. Ryzyko upadku samochodu na wagony kolejowe znajdujące się na stacji można, zdaniem Sądu, zminimalizować poprzez rozwiązania techniczne na etapie projektowania autostrady na odcinku przebiegającym nad stacją. Możliwości spowodowania katastrofy przez terrorystę nie sposób zaś przewidzieć. Jest ona równie prawdopodobna zarówno wówczas, gdy autostrada będzie istnieć jak i wówczas gdyby nie istniała. Istnienie tego rodzaju zagrożeń nie może skutkować zaniechaniem realizacji inwestycji.

Nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji okoliczność, iż w przyjętym wariancie przebiegu autostrady długość estakad będzie pięciokrotnie większa niż w wariancie wschodnim. Minister Budownictwa wskazał powody przyjęcia wariantu zachodniego zmodyfikowanego. Przyjęcie tego wariantu pozwoli m.in. na zmniejszenie liczby obiektów, które należy wyburzyć. Jeśli skutkować musi to koniecznością wybudowania dłuższych estakad, to jest to koszt inwestycji, który jest racjonalnie uzasadniony. Twierdzenie, iż lokalizacja autostrady w wariancie wschodnim byłaby wielokrotnie tańsza i mniej uciążliwa dla mieszkańców jest, zdaniem Sądu, dowolną oceną skarżącego Stowarzyszenia.

Nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji okoliczność, iż w wariancie wschodnim drogi dojazdowe przeprowadzone byłyby przez tereny niezabudowane oraz, że realizacja inwestycji w wariancie zachodnim spowoduje dużą ingerencję w kompleksy leśne. Inwestycję należy oceniać jako całość. Ponownie stwierdzić należy, iż organy administracji należycie wykazały, iż realizacja inwestycji w wariancie zachodnim jest mniej uciążliwa niż w wariancie wschodnim.

Twierdzenie, iż podawane przez Ministra i raport oddziaływania na środowisko dane dotyczące liczby mieszkańców w poszczególnych wariantach w odległości 0 - 100 m są niezgodne z prawdą, to zdaniem Sądu jedynie subiektywny osąd Stowarzyszenia. Na poparcie tych twierdzeń nie zostały przedstawione dowody, które chociażby uprawdopodabniały to twierdzenie.

Odnośnie do stanowiska Gminy A., nie ulega wątpliwości, iż Gmina ta sprzeciwia się lokalizacji autostrady na swoim terenie. Świadczy o tym treść uchwały Rady Gminy A. Nr (...) z dnia (...) grudnia 2006 r. w sprawie projektowanego przebiegu odcinka autostrady (...).

Nadto stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniem Stowarzyszenia, w uzasadnieniu decyzji Minister nie stwierdził, że Gmina A. nigdy nie zgadzała się na lokalizację autostrady na swoim terenie. Minister wskazał jedynie, że w uchwale Rady Gminy znajduje się stwierdzenie, że Gmina A. nigdy nie godziła się na realizację autostrady na jej terenie.

Okoliczność, iż wariant zachodni zmodyfikowany przebiega prawie w całości przez teren miasta nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Powody uznania tego wariantu za najkorzystniejszy przedstawione przez Ministra. Ponowne przytaczanie tych argumentów przez Sąd jest niecelowe.

Twierdzenie, iż powrót do wariantu wschodniego przebiegu autostrady jest powrotem do wariantu tańszego i bardziej bezpiecznego oraz, że jest to wariant, który nie krzywdzi ludzi jest, zdaniem Sądu, subiektywną opinią skarżącego Stowarzyszenia. Opinia ta nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zarzut braku dbałości o ochronę dziedzictwa kulturowego jest zdanie Sądu bezzasadny. Sprawa ta została przeanalizowana przez Ministra Budownictwa co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnień decyzji (str. 41 uzasadnienia decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r.).

Przepisy prawa normują sytuacje znalezienia szczątek ludzkich podczas budowy. Szczątki te zostaną ekshumowane i przeniesione na cmentarz. Twierdzenie, iż w wyniku robót związanych z budową autostrady nastąpi dewastacja lasów będących miejscem pochówku obywateli różnych narodowości jest niczym nie popartym domniemaniem. Brak jest jakichkolwiek dowodów, które chociażby uprawdopodabniały zaistnienie tego rodzaju sytuacji.

Analiza treści skarg wniesionych przez Radę Osiedla A., A. A., B. K. oraz S. K. pozwala stwierdzić, iż zawarte w nich argumenty są w istocie tożsame z argumentami podniesionymi przez Stowarzyszenie "B.". Skargi te zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Stanowisko Sądu odnośnie do zarzutów zawartych w tych skargach jest takie samo jak w stosunku do zarzutów zawartych w skardze Stowarzyszenia "B.".

Rada Osiedla A. została dopuszczona przez organy administracji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Podstawą prawną dopuszczenia Rady Osiedla do udziału w postępowaniu był art. 100 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r. Nr 133, poz. 885). Późniejsze zmiany tego przepisu, w ocenie Sądu, nie skutkowały pozbawieniem Rady Osiedla A., uprawnienia do działania na prawach strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji autostrady.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.