IV SA/Wa 352/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3094540

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. IV SA/Wa 352/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski.

Sędziowie WSA: Anita Wielopolska, Joanna Borkowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 1 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi (...) S.A. z siedzibą w (...) na uchwałę Rady (...) z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

I. stwierdza nieważność § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy działek ewidencyjnych nr (...) oraz (...) położonych w (...) przy ul. (...), obręb (...),

II. zasądza od Rady (...) na rzecz strony skarżącej (...) S.A. z siedzibą w (...) kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr (...) Rady (...) z (...) grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) ((Dz. Urz. Woj. (...). z 2009 r. Nr (...), poz. (...)) - zwaną dalej: "planem", "uchwałą") w części dotyczącej działek ew. nr (...) i (...) położonych w (...), w dzielnicy (...), przy ul. (...) (obręb (...)).

Skarżąca, jako użytkownik wieczysty nieruchomości stanowiącej ww. działki i właściciel położonych na terenie tych działek budynków, zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym wskazanych działek. Zarzuciła naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) - dalej w skrócie: "u.p.z.p.") polegające na:

1) ustaleniu jego treści w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego (...) przyjętego uchwałą Rady (...) nr (...) w dniu (...) października 2006 r. (zwanego dalej: "studium") wbrew dyspozycji wynikającej z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;

2) przekroczeniu władztwa planistycznego uregulowanego w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 w zw. z art. 233 i 235 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej w skrócie: "k.c.") oraz art. 31 ust. 1, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, przez ustalenie:

- przeznaczenia podstawowego nieruchomości skarżącej, jako terenu usług oświaty (zgodnie z § 4 ust. 8 planu) oraz przeznaczenia dopuszczalnego nieruchomości jako terenu usług z zakresu kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, biur, administracji i mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu internatów, burs szkolnych i hoteli pracowniczych z jednoczesnym zakazem lokalizowania funkcji usługowych innych niż wymienione i zakazem lokalizowania zabudowy mieszkalnej (jednostka planu E1. 3U-0 - § 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 8 planu),

- wskaźnika zabudowy na poziomie 1,0,

- linii zabudowy nieruchomości od strony działki ew. nr (...) jako nadmiernie i bezpodstawnie odsuniętej od nieruchomości sąsiedniej.

W motywach skargi wskazano, że budynek główny użytkowany był niegdyś jako bursa szkolna, a od 2000 r. użytkowany jest przez skarżącą jako budynek biurowy (budynek siedziby skarżącej). Na nieruchomości brak budynków o charakterze oświatowym. Nieruchomość bezpośrednio przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały nie była objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej była objęta planem ogólnym (...) z 1992 r. i zgodnie z jego treścią znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem MU-28 - funkcja mieszkaniowo-usługowa. Według skarżącej ustalenia planu ograniczają możliwość wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze, a w szczególności przez ograniczenie możliwości zabudowy. Plan na nieruchomościach sąsiednich przewiduje obok funkcji usług - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (działki (...), (...) i (...) - symbol planu E1.2 U-0/UM - tereny usług oświaty lub tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Na ww. działkach sąsiednich planowana jest inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdami (inwestor L. Sp. z o.o. z siedzibą w W.). Organ planistyczny przez wprowadzenie w planie na terenie nieruchomości zakazu lokalizacji usług innych niż usługi z zakresu kultury, zdrowia, sportu i rekreacji oraz zakazu lokalizacji zabudowy mieszkalnej w sposób znaczący ograniczył możliwości skarżącej w zakresie wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w tym w szczególności prawo zabudowania jej budynkiem o charakterze mieszkalnym bądź usługowym. Powyższe ograniczenie przeznaczenia nieruchomości stanowi o nadmiernej ingerencji organu planistycznego w sferę prawa użytkowania wieczystego (naruszenie tzw. władztwa planistycznego). Tymczasem prawo użytkowania wieczystego na gruncie u.p.z.p. podlega takim samym zasadom ochrony jak prawo własności. Według skarżącej Rada (...) w żaden sposób nie wyjaśniła, dlaczego na terenie nieruchomości przewidziała zakaz lokalizowania funkcji usługowych (innych niż wymienione w planie) oraz zakaz lokalizowania zabudowy mieszkalnej. Obecnie na nieruchomości skarżącej, jak i w trakcie procedury uchwalania planu, nie znajdywały się żadne budynki o charakterze oświatowym. Mając na uwadze powyżej opisane zarzuty dotyczące przekroczenia władztwa planistycznego przez ustalenie przeznaczenia nieruchomości pod teren usług z zakresu oświaty z jednoczesnym wyłączeniem zabudowy usługowej i mieszkalnej, zdaniem skarżącej skonkludować należy, że organ w żaden sposób nie wyważył interesu indywidualnego skarżącej z interesem publicznym, co stanowi niewątpliwie o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planów miejscowych (art. 28 u.p.z.p.). Do przekroczenia władztwa planistycznego doszło również w zakresie ustalenia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy nieruchomości na poziomie 1,0. Świadczy o tym okoliczność, że na terenach objętych planem, które bezpośrednio sąsiadują z nieruchomością skarżącej i położone są przy ul. (...), wskaźnik został ustalony na poziomie wyższym niż 1,0. I tak dla terenów oznaczonych symbolem E1.2 U-0/UM i E.2.6 MW wskaźnik ten wynosi 1,2. Trudno znaleźć racjonalne argumenty, które uzasadniałyby, aby nie tylko na obszarze objętym jednym planem, ale na obszarach bezpośrednio ze sobą sąsiadujących ustalić inne parametry w ww. zakresie. Co prawda na innym terenie sąsiadującym z nieruchomością, oznaczonym symbolem E2.3.MN ustalono wskaźnik zabudowy na poziomie 0,8, aczkolwiek odpowiada on przeznaczeniu ww. terenu, jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która powszechnie charakteryzuje się mniejszą intensywnością zabudowy. Natomiast na terenie oznaczonym symbolem E1.1 U-0 oznaczono wskaźnik zabudowy na tożsamym poziomie jak nieruchomości skarżącej, aczkolwiek przeznaczenie ww. nieruchomości aktualnie jest znacząco odbiegające od przeznaczenia nieruchomości skarżącej. Teren oznaczony symbolem E1.1 U-0 stanowi bowiem Zespół Szkół im. (...), gdzie znaczną powierzchnię zajmuje boisko, a nieruchomość skarżącej to teren wykorzystywany na cele biurowe (brak jakiegokolwiek związku z oświatą). Taka sytuacja sprzeciwia się zasadzie równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Analogicznie sytuacja ma się odnośnie ustalenia linii zabudowy dla nieruchomości. Wytyczenie linii zabudowy od strony działki nr (...) nie ma żadnych podstaw, dla których zabudowa miałaby być aż tak znacząco odsunięta od nieruchomości sąsiedniej (odsunięcie od granicy z działką ewidencyjną nr (...) na odległość ok. 29 m, podczas gdy zabudowa na działce nr (...) odsunięta jest od przedmiotowej granicy na odległość ok. 4 m). Powyższe ustalenia niewątpliwie naruszają interes skarżącej, jako że wprost wpływają na ograniczenie możliwości zabudowy działek skarżącej wynikające z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego.

Rada (...) w odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem procesowym z 28 listopada 2016 r., wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie oznaczonym symbolem E1.3 U-0 - teren usług oświaty. Przeznaczenie na usługi oświaty pasa terenów wzdłuż ul. (...) uwzględnia pierwotne założenie zespołu oświatowo - sportowego na terenie, w skład którego wchodził zespół szkół oraz zespół sportowo - rekreacyjny (...). Ze względu na rozwój zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze uzasadnione było zachowanie funkcji oświatowych, sportowych i rekreacyjnych, jako funkcji towarzyszących osiedlom mieszkaniowym (w kwartale ulic: (...), (...), (...) i (...)). Uzasadnione było również przywrócenie pierwotnej funkcji terenom, które zostały przekształcone na funkcje usługowe (w tym teren E1.3). W planie uwzględniono też zmiany zagospodarowania polegające na przekształceniu terenów o innym użytkowaniu w tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (w tym teren E1.2). Studium dla jednostki oznaczonej symbolem M1.20 wyraźne wskazuje, iż jest to teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co nie jest jednoznaczne z tym, że każda działka musi mieć takie przeznaczenie. Wskazać należy, że dla terenów oznaczonych symbolem M1 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, na które składają się m.in. usługi z zakresu: oświaty (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazjalne i ponadgimnazjalne), zdrowie i opieka społeczna, kultura (domy kultury, biblioteki), tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego (place zabaw i gier sportowych, ogrody jordanowskie, parki spacerowe, zieleńce). Na etapie opracowywania każdego planu miejscowego obejmującego obszary zabudowy mieszkaniowej przeprowadzane są analizy i oceny zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie lokalnej infrastruktury transportowej, inżynieryjnej i społecznej. Wyniki analiz stanu istniejącego założenia programowe rozwoju danego obszaru stanowią podstawę do sporządzenia projektu planu, w którym należy zaprojektować lokalne układy drogowe, wyposażanie terenu w urządzenia i sieci lokalnej infrastruktury inżynieryjnej, a także infrastruktury społecznej z zakresu: oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultury, zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych (handlu, gastronomii, usług rzemieślniczych). Teren obejmujący dużą jednostkę urbanistyczną przewiduje przewagę MW, ale wyraźnie dopuszcza niezbędne inwestycje celu publicznego. Jeśli chodzi o wskaźniki, w tym intensywność zabudowy, to wyraźnie zostało wskazane w studium, że wskaźniki te są uśrednione ("wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów). Z tego też powodu różne wskaźniki intensywności zastosowano dla różnych terenów w planie. Intensywność zabudowy została dostosowana do przeznaczenia terenu. Dla terenów usług oświaty uzasadnione jest uwzględnienie towarzyszących zabudowie zieleni i urządzeń sportowych lub rekreacyjnych. Dlatego intensywność zabudowy dla terenów E1.3 U-O i E1.1 U-O została ustalona identycznie na poziomie 1,0. Uwzględnia to również przewidzianą dla tych terenów powierzchnię biologicznie czynną minimum 50%. Podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. W obszarach zabudowy wielorodzinnej konieczne jest sytuowanie inwestycji celu publicznego związanych z obsługą mieszkańców, w szczególności terenów usług oświaty. Zgodnie z ustaleniami studium konieczne jest wyznaczanie terenów usług publicznych w bliskim sąsiedztwie planowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej. W planie (...) przewidziano znaczący przyrost terenów pod zabudowę mieszkaniową i znaczący przyrost liczby mieszkańców. Na obszarze (...) przewidziano docelowo około 19 000 mieszkańców (około 7 900 mieszkańców na obszarze (...) i około 11 100 mieszkańców na obszarze (...)). Tereny usług oświaty zostały wskazane na terenach przy ul. (...), które są lub były wykorzystywane na cele oświatowe. Linie zabudowy zostały też określone z uwzględnieniem funkcji terenu. Dla terenów usług oświaty uzasadnione jest uwzględnienie towarzyszących zabudowie zieleni, urządzeń sportowych lub rekreacyjnych, parkingów, itp. form urządzenia terenu. Stąd linie zabudowy dla terenu A1.3 U-O zostały odsunięte od istniejących budynków wielorodzinnych na terenie A2.6 MW. Zabudowa o funkcjach oświaty zgodnie z przepisami odrębnymi wymaga również większego nasłonecznienia. Ponieważ teren przeznaczony pod usługi oświaty jest położony po północnej stronie terenu zabudowy mieszkaniowej uzasadnione jest odsunięcie linii zabudowy budynków oświatowych od budynków mieszkalnych. Linie zabudowy dla terenu A1.3 U-O zostały również dostosowane do istniejącej zabudowy na terenie nieruchomości. Organ podkreślił, że postanowienia planu w żadnym punkcie nie wprowadzają zakazu zabudowy, jak to przedstawia skarżąca. Jedynie funkcja tego terenu jest niezgodna z oczekiwaniem skarżącej. Przedstawiona w skardze argumentacja wskazuje, że w niniejszej sprawie w istocie chodzi o interes ekonomiczny a nie prawny skoro kwestionowane jest przeznaczenie terenu na usługi oświaty w miejsce postulowanego mieszkalnictwa wielorodzinnego. Plan oprócz funkcji oświatowych dopuszcza w 40% inne usługi, w tym biura, a więc także teren skarżącej może być w niemałej połowie wykorzystany na cele pozaoświatowe. Powyższe świadczy o wyważeniu przez organ stopnia uwzględnienia interesu publicznego i prywatnego.

W pismach procesowych z 16 sierpnia 2016 r. i 3 listopada 2016 r. skarżąca uzupełniła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1986/16) oddalił skargę. Sąd wskazał, że uchwalając plan miejscowy, rada gminy dysponuje władztwem planistycznym wynikającym z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie nie było przepisu szczególnego, z którego wynikałby dla rady obowiązek ustalenia określonego przeznaczenia terenu czy konkretnych zasad realizacji na nim przedsięwzięć, a nie sposób też uznać, aby o powinności uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W ocenie Sądu organ planistyczny przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń, co do zakładanego docelowego przeznaczenia nieruchomości (generalnie cele oświatowe) oraz ograniczenia dalszej możliwości zabudowy działki skarżącej - wykluczenie zabudowy mieszkaniowej, określenie wskaźników oraz linii zabudowy wyłączających możliwość zabudowy na otwartych fragmentach nieruchomości. Nieruchomość skarżącej jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych i w tym zakresie nadal wykorzystywanych. Jednocześnie na bezpośrednio przyległych terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego (jest on także przewidywany w ramach planu oraz planów miejscowych obejmujących sąsiednie tereny). W takiej sytuacji uzasadnione było przeznaczenie nieruchomości skarżącej dla celów oświatowych, zwłaszcza gdy cel ten kiedyś pełniła (internat szkolny).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, uzupełnioną w piśmie z 21 grudnia 2017 r., wniosły P. S.A. Zażądały uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej stanowiącej działki ew. nr (...) oraz (...), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną i w jej uzupełnieniu, Rada (...) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1155/17) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd drugiej instancji wskazał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., wynikających z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy przez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium. Z kolei, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesna była ocena Sądu pierwszej instancji, według której, przeznaczenie w planie działek nr (...) i nr (...) na cele oświatowe jako podstawowe nie zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w każdym przypadku sporządzania miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1014/19 oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na uchwałę Rady (...) z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...).

W motywach powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ określając przeznaczenie terenu położenia nieruchomości skarżącej błędnie ocenił istniejący stan jej zagospodarowania. Nie uwzględnił, że zabudowania na działkach nr (...) i (...) położonych w (...)., w dzielnicy (...) przy ul. (...) (obręb (...)), z których korzysta skarżąca są od wielu lat zgodnie z prawem użytkowane jako biurowe (ujawnienie funkcji biurowej w ewidencji gruntów i budynków zostało dokonane 2 stycznia 2007 r.). Tym z kolei uchybił obowiązkowi rozważenia kolizji interesów - interesu skarżącej związanego z zachowaniem obecnej funkcji posiadanego przez nią prawa do nieruchomości, a w dalszej perspektywie jej rozwoju i możliwości zabudowy mieszkaniowej i interesu społecznego wyrażającego się w przeznaczeniu nieruchomości pod realizację celów oświaty. Przedstawionym działaniem organu uchwałodawczego nie doszło, w ocenie Sądu pierwszej instancji, do przekroczenia władztwa planistycznego. Wykazane uchybienie należało ocenić w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu, niemniej nie w kategoriach naruszenia istotnego, czyli wymaganego art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) dalej zwanej w skrócie "u.p.z.p.".

Wskazano, że działki skarżącej znajdują się w kwartale terenu oznaczonym w planie symbolem E1 i sąsiadują z kwartałem E2; na terenie oznaczonym w planie symbolem E1.3 U-O (zgodnie z § 4 ust. 8 planu miejscowego teren usług oświaty), sąsiadującym bezpośrednio z terenem o tożsamym przeznaczeniu, tylko oznaczonym symbolem E1.1 U-O oraz terenami oznaczonymi symbolami: E.1.4 US (tereny usług sportu i rekreacji), E1.2 U-O/UM (tereny usług oświaty zgodnie z § 4 ust. 8 lub tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodnie z § 4 ust. 5 planu miejscowego), E2.3 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) i E2.6 MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Teren lokalizacji działek skarżącej, z wyznaczonym przeznaczeniem "terenu usług oświaty" wraz z terenami o symbolach E1.1 U-O i E1.1 US oraz D2.2 US, D2.5 US, D2.6 US stanowi kompleks terenowy usług oświaty oraz usług sportu i rekreacji z zamiarem zaspokajania rozwiniętych czy rozwijających się na tym obszarze i sąsiednich obszarach potrzeb mieszkaniowych. Sąd wyjaśnił, że przeznaczenie na usługi oświaty pasa terenów wzdłuż ul. (...) uwzględniało pierwotne założenie zespołu oświatowo - sportowego na terenie (...) w skład którego wchodził zespół szkół oraz zespół sportowo - rekreacyjny (...). Zachowanie funkcji oświatowych, sportowych i rekreacyjnych w kwartale wyznaczonym ulicami: (...), (...), (...) i (...) roku jako funkcji towarzyszących osiedlom mieszkaniowym, było zasadne ze względu na rozwój zabudowy mieszkaniowej na obszarze (...) i (...). Uwzględniono zmiany zagospodarowania polegającego na przekształceniu terenów o innym użytkowaniu w tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie bez znaczenia była poprzednia funkcja jaką pełnił teren oznaczony symbolem E1.3 i istniejąca na nim zabudowa, niemająca charakteru zabudowy mieszkaniowej, zatem dająca możliwość użytkowych przekształceń, a nadto zakres przestrzeni wolnej od zabudowy umożliwiającej zagospodarowanie według założeń planistycznych. Zaakcentowano, że nieruchomość skarżącej położona jest nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych oraz sportowych i rekreacyjnych, ale i w granicach tego kompleksu. Na sąsiednich terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego (jednorodzinnego i wielorodzinnego). Zatem przeznaczenie części terenu objętego planem na cele oświatowe, w tym w szczególności terenu, który taką funkcję już pełnił w przeszłości (na nieruchomości skarżącej funkcjonował internat), a i obecnie daje większe i łatwiejsze możliwości zagospodarowania na cele wyznaczone planem było rozwiązaniem racjonalnym, perspektywicznym, trafnym planistycznie.

Powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem nieruchomość skarżącej, jakkolwiek naruszają interes skarżącej, to nie stanowią przekroczenia planistycznych uprawnień gminy. Ingerencja w sferę ww. prawa skarżącej pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego.

Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniosła P. S.A., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

I) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie, czy doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego akt planistycznych, w szczególności w zakresie stanu zastanego i planowanego nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej i w konsekwencji błędne uznanie, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie naruszył władztwa planistycznego, w tym zasady równości i proporcjonalności;

2) art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wykładni prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17;

II) przepisów prawa materialnego w postaci art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g." w związku z art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "k.c." w związku z art. 233 k.c. i art. 235 k.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

a) błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że naruszenie zasad sporządzenia uchwały planu miejscowego w tym w szczególności polegające na:

- błędnym ustaleniu przez organ planistyczny istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości skarżącej (poprzez brak uwzględnienia wykorzystywania nieruchomości skarżącej na cele biurowe);

- pominięciu ustalenia stanu zastanego i planowanego nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej;

- braku rozważenia przez ww. organ alternatywnych rozwiązań dla przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele oświatowe;

- braku rozważenia przez ww. organ kolizji interesu społecznego i indywidualnego;

b) błędną ocenę Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, w szczególności że nie doszło do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej.

W związku z niewłaściwą kontrolą legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3779/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wadą wyroku było to, że Sąd pierwszej instancji będąc zobowiązanym wydanym w tej sprawie wyrokiem NSA do należytego wyważenia kolizji między interesem publicznych a interesem indywidualnym skarżącej Spółki, a priori przyjął, że przewagę należy przyznać interesowi publicznemu. Sąd pierwszej instancji dostrzegł wprawdzie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ale stwierdził, że całokształt okoliczności planistycznych pozwala na stwierdzenie, że nawet przyjmując zastany stan zagospodarowania nieruchomości skarżącej Spółki, to i tak należało dokonać takich ustaleń, jakie zawiera zaskarżony plan miejscowy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA).

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11).

Ponadto zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17. W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że w tej sprawie przesłanką, która zdecydowała o uchyleniu zaskarżonego wyroku było błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w tej sprawie organy planistyczne nie miały wiedzy na temat rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania przez Spółkę P. S.A. nieruchomości składającej się z działek nr (...) i (...). Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania tych działek, a w szczególności zmiana sposobu użytkowania budynku znajdującego się na tej nieruchomości nastąpiła wiele lat temu i ta okoliczność była znana organom planistycznym co najmniej od stycznia 2006 r. Zmiana sposobu użytkowania budynku na cele biurowe nastąpiła w sposób legalny. Tym samym wadą zaskarżonego wyroku było brak rozważenia, czy ustalając dla tego obszaru przeznaczenie U-O (teren przeznaczony na cele oświaty) nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego Gminy, skoro od dłuższego czasu w sposób zgodny z prawem budynek znajdujący się na tej nieruchomości był legalnie wykorzystywany na cele biurowe. Warunkiem oceny i wyboru sposobu zagospodarowania terenu powinno być przede wszystkim ustalenie faktycznego sposobu zagospodarowania tego obszaru objętego procedurą planistyczną, a w tym ustalenia istnienia legalnej zabudowy. Dopiero w tak ustalonym stanie, organy planistyczne powinny dokonać rozważenia, z uwzględnieniem wyważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego, czy w danej konkretnej sprawie należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, tj. ochronie prawa własności obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym zasadzającym się na planowanym sposobie przyszłego zagospodarowania.

Działając w ramach tego związania Sąd doszedł do przekonania, że skarga P. S.A. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Niewątpliwie skarżąca, jako podmioty legitymujący się prawem użytkowania wieczystego do działek o numerach ewidencyjnych (...) i (...), położonych na obszarze oznaczonym w planie symbolem E1.3 U-O, a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały - posiadała interesprawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Bez wątpienia również wprowadzone w ustaleniach planistycznych regulacje, zakwestionowane przez skarżącą, wprowadziły ograniczenia w wykonywanym przez nią prawie użytkowania wieczystego do oznaczonych działek, czyli zmiany powodujące pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości objętych ww. prawem, co warunkowało przyznanie jej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Według skarżącej organ wprowadzając zaskarżoną uchwałą postanowienia § 4 ust. 8 i § 21 ust. 1 pkt 1 planu ograniczył przysługujące skarżącej do ww. działek prawo użytkowania wieczystego przez ustalenie przeznaczenia podstawowego (terenu usług oświaty) i przeznaczenia dopuszczalnego (zakazu lokalizacji innych funkcji usługowych niż wymienione w kwestionowanych ustaleniach planu i zabudowy mieszkaniowej) oraz maksymalnej intensywności zabudowy dla działki budowlanej na poziomie 1,0 i linii zabudowy od strony działki ew. nr (...) - doprowadzając tym samym do nadużycia władztwa planistycznego.

W zaistniałym stanie rzeczy rolą Sądu było dokonanie merytorycznej kontroli legalności uchwały, w ramach której należało rozważyć - czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, w tym czy przy uchwalaniu kwestionowanych przez skarżącą postanowień planu doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Skoro rzeczywisty i legalny stan zastany w zakresie użytkowania nieruchomości nie był przedmiotem rozważań organu planistycznego, gdyż został błędnie ustalony, to nie można twierdzić, że miało miejsce należyte wyważenie interesu społecznego oraz interesu indywidualnego.

Jest niewątpliwe, że przyjmując przeznaczenie spornej nieruchomości, Gmina błędnie oceniała istniejący na niej stan zagospodarowania. Nie uwzględniono tego, że zabudowania z których korzysta Spółka są przezeń od wielu lat użytkowane jako biurowe. Błędne ustalenie w tym zakresie nie było jedynie efektem braku uwag ze strony Spółki. Jak wynika z Analizy urbanistycznej przeprowadzonej w trakcie procedury planistycznej, na potrzeby planu, Gmina dysponowała materiałem dokumentacyjnym, przedstawiającym rzeczywiste zagospodarowanie działek, tzn. wskazującym, że na nieruchomości znajdują się zabudowania biurowe. Na stronie 6 dokumentu przygotowanego na potrzeby procedury planistycznej obejmującej zaskarżony Plan, "Analiza stanu istniejącego - raport o problemach występujących na terenie opracowania", ze stycznia 2006 r., na mapie obrazującej stan zagospodarowania wprost określono, że zabudowania na spornej nieruchomości stanowią biura. Analiza była, co wynika z jej treści, efektem badań dokumentacyjnych oraz terenowych i powinna, co do zasady, odzwierciedlać stan na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Z uwagi na datę, którą dokument został opatrzony, tj. styczeń 2006 r., jest oczywiste, że Analiza przedstawiała stan zagospodarowania obszaru objętego projektem planu w sposób zgodny z powołanym przepisem, a zatem stan zagospodarowania spornej nieruchomości nie został w Analizie wykazany jako zmieniony w trakcie procedury planistycznej.

Dodać można, że zagospodarowanie obiektu było rezultatem wielu legalnych procedur prowadzonych przed organami administracji publicznej, w tym także organami Gminy (pozwolenie na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podział nieruchomości, ujawnienie funkcji biurowej budynku w ewidencji budynków z dniem 2 stycznia 2007 r.). Decyzja o pozwoleniu na budowę, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) czerwca 1999 r., Nr (...), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania dla P. S.A. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, tj. modernizację i adaptację istniejącego budynku Internatu Technikum (...) na siedzibę Dyrekcji Generalnej (...) z częścią hotelową, funkcjonuje w obrocie prawnym. Obowiązuje zatem domniemanie, że nie naruszała norm obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnotować można, że w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) grudnia 1999 r., Nr (...), o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania oraz udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego stwierdzono, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna m.in. z zapisem miejscowego ogólnego planu ogólnego zagospodarowania (...). Stan zagospodarowania nieruchomości był więc rezultatem nie tylko korzystania przez Spółkę z uprawnień właścicielskich, ale także zgodności tych działań inwestorskich z normami lokalizacyjnymi.

Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, w ślad za poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, że w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie organ gminy obciąża obowiązek rozważenia - z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12).

Skoro rzeczywisty i legalny stan zastany w zakresie użytkowania nieruchomości nie był przedmiotem rozważań organu planistycznego, gdyż został w błędnie ustalony, to nie można twierdzić, że został należycie wyważony interes społeczny oraz interes indywidualny.

Spółka, legalizując sposób użytkowania zabudowań, otrzymała uprawnienie do użytkowania zabudowań jako pomieszczenia biurowe (z towarzyszącą funkcją hotelową). Z mocy § 15 ust. 1 Planu, może użytkować teren zgodnie ze stanem istniejącym do czasu jego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Nie można jednak twierdzić, że plan nie wprowadza ograniczeń w sposobie korzystania przez Spółkę z nieruchomości. Unormowanie § 15 ust. 1 ma charakter tymczasowy. Natomiast unormowania § 4 ust. 8 pkt 1-3 w związku z § 2 pkt 7 i 8 Planu wprowadzają ograniczenia dla sposobu korzystania odpowiadającego jedynie przeznaczeniu dopuszczalnemu. Pogarsza to sytuację prawną Spółki, jako właściciela zabudowań i użytkownika wieczystego działek nr (...) i (...), położonych w (...), przy ul. (...), w stosunku do sytuacji sprzed wejścia w życie zaskarżonego planu.

W ocenie Sądu ustalenie dla obszaru działek (...) i (...) przeznaczenia na cele usług oświaty stanowi naruszenie władztwa planistycznego. Okoliczność ta sprawia, że w sytuacji wyważenia kolizji między interesem publicznym, a interesem indywidualnym skarżącej Spółki, organ błędnie przyjął, że przewagę należy przyznać interesowi publicznemu. Na ocenę tą nie mógł mieć wpływu "całokształt okoliczności planistycznych", bowiem zgodnie z prawem użytkowany budynek biurowy posadowiony na przedmiotowej nieruchomości (obejmującej działki nr (...) i (...)) uzasadniał kontynuacji takiego sposobu zagospodarowania w planie miejscowym.

Reasumując: interes indywidualny Spółki zmierzający do przeznaczenia w planie miejscowym obszaru działek (...) i (...) na cele biurowe powinien przeważyć nad interesem społecznym, który w ocenie organu przemawiał za przeznaczeniem tego terenu na cele usług oświaty.

Organy samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich działania związane są ramami prawnymi stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami o charakterze podustawowym uchwalanymi na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Powyższe uwagi wynikają wprost z art. 94 Konstytucji, według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w związku z jej art. 94 wymaga zatem, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Zobowiązanie organu do działania w graniach prawa oznacza w szczególności, że organ władzy publicznej powinien przestrzegać wszelkich norm związanych z kompetencjami tego organu, przy czym nie chodzi tu tylko o prawo materialne i ustrojowe, lecz także o normy procesowe (zob. wyrok TK z dnia 22 września 2006 r. w sprawie sygn. akt U 4/06, Legalis nr 79197). Z punktu widzenia wszelkich regulacji procesowych istotne jest także, że z zasady legalizmu wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań.

Powyższe przesądziło o zasadności zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak zachowania stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną dóbr wskazanych w jej art. 1 ust. 2.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.