IV SA/Wa 3132/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3019093

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. IV SA/Wa 3132/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.).

Sędziowie WSA: Alina Balicka, Asesor Paweł Dańczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji rowu oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) września 2018 r., nr (...), Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2016 r., nr (...), orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie likwidacji rowu na działce nr (...) w B., gm. B.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. B. P. wystąpił do Starosty B. o wszczęcie postępowania w związku z likwidacją rowu na działce nr (...) w miejscowości B. wskazując, że spowodowało to brak jego ciągłości, przez co wody opadowe podtapiają działki nr (...) oraz zabudowania gospodarcze.

Po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r., Starosta B. nałożył na P. K. - użytkownika działki nr (...), obowiązek odbudowy rowu w obrębie tej nieruchomości. Powyższa decyzja została uchylona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r., nr (...), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym decyzją z dnia (...) maja 2015 r., nr (...), Starosta B. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe i nakazał P. K. odblokowanie i konserwację wylotu z odcinka otwartego rowu o przekroju około 40 cm x 40 cm, zlokalizowanego w granicy działek nr (...) (w betonowym murku ogrodzeniowym pomiędzy słupami elektrycznymi), ustalając termin do (...) lipca 2015 r. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora RZGW w (...) decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...), a sprawa ponownie przekazana do rozpatrzenia przez Starostę B.

Pismem z dnia (...) marca 2016 r. Pan P. K. wystąpił do Starosty B. z wnioskiem o wyłączenie pracownika od udziału w niniejszym postępowaniu. Postanowieniem z dnia (...) marca Na skutek wyłączenia wszystkich pracowników Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w (...), Dyrektor RZGW w (...) wyznaczył Prezydenta Miasta (...) do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Po dokonaniu analizy akt sprawy zgromadzonych przez Starostę B. oraz po dodatkowym uzupełnieniu dokumentacji, decyzją z dnia (...) października 2016 r., nr (...), Prezydent Miasta (...) orzekł o umorzeniu postępowania. W związku ze złożonym przez B. P. odwołaniem, decyzja ta została uchylona w całości przez Dyrektora RZGW w (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na skutek skargi P. K., wyrokiem z dnia (...) czerwca 2017 r., sygn. akt: (...), Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił wskazaną decyzję Dyrektora RZGW w (...)

Z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, z późn. zm.), zgodnie z jej art. 545 ust. 4, do wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy spraw z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia jest Prezes Wód Polskich, który zobowiązany został do ponownego rozpatrzenia sprawy z odwołania B. P.

W związku z powyższym Prezes Wód Polskich, jako organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu B. P. zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż uszkodzenie, względnie całkowita likwidacja rowu na działce nr (...) nastąpiła w okresie pomiędzy rokiem (...), tj. w czasie, gdy na działanie takie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, nie było koniecznym uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje wyraźnie, że likwidacja wskazanego urządzenia następowała stopniowo od (...) r., a finalnie w (...) r., kiedy to obowiązywał już inny stan prawny, wymagający uzyskania na takie działania pozwolenia wodnoprawnego.

W przypadku nieuwzględnienia przez organ powyższego zarzutu poprzez uznanie, że do likwidacji rowu doszło jednak w okresie pomiędzy rokiem (...), odwołujący zarzucił:

1. naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 i 5 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1974 r. Prawo wodne, poprzez bezzasadne uznanie, że likwidacja rowu na działce nr (...) nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy zgodnie z dyspozycją powyższych przepisów rów ten winien być uznany za inne urządzenie niż urządzenie wodne, które jest przyczyną szkodliwych zmian naturalnych przepływów wód, jak i w inny sposób wywiera szkodliwy wpływ na gospodarkę wodną, a zatem w przypadku jego likwidacji należało odpowiednio stosować przepisy odnośnie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego;

2. naruszenie przepisów art. 90 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 i 5 Prawa wodnego z 1974 r. oraz § 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego, poprzez bezzasadne uznanie, że zlikwidowany na działce nr (...) rów był urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, podczas gdy rów ten stanowił urządzenie wodne służące do odwodnienia gruntów w innych celach niż regulacja stosunków wodnych i polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, gdyż służył jedynie odwodnieniu nieruchomości, a zatem jego likwidacja wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego;

3. naruszenie przepisów art. 53 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 i 5 Prawa wodnego z 1974 r., poprzez uznanie, że likwidacja rowu na przedmiotowej działce nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy odprowadzanie wody za pomocą urządzeń przechodzących przez grunt innego właściciela, jako szczególne korzystanie z wód wymagało uzyskania takiego pozwolenia.

Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta (...) w całości oraz nakazanie P. K. odtworzenie rowu na działce nr (...) i konserwację wylotu z odcinka otwartego rowu zlokalizowanego w granicy działek (...) (w betonowym murku ogrodzeniowym pomiędzy słupami elektrycznymi) wraz ze wskazaniem terminu do wykonania nałożonego obowiązku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia (...) czerwca 2017 r., sygn. akt: (...), Prezes Wód Polskich na podstawie dokonanej analizy zgromadzonego przez organy obszernego materiału dowodowego w sprawie (m.in. map, zdjęć lotniczych, oględzin w terenie i zeznań świadków) stwierdzał, że decyzja Prezydenta Miasta (...) jest prawidłowa, a zarzuty odwołującego nie zasługują na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że podstawę wszczętego w niniejszej sprawie postępowania stanowił przepis art. 64a Prawa wodnego z 2001 r. Zakres tego postępowania wyznaczony został przez Starostę B. w zawiadomieniu z dnia (...) grudnia 2013 r., informującym o wszczęciu na podstawie art. 64a ust. 1, 2 i 5 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, postępowania w sprawie likwidacji urządzenia wodnego, tj. rowu na działce nr (...), bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Z zawiadomienia tego wynika, że postępowanie wszczęte zostało z inicjatywy B. P., informującego o podtopieniach m.in. jego nieruchomości w związku likwidacją urządzenia wodnego na działce sąsiedniej. W świetle powyższego, postępowanie prowadzone było w sprawie wydania nakazu odbudowy zasypanego nielegalnie rowu na działce nr (...), a podstawę orzekania stanowił przepis art. 64a ust. 5 Prawa wodnego. Zasypanie rowu stanowiło w istocie jego likwidację, co w świetle obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania przepisów prawnych wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym, jeżeli do zasypania rowu doszło bez wymaganego prawem pozwolenia, zastosowanie znajdowały przepisy art. 64a w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a tej ustawy, rowy zostały zaliczone do urządzeń wodnych, natomiast stosownie do jej art. 9 ust. 2 pkt 2, przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosowało się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2001 r., dla wykonania urządzeń wodnych (tym samym dla ich likwidacji), wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.

Prowadząc postępowanie w celu wydania decyzji o której mowa w art. 64a ust. 5 Prawa wodnego, organ musiał ustalić i wykazać, że spełnione zostały podstawowe przesłanki uprawniające go do tego działania. Kwestią podstawą było wykazanie, że dane urządzenie wodne zostało wykonane (w tym przypadku zlikwidowane) bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Nakaz przewidziany w art. 64a ust. 5 Prawa wodnego mógł być bowiem nałożony tylko w sytuacji wykonania tego urządzenia (zlikwidowania) w warunkach samowoli (art. 64a ust. 5 w związku z art. 64a ust. 1), a więc bez pozwolenia wodnoprawnego pomimo, że w przepisach takie pozwolenie było wymagane.

W pierwszym rzędzie wymagało zatem ustalenia w jakiej dacie doszło do zlikwidowania przedmiotowego urządzenia wodnego. Ustalenie tej okoliczności faktycznej było niezbędnym w celu zbadania, jakie w tym czasie obowiązywały przepisy i czy nakładały one obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dla danego urządzenia, czy też objęte było ono zwolnieniem. Reasumując, ustalenie czasu w jakim doszło do likwidacji rowu na działce nr (...) było istotnym elementem stanu faktycznego sprawy, rzutującym na podjęte rozstrzygnięcie. Dla wyjaśnienia kiedy i w jakich okolicznościach doszło do likwidacji przedmiotowego rowu organ I instancji podjął szereg czynności dowodowych. Kluczowym w tym względzie okazał się protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu (...) stycznia 2014 r., podczas których stwierdzono, że rów przebiega przez działki nr (...) (rów zabudowano kręgami betonowymi o przekroju 400 mm), działkę nr (...) (rów zabudowany na odcinku 4 m od granicy z działką nr (...), w dalszej części jest odkryty do granicy z działką nr (...)), natomiast na działce nr (...) rów ten nie istnieje. Dokonano również odkrywki na granicy działek nr (...), która wykazała w miejscu pomiędzy słupami elektrycznymi (rozgałęzieniem) wylot z rowu otwartego w kierunku działki nr (...) (wylot betonowy o wymiarach ok. 44 cm x 44 cm). Do protokołu załączony został szkic sytuacyjny, na którym wyrysowano przebieg rowu, oraz sporządzona została dokumentacja fotograficzna. Podczas kolejnych oględzin dokonanych w dniu (...) grudnia 2015 r. ustalono, że rów na działce nr (...) został "prawdopodobnie zasypany", jednakże z uwagi na nieobecność P. K. (władającego działką nr (...)) nie było możliwości tego sprawdzić. Dodatkowo ustalono jednak, że na działce nr (...) od strony działki nr (...) również brak jest około 6 m rowu, a w dalszej części (w kierunku działki nr (...)) rów na długości 6 m jest zabudowany kręgami betonowymi o przekroju 400 mm (w złym stanie technicznym). Potwierdzono również, że na granicy działek (...) widoczny jest rów otwarty, który widoczny jest również na dalszych działkach w kierunku zachodnim (rów otwarty z przejazdami do działek). Podczas oględzin dokonanych przez organ w dniu (...) stycznia 2016 r. na działce nr (...) stwierdzono brak widocznego rowu w miejscu wskazanym przez uczestników oględzin.

Niezaprzeczalnym jest, że na działce nr (...) przedmiotowy rów istniał, co potwierdzają zeznania świadków. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu (...) stycznia 2014 r., F. Z. (właściciel działki nr (...)) oświadczył, że odkąd zamieszkał w B. w 1970 r., to na jego działce i na działkach nr (...) przedmiotowy rów istniał. Fakt istnienia rowu na działce nr (...) potwierdził również w piśmie z dnia (...) marca 2014 r. J. B. (właściciel działki nr (...)) wskazując, że: "Rów na działce (...) w miejscowości B. istniał od niepamiętnych czasów. Nikt z żyjących nie pamięta w którym roku został wykonany - mam (...) lat i zawsze ten rów był". Również H. N. (kuzynka właścicielki działki nr (...) - F. K.) w swoim oświadczeniu z dnia (...) czerwca 2014 r. stwierdziła, że: "Na działce (...) znajdował się rowek i na nim był przepust. Było to w latach mojego dzieciństwa, miałam ok. (...) lat (data urodzenia (...))".

Kwestią sporną stało się natomiast określenie daty i okoliczności zasypania rowu na działce nr (...). J. B. w piśmie z dnia (...) marca 2013 r. zeznał, że rów zasypali rodzice P. K., gdy wybudowali na tym rowie (...), świadek nie pamięta jednak dokładnej daty zlikwidowania tego rowu. W kolejnym oświadczeniu z dnia (...) stycznia 2015 r. J. B. poinformował organ, że: "Rów na działce nr (...) istniał do czasu wybudowania przez p. K. K. (...).(...) ta została wybudowana na rowie jeśli dobrze pamiętam w latach 80-tych. (...) została dobudowana do budynku gospodarczego wybudowanego wcześniej. Od tego czasu rów przestał istnieć na działce (...)". Z kolei w piśmie z dnia (...) grudnia 2017 r. J. B. poinformował, że rów na działce nr (...) "został zlikwidowany ok. (...) lat temu", co wskazywałoby na rok (...). Natomiast J. Z. i F. Z. w oświadczeniu z dnia (...) stycznia 2015 r. stwierdzili, że nie są w stanie podać dokładnej daty likwidacji rowu na działce nr (...), na pewno były to lata (...), a likwidacja rowu odbywała się systematycznym nawożeniem działki przez parę lat. Po nawiezieniu działki rów został zasypany i na linii rowu została dobudowana (...) gdzie trzymano (...). Również L. Z. w swoim piśmie z dnia (...) stycznia 2015 r. oświadczył, że: "likwidacja urządzenia wodnego, tj. rowu na działce nr (...) w miejscowości B. użytkowanej przez P. K. mogła nastąpić prawdopodobnie w latach (...)". B. P. w piśmie z dnia (...) stycznia 2015 r. zeznał natomiast, że z całą pewnością pamięta, że na przełomie lat (...) woda opadowa przepływała w miejscu przedmiotowego rowu. Zaznaczył również, że rów ten nie jest całkowicie zlikwidowany, a jego część stanowi nadal istniejący kanał kryty wykonany z rur o średnicy ok. 40 cm. Rury te stanowią przejazd przez działkę nr (...) i łączą się z rowem odkrytym na jego działce. Zeznał też, że: "W październiku (...) podczas budowy fundamentu pod ogrodzenie pan K. wyrąbał fragment rury i w tym miejscu zrobił betonowy mur likwidując ciągłość przepływu". Z kolei P. K., jako władający działką nr (...) poinformował organ w piśmie z dnia (...) lutego 2015 r., że: "nie jest możliwe określenie daty likwidacji przedmiotowego rowu na działce nr (...) w msc. B., z racji faktu, że nigdy na powyżej wskazanej działce nie istniał".

Oprócz zeznań świadków w aktach sprawy zgromadzone zostały również inne materiały dowodowe uzyskane przez organ I instancji od różnych instytucji. Mianowicie Wydział Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w (...) przekazał organowi prowadzącemu przedmiotową sprawę przy piśmie z dnia (...) października 2015 r. kserokopię rejestru ewidencji gruntów i budynków, założonego w (...) r. dla obrębu ewidencyjnego (...), gm. B., z jednostki rejestrowej nr (...) z której wynika, że na działce nr (...) znajdowały się grunty orne, łąki trwałe i pastwiska oraz tzw. tereny osiedlowe. Brak jest natomiast zapisu co do występowania na tej działce rowu (rubryka "grunty pod wodami" jest pusta). W przekazanym przy tym samym piśmie zawiadomieniu o zmianie z dnia (...) września 2011 r. dotyczącym aktualizacji klasoużytków zawierających się w działce nr (...) również nie wyszczególniono spornego rowu, pojawiła się tam natomiast informacja o roku wybudowania budynku gospodarczego ((...) r.), do którego w kolejnych latach zgodnie z zeznaniami świadków dobudowano (...). Również na przekazanych (przy tym samym piśmie) kopiach: mapy katastralnej z (...) r. (skala 1:2880), mapy glebowo rolniczej z (...) r. (skala 1:5000), jak i na mapach z kolejnych lat, sporny rów na działce nr (...) nie jest widoczny. W aktach sprawy znajdują się również zdjęcia lotnicze analizowanego obszaru wykonane (...) sierpnia 1997 r. oraz (...) września 2003 r., uzyskane przez organ z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w (...). Na zdjęciu wykonanym w 1997 r. na działce nr (...) nie jest widoczny przebieg rowu, widoczna jest jedynie (...), która według zeznań świadków została wybudowana w latach (...) XX w. Natomiast rów jest słabo widoczny na działce nr (...) i na działkach nr (...). W kwestii zgłoszeń odwołującego, jakoby na działce nr (...) likwidacja rowu nastąpiła finalnie dopiero w (...) r. (wówczas doszło do wykopania rur w przejeździe, a wykonane prace ziemne zostały zamaskowane - rozsypany został kliniec), organ wyjaśnił, iż za likwidację urządzenia wodnego należy uznać pozbawienie tego urządzenia funkcji, dla których było wykonane. W tym przypadku było to zasypanie rowu, uniemożliwiające spływ wody z terenu nieruchomości, a jak już wykazano powyżej do tego zasypania doszło z chwilą budowania (...). Reasumując, prace prowadzone na działce nr (...) w okresie znacznie późniejszym nie mogły być decydujące w przedmiotowej sprawie. W świetle powyższych materiałów dowodowych organ stwierdził, iż na działce nr (...) istniał rów, który został zlikwidowany pomiędzy rokiem (...), w związku z budową na tej działce (...). Pomimo tego, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwym dokładne określenie daty likwidacji tego rowu, to niewątpliwie doszło do niej w innym stanie prawnym, mianowicie pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, która obowiązywała do 31 grudnia 2001 r. Dlatego też aby ocenić, czy w związku z likwidacją rowu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, istotnym było zweryfikowanie, jak kwestia ta została uregulowana w przepisach ustawy Prawo wodne z 1974 r.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, przez urządzenia wodne rozumiało się urządzenia melioracji wodnych. Według art. 91, urządzenia melioracji wodnych dzielono na podstawowe i szczegółowe, przy czym do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zaliczono m.in. cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) nawadniające i odwadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1974 r. stanowił, że przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosowało się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, lub rozbiórki tych urządzeń (a zatem także do likwidacji). W świetle regulacji zawartych w ustawie z 1974 r., zasadą było, że korzystanie z wód wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe oraz wykonywanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego (art. 20 ust. 1). Tym samym, również wykonanie urządzenia wodnego w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 5, tj. likwidacja tego urządzenia wymagało takiego pozwolenia. Od tej zasady przewidziane były jednak wyjątki. W art. 31 ust. 3 ustawodawca zawarł delegację w której upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego. Korzystając z tego upoważnienia, w Rozporządzeniu z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. Nr 13, poz. 55), Rada Ministrów ustanowiła, że pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga m.in. wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (§ 1 pkt 6 Rozporządzenia). Akt ten obowiązywał do dnia 1 stycznia 2002 r. Przyjmując zatem, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy, że przepisy dotyczące wykonywania urządzeń wodnych znajdują odpowiednie zastosowanie do likwidacji tych urządzeń organ stwierdził, że na mocy ww. Rozporządzania również likwidacja urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 Iutego 2016 r., sygn. akt. II SA/Wr 803/15).

Zgodnie z art. 90 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r., urządzeniami melioracji wodnych były urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Urządzenia melioracji wodnych szczegółowych to inwestycje o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji (kserokopie archiwalnych map) wynika, że przedmiotowy rów został wykonany na terenach rolnych, które z czasem były częściowo przekształcane na tereny mieszkalne. Na podstawie zeznań świadków nie można ustalić od kiedy ten rów istniał (świadkowie twierdzą że odkąd pamiętają "zawsze ten rów był"), jednak został on prawdopodobnie wykonany w celu odprowadzania wód opadowo-roztopowych z okolicznych pól i posesji (pismo J. B. z dnia (...) marca 2014 r.). Zadaniem tego rowu było zatem regulowanie stosunków wodnych w gruntach, poprzez ich nawodnienie i odwodnienie i spełniał on swoją funkcję, jak wynika z zeznań świadków do momentu, gdy jego drożność przestała być utrzymywana na całej długości. Takie informacje przekazał przy piśmie z dnia (...) grudnia 2017 r. J. B. wskazując, że: "likwidacji rowu dokonali prawie wszyscy właściciele działek, ponieważ pola zostały zdrenowane i nie było wody, ale z czasem drenacja uległa zniszczeniu, do tego przyszły mokre lata tzn. więcej opadów, a działka (...) została podwieziona i nie ma możliwości przepływu". Powyższe zeznanie potwierdza zatem, że przedmiotowy rów niewątpliwie pełnił funkcję urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, gdyż regulował na analizowanym terenie stosunki wodne, a jego znaczenie i funkcja stały się widoczne dopiero z chwilą, gdy doszło do jego fragmentarycznego zlikwidowania na niektórych działkach i gdy zużyciu uległy drenowania wykonane na znajdujących się w sąsiedztwie terenach rolnych. Jednocześnie organ wskazał, iż fakt, że zgodnie z prowadzoną przez (...) Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w (...) - Inspektorat Rejonowy (...) ewidencją wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, na działce nr (...) nie występują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (pismo informujące z dnia (...) maja 2016 r.) - nie przesądza o tym, że rów, który występował na tej nieruchomości nie był urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Jak już wskazano powyżej, do uznania tego rowu za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych wystarczyło, że służył on celom wskazanym w art. 90 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. Ponadto organ zwrócił uwagę, że ww. ewidencja była prowadzona zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, a w tym czasie, co wykazano powyżej, rów na działce nr (...) już nie istniał.

Organ odniósł się do wskazania przez odwołującego, że przedmiotowy rów winien być uznany za inne urządzenie niż urządzenie wodne, tj. urządzenie, które jest przyczyną szkodliwych zmian naturalnych przepływów wód, jak i w inny sposób wywiera szkodliwy wpływ na gospodarkę wodną (art. 18 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego z 1974 r.). Podkreślenia wymaga, że wolą ustawodawcy było, aby do urządzeń wywierających szkodliwy wpływ na gospodarkę wodną zaliczyć wszystkie obiekty budowlane między wałem przeciwpowodziowym, a korytem wody płynącej, obiekty zlokalizowane na nieobwałowanym obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi oraz wszystkie stałe urządzenia pomiarów na brzegach i na wodach. W świetle powyższego organ stwierdził, iż zarzut naruszenia przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 i 5 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1974 r. Prawo wodne jest bezzasadny.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 53 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 i 5 Prawa wodnego z 1974 r., poprzez uznanie, że likwidacja rowu na działce nr (...) nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy odprowadzanie wody za pomocą urządzeń przechodzących przez grunt innego właściciela, jako szczególne korzystanie z wód wymagało uzyskania takiego pozwolenia. Należy bowiem zauważyć, że powyższy przepis odnosi się do odprowadzania przez podmiot z jego gruntu w sposób zorganizowany nadmiaru wody, gdy odpowiednie urządzenia przechodzą przez cudzy grunt, a nie do wody która samoczynnie gromadzi się w urządzeniu (w tym przypadku w rowie). Ponadto, jeżeli w przedmiotowej sprawie zastosowanie miałby mieć powyższy przepis, to wówczas również odwołujący (w czasie istnienia na działce nr (...) rowu) korzystałby z wód w sposób szczególny.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż rów zlokalizowany na działce nr (...) zgodnie z przepisami Prawa wodnego z 1974 r. był urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, a tym samym mógł on być objęty zwolnieniem wynikającym z Rozporządzenia z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego.

W zaistniałych okolicznościach zasadnym było umorzenie przedmiotowego postępowania, z uwagi na brak podstaw do zastosowania w sprawie nakazu z art. 64a ust. 5 Prawa wodnego, gdyż likwidacja odcinka urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, którym na działce nr (...) był przedmiotowy rów, miała miejsce w czasie obowiązywania ustawy z 1974 r. i objęta była zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r. mógł być bowiem stosowany tylko w sytuacji wykonania (likwidacji) urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania.

W związku z powyższym Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...).

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżył ją w całości, zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1) naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego zupełnie dowolnej ocenie, wyrażającej się w zlekceważeniu zarzutów postawionych kontrolowanej decyzji organu I instancji, odmówieniu wiarygodności dowodom powoływanym przez skarżącego, prowadzącej do bezzasadnego uznania, iż całkowita likwidacja rowu znajdującego się na działce nr (...) nastąpiła w okresie pomiędzy rokiem (...), tj. w czasie, gdy na takie działanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne nie było koniecznym uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i uznania za nieudowodnione twierdzeń skarżącego, iż likwidacja tego urządzenia wodnego nastąpiła w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wymagających uzyskania takiego pozwolenia;

2) naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 136 § 1 oraz w związku z art. 140 k.p.a. i w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu również na organie wyższego stopnia obowiązkowi w tym zakresie, niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia (...) czerwca 2017 r., sygn. akt (...) i w rezultacie zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza poprzez przeprowadzenie oględzin na działce nr (...) oraz na działce stanowiącej własność skarżącego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 90 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, iż rów znajdujący się na działce nr (...) stanowił urządzenie melioracji wodnych szczegółowych nie wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na jego likwidację, podczas gdy w rzeczywistości rów ten stanowił urządzenie wodne służące jedynie do odwodnienia gruntów w innych celach niż regulacja stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, gdyż służył jedynie odwodnieniu nieruchomości wnioskodawcy i innych, a zatem jego likwidacja wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania w łącznej kwocie (...) zł.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a także w całości podzielił ustalenia dokonane przez organy w toku postępowania administracyjnego i wyrażone w uzasadnieniach ich decyzji, uznając je za własne, co czyni bezprzedmiotowym ich powtarzanie w całości.

Rozpoznawana sprawa dotyczy postępowania w sprawie likwidacji rowu na działce nr (...) w miejscowości B., gm. B., a rozstrzygnięcie sprowadzało się zasadniczo do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wbrew twierdzeniom posiadacza przedmiotowej nieruchomości, organy słusznie przyjęły, że rów taki na niej istniał. Wynika to nie tylko z zebranych dowodów, ale też wprost z zasad logiki: skoro rów taki znajduje zarówno przed tą działką, jak i za nią, to nie ulega wątpliwości, że musiał także przebiegać nią samą.

Istotne było zatem ustalenie, kiedy nastąpiła likwidacja tego rowu, od czego zależała ocena tej czynności w ramach właściwego reżimu prawnego. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że do likwidacji rowu doszło pomiędzy rokiem (...). Sąd podziela przy tym wyrażony przez organ pogląd, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe precyzyjne ustalenie daty tej czynności. Organy dokonały wnikliwej analizy dowodów w tej kwestii i Sąd w zupełności ją podziela.

Przy tym ta końcowa data jest niewątpliwa, gdyż wynika ze zdjęcia lotniczego, które zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...) sierpnia 1997 r. i zostało przedstawione przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na zdjęciu tym nie jest widoczny rów na działce nr (...), co jednoznacznie przeczy zwłaszcza twierdzeniom skarżącego, iż zasypanie rowu nastąpiło później.

Większą trudność nastręczało natomiast ustalenie początku okresu, w którym doszło do likwidacji rowu. W ocenie Sądu, okoliczność tę można sprecyzować do roku (...), co wynika z twierdzeń J. B. zawartych w jego piśmie z (...) grudnia 2017 r. Wskazał on mianowicie, że nastąpiło to "ok. (...) lat temu", a więc ok. (...) r. i jest to najbardziej precyzyjne określenie daty tej likwidacji, jakie wynika z obiektywnych dowodów.

Czynność tę należy więc oceniać przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.), która obowiązywała od 1 stycznia 1975 r. do 1 stycznia 2002 r.

W ślad za organem powtórzyć należy, że z art. 18 ust. 1 tamtej ustawy wynikało, iż przez urządzenia wodne rozumiało się urządzenia melioracji wodnych. Z kolei zgodnie z art. 91, urządzenia melioracji wodnych dzielono na podstawowe i szczegółowe, przy czym do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zaliczono m.in. cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) nawadniające i odwadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 5 stanowił, że przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosowało się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń, a więc także do ich likwidacji. Zasadą wynikającą z tamtej ustaw było, że wykonanie urządzenia wodnego w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 5 wymagało pozwolenia wodnoprawnego (art. 20 ust. 1), więc dotyczyło to również likwidacji takiego urządzenia. Od tej zasady przewidziane były jednak wyjątki. W art. 31 ust. 3 ustawodawca zawarł delegację w której upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego. Było to podstawą wydania Rozporządzenia z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. Nr 13, poz. 55), które obowiązywało od 5 kwietnia 1985 r. do 1 stycznia 2002 r. W myśl jego § 1 pkt 6, pozwolenia wodnoprawnego nie wymagało wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Skoro więc, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy, przepisy dotyczące wykonywania urządzeń wodnych znajdowały odpowiednie zastosowanie do likwidacji tych urządzeń, to z mocy ww. Rozporządzania również likwidacja urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W świetle powyższych rozważań nie można więc zarzucić organowi, że niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz dokonał jego dowolnej oceny. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w uzasadnieniu wyroku w sprawie (...) (str. 9), Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wskazał jedynie, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy jest bardzo obszerny, wymaga jedynie uporządkowania, oceny pod kątem zupełności, odpowiedniego uzupełnienia i wyciągnięcia wniosku co do mającego zastosowanie prawa" (k. 35 akt administracyjnych, t. 2/4). Zgodnie z tymi wytycznymi, dopiero w sytuacji, gdyby organ odwoławczy ocenił, że zebrany materiał nie jest zupełny, to winien go uzupełnić. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ uznał, że uzupełnienie tego materiału (zwłaszcza dokonanie kolejnych oględzin) jest zbędne, co zdaniem Sądu było najzupełniej uzasadnione.

Jak to wyżej wyjaśniono, organ prawidłowo ocenił charakter przedmiotowego rowu i w konsekwencji właściwie uznał, że jego likwidacja w okolicznościach niniejszej sprawy nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też nietrafiony jest zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów Prawa wodnego z 1974 r.

Art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Uwzględniając powyższe okoliczności, organ I instancji zasadnie zastosował więc cytowany przepis i umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia (...) listopada 2013 r.

Sąd nie podzielił tym samym zarzutów skargi. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało sporządzeniem uzasadnienia decyzji w sposób nie naruszający zasady przekonywania oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez odniesienie się do wszystkich kwestii odwołania. Ponadto Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z uwagi powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.