Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1630071

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 września 2013 r.
IV SA/Wa 2919/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.).

Sędziowie WSA: Anna Falkiewicz-Kluj, Agnieszka Wójcik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia (...) lutego 2012 r. nr (...) w przedmiocie zmiana uchwały Rady W. nr (...) z (...) marca 2008 r. w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego oraz zmiany uchwały w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego w Mieście (...) W. oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Skargą z dnia 26 listopada 2012 r. złożoną przez Stowarzyszenie (...) z siedzibą w W. została zaskarżona uchwała Rady W. z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) zmieniająca uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w W., w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w W. oraz zmiany uchwał w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego w W. oraz niektóre inne uchwały.

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) dalej zw. też u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), w związku z art. 15 ust. 5 i art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.), oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.). Zmieniała ona m.in. uchwałę nr (...) z dnia (...) marca 2008 r. nadając jej następujące brzmienie w § 1:

" § 1. 1. Ustala się rodzaje biletów oraz opłaty za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w W. w wysokości określonej w Taryfie przewozowej oraz zasady, sposób ich wnoszenia oraz wymiany i zwrotu biletów określone w ustaleniach dodatkowych obowiązujące do dnia 31 grudnia 2012 r., zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały".

2. Ustala się rodzaje biletów oraz opłaty za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w W. w wysokości określonej w Taryfie przewozowej oraz zasady, sposób ich wnoszenia oraz wymiany i zwrotu biletów określone w ustaleniach dodatkowych obowiązujące od dnia 1 stycznia 2013 r., zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały.

3. Ustala się rodzaje biletów oraz opłaty za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w W. w wysokości określonej w Taryfie przewozowej oraz zasady, sposób ich wnoszenia oraz wymiany i zwrotu biletów określone w ustaleniach dodatkowych obowiązujące od dnia 1 stycznia 2014 r., zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały.

4. Do stref, o których mowa niniejszych załącznikach mają zastosowanie odpowiednio przepisy uchwały Nr (...) Rady Miasta W. z dnia (...) stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia granic strefy biletowej 1 (Dz. Urz. (...))" oraz w myśl § 1 ust. 2 uchylając załączniki do tej uchwały

Powyższa uchwała nr (...) ogłoszona została w dniu (...) marca 2012 r. w Dzienniku Urzędowym (...) i weszła w życie z dniem 2 kwietnia 2012 r. zgodnie z brzmieniem jej § 6 ust. 2.

Skarga na powyższą uchwałę złożona została w na postawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez Stowarzyszenie (...), które wniosło o uchylenie ust. 3 i ust. 4 w § 1 oraz o uchylenie załączników nr 2 i 3 do uchwały. Stowarzyszenie wskazało ponadto, że złożenie skargi poprzedzało bezskuteczne wezwanie Rady W. o usunięcie naruszenia prawa.

W uzasadnieniu podniesiono, że zastrzeżenia budzi sposób doboru kwot bazowych danych na podstawie których organ stwierdzał konieczność podniesienia cen biletów komunikacji publicznej. Dane wyjściowe powinny bowiem opierać się na wszechstronnej analizie dostępnych i wiarygodnych informacji w zakresie kosztów funkcjonowania transportu zbiorowego, zaś konsument nie powinien być obciążony dodatkowo innymi wydatkami niż zakup usług komunikacji miejskiej. Tym samym zdaniem skarżącego Stowarzyszenia włączanie do ceny biletu innych kosztów jest niedozwolone. Tymczasem z treści uzasadnienia uchwały wynika, że w cenę biletu wliczono nie tylko koszty funkcjonowania transportu zbiorowego, ale i inne, bliżej nieokreślone koszty. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia takie działania naruszają dobre praktyki stanowienia prawa, są nietransparentne i godzą w zaufanie obywateli do władz, których obowiązkiem jest działanie na ich rzecz. Nadto skarżące Stowarzyszenie powołując się na treść uzasadnienia uchwały wskazało na rozbieżności w danych liczbowych podawanych w uzasadnieniach poszczególnych tabel stanowiących załączniki do uchwały. Wskazano, że zaskarżona uchwała:

* nie ma uzasadnienia faktycznego oraz nasuwa wątpliwości, co do prawidłowej prognozy podwyżki cen biletów na wiele lat naprzód;

* nie ma uzasadnienia prawnego, albowiem nie wiadomo, na jakiej podstawie organ przyjął, jako wyznacznik docelowy pokrycia kosztów funkcjonowania transportu zbiorowego wpływami z biletów do ok. 43% w 2014 r.;

* nie przeprowadzono konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały, pomimo, że prawo dopuszcza taką możliwość, albowiem w tym zakresie zastosowanie ma art. 3 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu terytorialnego sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. w Strasburgu (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), która weszła w życie w stosunku do Polski w dniu 1 marca 1994 r. i art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

* z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieźć, że organy w świadczeniach za usługę funkcjonowania transportu zbiorowego mogą obciążać klienta dowolnymi kosztami.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazała, że aby doszło do pokrycia kosztów funkcjonowania transportu zbiorowego wpływami z biletów, faktycznie wzrost wpływów z biletów musi być wyższy od przewidywanego wzrostu nakładów wynikających z usług przewozowych. Nadto zdaniem Rady skarżące Stowarzyszenie nie uwzględnia w swoich kalkulacjach zmian popytu na poszczególne rodzaje biletów, wynikających ze zmiany cen biletów oraz, że spółki miejskie jako podmioty prawa handlowego mają w zakresie swoich podstawowych ekonomicznych zadań minimalizację kosztów funkcjonowania. Nadto Rada wskazał, że wysokość opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania wynika z ustawy o drogach publicznych. Rada podniosła też, że warunkiem formalnym skargi wobec treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś w wezwaniu skierowanym do Rady W. nie wskazano, jakie zapisy uchwały stanowią naruszenie prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia sądów administracyjnych wynikają z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 ww. artykułu Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Z powyższych przepisów wynika, że kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do uchwał organów samorządu terytorialnego sprowadza się do badania do badania ich zgodności z prawem, tj. zgodności z ustawami. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08).

W niniejszej sprawie złożona skarga nie odnosi się nie do zgodności z przepisami ustaw podjętej uchwały, tylko do wyliczeń i danych finansowych stanowiących podstawę do jej podjęcia. Skarga zmierza w istocie do tego, by Sąd dokonał oceny celowości podwyżki cen biletów. Nie jest rolą Sądu dokonywanie tego rodzaju ocen, gdyż sprowadzałoby się to do tego, że sąd administracyjny spełniał rolę władzy wykonawczej, a nie sądowniczej. Byłaby to bowiem rola, którą spełnia właściciel przedsiębiorstwa, na którym ciąży obowiązek dbałości o prawidłowe funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa poprzez zapewnianie środków na jego funkcjonowanie. W sytuacji, gdy przedsiębiorstwo wykonujące usługi transportu publicznego nie może pokryć kosztów swojej działalności z wpływów uzyskiwanych ze sprzedaży biletów musi korzystać z dotacji. Ustalenie wysokości tej dotacji jest decyzją zarówno ekonomiczną jak i polityczną. Decyzję tę podejmują władze miasta wybierane przez obywateli i to do ich kompetencji należy określanie, na jakie cele wydatkowane zostaną posiadane przez nie środki finansowe. Żądanie skarżącego Stowarzyszenia zmierza w rzeczywistości do tego, by za pośrednictwem sądu administracyjnego dokonać czynności przynależnej władzy wykonawczej nie ponosząc przy tym odpowiedzialności za tę czynność przed obywatelami, jaką ponosi władza wykonawcza.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że uchwała ta nie narusza prawa. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1 wskazuje zadania własne gminy, przy czym wolą ustawodawcy było, by przepisy szczególne zawarte w innych ustawach wskazywały uprawnienia obowiązkowe. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. do zadań własnych gminy należą sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Jednocześnie w myśl art. 11a ust. 1 pkt 1 organem gminy jest rada gminy. Natomiast w myśl art. 41 ust. 1 tejże ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy: stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Takie zastrzeżenie znajduje się w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 z późn. zm.). Art. 15 ust. 5 tej ustawy stanowi, że w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta W. - Rada miasta W.

Zaskarżona uchwała wydana została przez organ do tego uprawniony, to jest Radę W. i formie przewidzianej prawem. Reguluje ona kwestie wynikające z transportu lokalnego zbiorowego i dotyczy przepisów porządkowych związanych z jego wykonywaniem, o czym świadczą nie tylko powołane przepisy, ale również sama treść uchwały. Zachowane zostały tez wymogi proceduralne związane z podjęciem tej uchwały. Brak jest zatem przesłanek do uznania jej za niezgodną z prawem w rozumieniu art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych.

Odnosząc się do kwestii braku przeprowadzenia konsultacji społecznych należy stwierdzić, iż żaden przepis ustawowy nie nakłada takiego obowiązku. Pozostawiono więc w tym względzie organom samorządu terytorialnego swobodę skorzystania z tego uprawnienia. Niedokonanie czynności, która w świetle prawa jest czynnością fakultatywną, a nie obligatoryjną nie może być uznane za naruszenie prawa.

Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.