Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723983

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 4 lipca 2019 r.
IV SA/Wa 287/19
Ustalanie interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska.

Sędziowie WSA: Alina Balicka, Asesor Agnieszka Wąsikowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. B., E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...) po rozpatrzeniu odwołania B. B. i E. K. od decyzji Prezydenta Miasta (...) Nr (...) z dnia (...) września 2018 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy Nr (...) z dnia (...) września 2016 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że B. B. i E. K. złożyły wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2016 r., Nr (...) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku usługowego (sprzedaż internetowa artykułów szkolnych i zabawek), przewidzianej do realizacji w (...) przy ul. (...) na działce o nr ewid. gruntów (...) obręb (...) (obecna nazwa ulicy: ul. (...)).

Jako przesłankę wznowienia wyżej wymienione powołały art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz wskazały, że wskazana decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Organ ustalił, że strony zachowały miesięczny termin na wniesienie żądania wznowienia postępowania, o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. i postanowieniem z dnia (...) lipca 2018 r. organ wznowił postępowanie w sprawie i przeprowadził postępowanie określone w art. 149 § 2 k.p.a.

W ocenie organu wnioskodawczyniom nie przysługuje przymiot stron postępowania na podstawie wskazywanych we wniosku przepisów: art. 28 k.p.a. i art. 140 i 144 k.c. Organ podkreślił, że mając na uwadze szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić należy, że nie można upatrywać naruszenia przepisów i tym samym naruszenia interesów osób trzecich, wskazując na uciążliwości, jakie będą wiązały się z ewentualną inwestycją. Badanie, czy planowana inwestycja będzie miała wpływ na nieruchomości sąsiednie wykracza poza granice postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jest możliwe dopiero na etapie ewentualnego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone zostało przeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) dalej u.p.z.p.

Organ zaznaczył, że rozstrzygające dla ustalenia stron w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Stroną może być tylko podmiot, na którego nieruchomość inwestycja rzeczywiście może oddziaływać. Za strony w przedmiotowym postępowaniu zostali uznani właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr (...), na której planowana jest inwestycja - obszar oddziaływania ogranicza się bowiem do działki nr (...) należącej do inwestora. Organ nie dopatrzył się żadnych uciążliwości komunikacyjnych ani innych w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji, mimo, że działki o nr (...) i (...) są usytuowane przy tej samej ulicy. Organ wskazał, że ulica (...) jest drogą publiczną i na podstawie ustawy o drogach publicznych może z niej korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W oparciu o powyższe Prezydent Miasta (...) uznał, iż wnioskującym o wznowienie nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony i dlatego decyzją z dnia (...) września 2018 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Nr (...) z dnia (...) września 2016 r.

Kwestionując powyższą decyzję, wnioskodawczynie wniosły odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie w sposób nieuprawniony, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła faktyczna podstawa wznowienia postępowania, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie brak jej uchylenia wskutek wznowienia w sytuacji, kiedy planowana inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, § 3 i następnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i braku prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także błędne określenie parametrów zabudowy.

W ocenie odwołujących planowana inwestycja: budynek usługowy do sprzedaży internetowej z całą pewnością spowoduje wzmożony ruch na ulicy - wspólnej dla inwestycji i Skarżących oraz konieczność parkowania dodatkowych samochodów. Nie można zatem procesu ustalenia stron ograniczyć do ustalenia właścicieli nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji. Skarżące w niniejszym postępowaniu powinny zostać uznane za strony postępowania, albowiem należące do nich nieruchomości (ul. (...)) leżą w bezpośrednim sąsiedztwie i w obszarze analizowanym oraz posiadają interes prawny dotyczący toczącego się postępowania. Działki Skarżących oddziela od terenu inwestycji jedynie droga, a więc znajdują się one w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Odczują skutki inwestycji w postaci wzmożonego ruchu samochodów, czy też hałasu. Pełnomocnik wskazał na treść art. 140 k.c. jako źródło interesu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i art. 144 k.c. przewidujący ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami.

Jednocześnie w odwołaniu podniesiono, że decyzja Nr (...) z dnia (...) września 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazało, że w przepisach u.p.z.p. nie ma przepisu określającego strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zastosowanie ma tutaj ogólny art. 28 k.p.a. Aby być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu należy wykazać swój własny indywidualny i aktualny interes prawny w danej sprawie, wskazując konkretny przepis prawa materialnego. Sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości w pobliżu terenu planowanej inwestycji, nie jest wystarczającym argumentem, gdyż należy jeszcze wykazać swój własny interes prawny, o którego ochronie stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Analizując niniejszą sprawę Organ odwoławczy wskazał, że Wnioskodawczyniom można przypisać w tym przypadku interes faktyczny, niemniej jednak nie można przypisać im interesu prawnego wywodzącego się z konkretnego przepisu prawa materialnego. Wzrost natężenia ruchu samochodów i hałas tym spowodowany - która to uciążliwość z punktu widzenia interesów jednostkowych jest zrozumiała i ze społecznego punktu widzenia również nie jest bez znaczenia - nie stanowi okoliczności przesądzającej o interesie prawnym osób składających wniosek o wznowienie postępowania. Kolegium podzieliło wywód przeprowadzony w wyroku WSA w Krakowie, który uznał, że uciążliwości związane z realizacją w okolicy nowej inwestycji, np. sposób korzystania i obciążenie komunikacyjne drogi, nie przesądzają o istnieniu interesu prawnego w sprawie, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, z którym nie wiąże się przyznanie statusu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2105 r., II SA/Kr 491/15).

Dalej organ podniósł, że jak wynika z akt sprawy Wnioskodawczynie są właścicielkami działek, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz położone są naprzeciwko, po drugiej stronie ulicy. Działki nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr (...), lecz oddzielone są od niej pasem gruntu - drogą publiczną. W ocenie Kolegium sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości w pobliżu terenu inwestycji oraz wykazywane przez Wnioskodawczynie wzajemnego położenie ich działek względem terenu inwestycji, nie jest wystarczającym argumentem uzasadniającym przyznanie Wnioskodawczyniom statusu stron w ww. postępowaniu.

W ocenie Kolegium, w świetle akt sprawy nie można uznać, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na działki Wnioskodawczyń. Nie wskazuje na to również treść mapy załączonej do wniosku inwestora w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - wynika z niej, iż obszar na który inwestycja będzie oddziaływać, zamknie się w granicach działki nr (...), jak i treść analizy urbanistyczno-architektonicznej, która wykazała, że spełnione zostały w tym przypadku warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że wnioskodawczynie wprawdzie we wniosku o wznowienie wskazywały, iż planowana inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości, lecz nie sprecyzowały, na czym ujemny wpływ oddziaływania miałby polegać. Także w trakcie postępowania administracyjnego nie uprawdopodobniły wystarczająco, że istotnie oddziaływanie na ich działki miałoby miejsce. Same zaś ogólne sformułowania o występowaniu hałasu i zwiększonym ruchu pojazdów są na tyle ogólne, że nie pozwalają na poczynienie ustalenia skutkującego przypisaniem Wnioskodawczyniom interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego w sprawie.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych w odwołaniu zarzutów wydania decyzji o warunkach zabudowy Nr (...) z dnia (...) września 2016 r. z rażącym naruszenie prawa Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania toczącego się aktualnie przed Kolegium jest wyłącznie decyzja Nr (...) z dnia (...) września 2018 r. wydana w zakresie wznowienia postępowania. W tym postępowaniu Kolegium badało jedynie przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast wskazywane przez pełnomocnika zarzuty wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa mogą stanowić podstawę do ewentualnego żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz nie mogą zostać uwzględnione w obecnie toczącym się postępowaniu.

B. B. i E. K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosły skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2018 r.

Powyższej decyzji zarzuciły naruszenie:

I. Przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie w sposób nieuprawniony, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła faktyczna podstawa wznowienia wymagana przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, podczas gdy przesłanka ta wystąpiła, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby zostało to uwzględnione przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, decyzja organu I instancji zostałaby uchylona w całości, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

- art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż skarżące nie są stroną toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie przysługuje im w tym postępowaniu interes prawny, podczas gdy interes ten w rzeczywistości występuje i został wywiedziony z art. 144 k.c., art. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby zostało to uwzględnione przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, to decyzja organu I instancji zostałaby uchylona w całości, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

II. Przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2018 r. odmawiającej uchylenia decyzji warunkach zabudowy, pomimo, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

- § 3 i następnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, pomimo błędnego wyznaczenie obszaru analizowanego i braku prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także błędnego określenia parametrów zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 54 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64 u.p.z.p. w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie wyrażające się utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż w decyzji tej nie zapewniono miejsc postojowych dla samochodów w ilości wymaganej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postepowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r. poz. 1032 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) listopada 2018 r. w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniosły o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżące wskazały, iż niezrozumiałym jest, z jakiego powodu organ odmówił im przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i odmówił im prawa do żądania uchylenia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Do skargi Strona dołączyła zdjęcie, które wskazuje, że inwestycja powstaje na osiedlu domków jednorodzinnych, przy bardzo wąskiej ulicy, gdzie nie ma warunków do prowadzenia tego typu działalności bez wprowadzania uciążliwości dla mieszkańców. W ocenie skarżących, winny one zostać uznane za strony postępowania, bowiem należące do nich nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie oraz w obszarze analizowanym w stosunku do planowanej inwestycji oraz posiadają interes prawny dotyczący toczącego się postępowania.

Nieruchomości należące do skarżących znajdują się vis a vis planowanej inwestycji. Projektowana nieruchomość już teraz, na etapie budowy, w znaczny sposób oddziałuje negatywnie na nieruchomości skarżących poprzez wzmożony hałas, kurz, wzmożony ruch samochodów, które korzystają częstokroć ze wspólnych miejsc postojowych, a niejednokrotnie również parkują w miejscach niedozwolonych, uniemożliwiając skarżącym wyjazd z ich posesji. Poza tym Strony podniosły, że mając na uwadze funkcję usługową planowanej inwestycji, skarżące bezpośrednio odczują skutki inwestycji w postaci choćby wzmożonego ruchu samochodów czy też hałasu, na co wskazywano powyżej.

Skarżące w dalszej części uzasadnienia skargi wskazały na liczne uchybienia organu ustalającego warunki zabudowy w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, nieuwzględnienia zasad dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji określenia nieprawidłowo parametrów planowanej inwestycji. Strona również zwróciła uwagę, że w decyzji o warunkach zabudowy brak jest skonkretyzowanej liczby miejsc parkingowych, która winna być zapewniona dla tej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że sam fakt posiadania przez Skarżące prawa własności nieruchomości położonych w pobliżu terenu inwestycji (vis a vis planowanej inwestycji), nie jest wystarczającym argumentem uzasadniającym przyznanie Skarżącym statusu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W świetle akt sprawy nie można uznać, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na działki Skarżących.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju wad i naruszeń prawa, co skutkowało oddaleniem skargi.

Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta (...) Nr (...) z (...) września 2018 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, w którym przewidziana jest sprzedaż internetowa artykułów szkolnych i zabawek.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a.

Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. (chodzi tu o błędy w sposobie prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji a nie samą decyzję). Postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. Pierwszy etap tzw. wstępny (wyjaśniający) rozpoczyna wniosek strony (tu z dnia 27 czerwca 2918 r.), zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.) albo podjęciem postanowienia o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Drugi etap, tzw. właściwy, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia, a kończy się wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

W kontrolowanej sprawie postępowanie wznowieniowe - wszczęte wnioskiem skarżących wskazujących na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu, zakończyło się wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym wobec braku podstaw do wznowienia, a więc decyzji z dnia (...) września 2018 r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia (...) września 2016 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją, będącą przedmiotem zaskarżenia.

W ocenie Sądu, pogląd organu odwoławczego o nieprzysługiwaniu skarżącym statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ww. budynku usługowego i w konsekwencji również braku wskazanej przez skarżące podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zasługuje na akceptację. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Domagając się wznowienia postępowania wnioskodawczynie argumentowały, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie brały udziału jako strony tegoż postępowania, mimo że ich nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr (...) przy ul. (...) w (...) (wcześniej ul. (...)), która nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami Skarżących tj. z działkami o nr (...) i (...). Działki skarżących są oddzielone z działką inwestora drogą publiczną (drogą gminną). Przedmiotowa inwestycja, w świetle regulacji wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 57, poz. 2573 z późn. zm.), nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Poza tym, co istotne w sprawie Skarżące oprócz ogólnych stwierdzeń, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości poprzez nadmierny ruch samochodowy i związany z tym hałas, nie wskazały na żadne konkretne dane, z których takie stwierdzenia można byłoby wywieść. Należy także zauważyć, że wbrew twierdzeniom Strony skarżącej, nie jest to teren jedynie domków jednorodzinnych, ale również na terenie analizowanym znajduje się zabudowa usługowa (nr (...), (...), (...), (...), (...), (...)) i budynki wielorodzinne. Jak wynika z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy na obszarze analizowanym występuje dość intensywna zabudowa. Okoliczności te dają podstawę do przyjęcia, że ulica oddzielająca działki skarżących i inwestora jest ulicą, przez którą odbywa się ciągły ruch samochodowy. Stwierdzenie ewentualnych uciążliwość w postaci ruchu samochodowego, jak i związanego z tym hałasem na obecnym etapie postępowania - mając na uwadze wniosek inwestora, jego zakres i wskazane określone w decyzji - jest przedwczesne. Strona skarżąca nie przedstawiła konkretnych okoliczności, w jakim zakresie dopuszczalne normy, będą, bądź mogą być przekroczone. Zatem prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, że samo sformułowanie o ewentualnym wystąpieniu większego ruchu pojazdów jest na tyle ogólne, że nie pozwala na poczynienie ustalenia skutkujące przypisaniem skarżącym interesu prawnego.

Interes prawny skarżących nie wynika także z przywołanych przez nie przepisów dotyczących ochrony akustycznej. Podstaw takich nie daje art. 112 ustawy - Prawo ochrony środowiska wyznaczający zakres ochrony przed hałasem. Ochrona ta polega między innymi na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie hałasu poniżej dopuszczalnego, lub co najmniej na tym samym poziomie. Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - na które wskazały skarżące - określa zaś precyzyjnie poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu oraz poziomy dopuszczalnego hałasu na różnych rodzajach terenów - w tym zabudowie mieszkaniowej. Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie można jednak z góry założyć, że realizacja zamierzenia budowalnego spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu np. z powodu zwiększonego ruchu samochodowego. Określenie układu komunikacyjnego stanowi element projektu budowlanego. Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwie nawet przeprowadzenie dowodu zmierzającego do ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji przekroczony zostanie dopuszczalny poziom hałasu. W tej kwestii wszystko zależy bowiem od konkretnych rozwiązań jakie przyjęte zostaną w projekcie budowlanym. Powinny być to takie rozwiązania (wjazd na posesje, miejsca parkingowe), aby normy hałasu, po wykonaniu inwestycji, nie przekraczały dopuszczonych poziomów. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżące zarzuty związane z nadmiernym hałasem wiązały się nie tyle z decyzją o warunkach zabudowy, lecz ze spodziewanymi skutkami, jakie niesie za sobą sama budowa spornego obiektu, ewentualne spełnienie norm emisji hałasu. Decyzja o warunkach zabudowy jest tymczasem jedynie wytyczeniem podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez między innymi zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas właśnie rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działek inwestora i wpływu planowanej przez niego inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (zob. wyr. NSA z 18 marca 2008 r. II OSK 251/07, CBOSA).

W takim stanie rzeczy Kolegium prawidłowo uznało, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy skarżącym status strony w rozumieniu art. 28 nie przysługiwał. Organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił dostatecznie klarowną argumentację w tym zakresie, wspartą orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak więc konieczności jej powielania. Przypomnieć jednakże należy, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego - decydującego o statusie strony postępowania w rozumieniu cyt. wyżej art. 28 k.p.a. - jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1921/06, jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

W świetle powyższego oraz przepisów Rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), na podstawie której prowadzone było postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uprawnienie strony w tym postępowaniu przysługuje inwestorowi oraz właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości sąsiednich z terenem inwestycji. Jak wcześniej wskazano, działka inwestycyjna nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżących, zaś obszar oddziaływania inwestycji zamyka się na obszarze działki nr (...) (czyli inwestycyjnej). Nie może więc być mowy o interesie prawnym skarżących w powyższym postępowaniu, a tym samym statusie strony w tym postępowaniu. Wnioski zatem wyciągnięte przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, iż brak jest podstaw uwzględnienia wniosku wznowieniowego - są prawidłowe.

Sąd uznał, że interes prawny wnioskodawcy nie wynika także z art. 140 k.c. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Przepis ten wprowadza więc ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości, w tym w możliwości jej zagospodarowania, przez jej właściciela. Skarżące nie wykazały w żaden sposób, że planowana inwestycja ograniczyła sposób korzystania przez nie z ich nieruchomości. Prawo do zabudowy nieruchomości jest natomiast podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy nie wpływa na sposób zabudowy i gospodarowania nieruchomością skarżących. W niniejszej sprawie nie da się także skutecznie wywieś interesu prawnego wnioskodawczyń z naruszenia art. 144 k.c., gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości odnosi się wyłącznie do zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych. Zasadnie można się więc na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów. Wyjaśnić wypada, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z przyszłym i niepewnym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spodziewany spadek atrakcyjności lub wartości działki (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1809/12, CBOSA). Jak orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 listopada 1985 r. sygn. II CR 149/85 (OSNC 1986/10/162) ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c. może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona.

Odnotować jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowym występują poglądy, że przepisy te kreują interes prawny w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2235/16). Konieczne jest zatem zaznaczenie, że przepisy te nie są źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zawsze, ale możliwość wywodzenia z nich interesu prawnego w danym postępowaniu zależy od konkretnych okoliczności ustalonych w konkretnej sprawie. Powyższe uprawnienia właścicielskie trzeba zatem odczytywać w kontekście tego, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej wykazały, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie występują na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomości sąsiednie.

Poza tym zasadnie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie to, czy skarżące mogą być uznane za strony postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o warunkach zabudowy. Postępowanie to jest prowadzone w nadzwyczajnym trybie wznowieniom. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące prawidłowości samej decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą zatem podlegać rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Wyjaśnić także należy, że zarzuty merytoryczne stawiane decyzji ustalającej warunki zabudowy nie świadczą o interesie prawnym strony skarżącej. Aby móc rozpatrzeć takie zarzuty najpierw trzeba stwierdzić, że dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu, a dopiero potem - po ustaleniu, że taki interes posiada - można badać, czy zarzuty te są uzasadnione i czy decyzja jest prawidłowa. Nie można jednak czynić tego odwrotnie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.