IV SA/Wa 2747/18, Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3060076

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. IV SA/Wa 2747/18 Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2019 r. sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w (...) i Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w (...) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) września 2018 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy

I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w (...) kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w (...) kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją nr (...) z dnia (...) września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy (...) z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2016 r. zmodyfikowanym pismem z dnia 19 lutego 2016 r. (...) sp.z.o.o. sp. komandytowa złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem na (...) z garażem podziemnym, drogą dojazdową z włączeniem do ul. (...) i infrastrukturą techniczną na działce nr ew. (...) i (...) oraz działce nr ew. (...) i (...) obr. (...) przy ul. (...), na terenie Dzielnicy (...) w (...).

Po rozpatrzeniu sprawy Zarząd Dzielnicy (...) decyzją z dnia (...) marca 2017 r. (nr wskazany na wstępie) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względu na wskaźnik powierzchni zabudowy kwartału, w którym planowana jest nowa inwestycja - działki objęte wnioskiem powinny pozostać niezabudowane.

Od wskazanej decyzji, z zachowaniem terminu ustawowego, odwołanie wniosła (...) sp. z o.o. sp. komandytowa (inwestor) podnosząc, że decyzja organu I instancji narusza art. 6 ust. 2 pkt 1 i 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 7, 77 ust. 1, 107 § 1 i 3 a także art. 8 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), bowiem analiza przeprowadzona w oparciu o kwartały jest sprzeczna z prawem. Podniesiono, że parametry nowej zabudowy ustala się co do działek objętych wnioskiem a nie w odniesieniu do kwartałów, w którym znajduje się teren inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia (...) września 2018 r. (nr wskazany na wstępie), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz wskazał, m.in. że nieuprawnione jest przy ustalaniu parametru wskaźnika zabudowy kierowanie się wskaźnikiem zabudowy danego kwartału (tj. kilku działek odrębnych zabudowanych i ograniczonych ulicami). Powyższe zdaniem Kolegium narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - (dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), w szczególności § 5 tego rozporządzenia, gdyż wskaźnik powierzchni zabudowy ustalany jest w stosunku do powierzchni działki albo terenu a zatem nie może to być ustalenie dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do kwartału w którym znajduje się teren inwestycji. Nie można bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy na danym terenie tylko dlatego, że okoliczne działki zabudowane są w blisko 100% a niezabudowana działka ma stanowić teren wolny zaniżając wskaźnik zabudowy w danym kwartale. Takie bowiem podejście powoduje, że dana działka staje się terenem nie podlegającym zabudowie co przy braku planu miejscowego stanowi rażące naruszenie prawa własności. Kolegium wskazało również, że zupełnie niezrozumiałe jest odstąpienie przez organ I instancji od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie średniego dla działek w obszarze analizowanym a także podniosło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. A zatem co do zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować ale ustanawia istotne ograniczenia w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Kolegium wskazało przy tym że kontynuacja zabudowy, o jakiej mowa w art. 61 ust.,1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza identyczności, lecz umożliwia realizację zabudowy podobnej. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie rozważył wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który winien wytyczyć obszar analizowany zgodnie z prawem, ustalić średnie wielkości parametrów istniejącej zabudowy w myśl obowiązujących przepisów i w konsekwencji wydać decyzję merytoryczną, po dokonaniu wymaganych prawem uzgodnień.

Niezgadzając się z powyższą decyzją Kolegium sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. (...) w (...) i Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. (...) w (...) zaskarżając decyzję z dnia (...) września 2018 r. w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jak również przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy cały materiał dowodowy określony w dyspozycji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., został przez organ I instancji zgromadzony i dołączony do akt sprawy, a zatem po stronie organu odwoławczego istniał obowiązek wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7b i 12 k.p.a. a nie decyzji uchylającej przy jednoczesnym dokonaniu wiążącej i błędnej zdaniem skarżącego wykładni art. 61 u.p.z.p. z nałożeniem na organ I instancji obowiązku jej zastosowania (w trybie art. 138 § 2a k.p.a.);

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy został przez organ I instancji zgromadzony pełen materiał dowodowy do wydania decyzji merytorycznej;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez:

- błędne przyjęcie, iż analizując obszar wyznaczony wokół działki, na której zaplanowano nową inwestycję należało odnieść się do wskaźnika powierzchni zabudowy poszczególnych działek, a nie zabudowy danego kwartału, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ odwoławczy, iż planowana inwestycja jest zgodna z koncepcją urbanistyczną przyjętą na przedmiotowym terenie, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna doprowadzić do wniosku, jak w decyzji organu I instancji.

- pominięcie przez organ odwoławczy przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przede wszystkim pkt 1. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy w tym w szczególności sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała bowiem, że z uwagi na specyficzne położenie spornej nieruchomości (w przestrzeni międzyblokowej osiedla-osiedli wzniesionych w latach 50-tych, zaprojektowanego przy zachowaniu określonego ładu urbanistycznego tak jak np. plac (...) ten sam okres i styl) nie jest możliwe łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych przesłanek, w tym zachowania kontynuacji zabudowy istniejącej na sąsiedniej nieruchomości, co uszło uwadze Kolegium i w brew jego twierdzeniu służy zachowaniu tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W uzasadnieniu skarżąca w szczególności wskazała, iż Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazując przy tym m.in. że jeżeli w granicach miasta istnieją ukształtowane formy architektoniczne, a za taką należy uznać tą położoną w kwartale zabudowy ograniczonej ulicami (...),(...),(...)", będące podobnie jak plac (...), ostatecznie uformowanym socrealistycznym założeniem urbanistycznym, to umiejscowienie w przestrzeni międzyblokowej innego budynku, stanowi naruszenie jej formy, a co za tym idzie dobrego sąsiedztwa w rozumieniu wskazanego przepisu art. 61 u.p.z.p. (m.in. naruszenie gabarytów i formy architektonicznej).

Podniesiono również, że gdyby Sąd uznał, iż dokonanie kontroli wykładni art. 61 dokonanej przez Kolegium jest na tym etapie postępowania sądowego niemożliwe, to zdaniem skarżących decyzja winna być uchylona ze względu na to, że zgromadzony materiał dowodowy oraz posiadane przez organ instrumenty prawne w ramach procedury administracyjnej przydatne do uzupełnienia materiału dowodowego, winny doprowadzić do szybkiego zakończenia postępowania administracyjnego. Tym samym organ winien był wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. czego jednak z niezrozumiałych przyczyn nie uczynił. Wydanie natomiast decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. było niecelowe i wpływa jedynie na przewlekłość postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.)

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Stąd nie jest możliwe rozpoznanie tej części skargi, która dotyczy dokonania, zdaniem skarżących, przez Kolegium w zaskarżonym orzeczeniu błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd zauważa jednak, że stosownie do powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, lecz wydając decyzję kasacyjną wskazuje organowi I instancji na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy wyjaśnił istnienie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy jednoczesnym wykazaniu, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazało temu organowi rozważyć wszystkie aspekty przedmiotowej sprawy. W tym celu wskazano, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien wytyczyć obszar analizowany zgodnie z prawem, ustalić średnie wielkości parametrów istniejącej zabudowy w myśl obowiązujących przepisów i w konsekwencji wydać decyzję merytoryczną, po dokonaniu wymaganych prawem uzgodnień. Wskazano przy tym że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednakże jedynie w oparciu o stanowisko Kolegium zawarte w zakresie wskaźnika zabudowy można przypuszczać, iż zdaniem tego organu naruszenie wskazanych przepisów nastąpiło przez zaniechanie zgromadzenia niezbędnych dowodów w sprawie, tj. wadliwe przeprowadzoną analizę w zakresie wskaźnika zabudowy.

Zauważyć jednak należy, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i wiedzę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Jeżeli wskazana analiza, zdaniem Kolegium została sporządzona nieprawidłowo w zakresie wskaźnika zabudowy to organ mógł w sprawie zastosować zapis art. 136 k.p.a. i uzupełnić wskazaną analizę w zakresie prawidłowo dokonanej analizy tego wskaźnika. Należy jednak również wskazać, że wskazana analiza zawiera także wskaźnik zabudowy nie tylko dla obszarów (kwartałów) ale również określono w niej wskaźniki zabudowy dla poszczególnych działek. A zatem jeżeli zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób błędny w oparciu o wskaźniki zabudowy dla kwartałów przyjął, że planowana inwestycja nie będzie spełniała wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to organ odwoławczy miał niewątpliwie możliwość przy uwzględnieniu wskazanych w analizie wskaźników wydać w sprawie orzeczenie reformacyjne.

Zdaniem Sądu ocena dowodów i ich przydatności w sprawie, wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego rolą jest nie tyle skontrolowanie działań organu I instancji, ale wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, o czym świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu wydanie orzeczenia kasacyjnego w myśl art. 138 § 2 k.p.a. usprawiedliwione jest w przypadkach wyjątkowych, gdzie zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń dowodowych jest na tyle duży, że nie można już mówić tylko o "uzupełnieniu" dowodów. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji Organu odwoławczego opartej o ww. przepis ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu nie dokonał natomiast merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z przepisu.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozważy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o znajdującą się w aktach analizę funkcji oraz cech zabudowy ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bądź wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.