Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2746077

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 marca 2018 r.
IV SA/Wa 2563/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska.

Sędziowie WSA: Anna Falkiewicz-Kluj, Tomasz Wykowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. R. na akt z zakresu administracji publicznej Ministra Zdrowia z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odwołania z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii

1. uchyla zaskarżony akt;

2. zasądza od Ministra Zdrowia rzecz S. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

I. Aktem z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) (dalej "zaskarżonym aktem") Minister Zdrowia (dalej także "Minister"), powołując się na art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2017 r. poz. 890), dalej także "ustawy", z dniem 1 sierpnia 2017 r. odwołał S. R. (dalej "skarżącego") z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii.

II. Pismem z dnia (...) sierpnia 2017 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na akt Ministra z dnia (...) lipca 2017 r., podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- brak przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- zaniechanie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym zaniechanie pouczenia strony o przysługujących jej uprawnieniach;

- zaniechanie zapewnienia przez MZ czynnego udziału strony w postępowaniu, a przed wydaniem Aktu odwołania zaniechanie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

- niezamieszczenie i w efekcie niewyjaśnienie przez MZ Skarżącemu w Akcie odwołania przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia poprzez bezpodstawne skrócenie kadencji skarżącego pełniącego funkcję konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii oraz uznanie, że skarżący nie realizował powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie, podczas gdy w rzeczywistości żadne z powyższych okoliczności nie zaistniały.

III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 29 września 2017 r., organ, wniósł o jej odrzucenie, a w wypadku rozpoznania sprawy co do meritum - o oddalenie skargi. Organ podniósł w tym zakresie, co następuje:

1. U podstaw wniosku o odrzucenie skargi leży okoliczność, iż czynność odwołania osoby z funkcji konsultanta krajowego - mając na uwadze wynikający z przepisów prawa status konsultanta krajowego oraz szczególny charakter stosunku, jaki zachodzi pomiędzy konsultantem krajowym i Ministrem Zdrowia - nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ nie tylko nie można jej zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ale także jako aktów lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

2. Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej należy wskazać, iż rozpoznanie sprawy in merito nie może - w ocenie Ministra Zdrowia - doprowadzić do uwzględnienia skargi i wycofania z obrotu prawnego odwołania skarżącego z funkcji konsultanta krajowego. U jego podstaw leżała przesłanka z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach, zgodnie z którym organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji, jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie.

Z art. 9 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o konsultantach wynika, że konsultant wykonuje zadania opiniodawcze, doradcze i kontrolne dla różnych podmiotów, w tym dla organów administracji rządowej, do których zalicza się Ministra Zdrowia. Konsultant powoływany jest w celu realizacji tych zadań oraz innych szczegółowo określonych w ww. ustawie. Przesłanką powołania danej osoby na stanowisko konsultanta krajowego jest gwarancja, że taka osoba będzie właściwie realizowała swoje zadania. Osoba ta musi być zatem profesjonalistą w określonej dziedzinie medycyny czy farmacji, ekspertem, który właściwie będzie realizował powierzone mu zadania. Aby dana osoba mogła właściwie wspomagać Ministra Zdrowia swoją wiedzą musi także charakteryzować się odpowiednimi przymiotami osobistymi - dawać rękojmię należytego i bezstronnego wykonywania zadań konsultanta (art. 3 ust. 1 ustawy o konsultantach). Wynika to z faktu, iż Minister Zdrowia jest odpowiedzialny za stworzenie takiej obsady konsultantów krajowych, aby profesjonalnie i rzetelnie wykonywali oni powierzone im zadania, które w następstwie przekładają się na działania podejmowane przez Ministra Zdrowia w obszarze ochrony zdrowia. Aby jednak minister właściwy do spraw zdrowia mógł należycie wywiązywać się z tych obowiązków, jego ocena realizacji zadań powierzonych konsultantowi krajowemu musi być zadowalająca. Istotne znaczenie ma przy tym prawidłowa, niezakłócona komunikacja pomiędzy ministrem a konsultantem. W przeciwnym razie, minister właściwy do spraw zdrowia może skorzystać z prerogatywy przyznanej mu przez Ustawodawcę na mocy art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach, co też nastąpiło w przedmiotowej sprawie.

Minister uznał, iż realizacja przez skarżącego zadań powierzonych mu jako Konsultantowi krajowemu w dziedzinie położnictwa i ginekologii nie spełnia oczekiwań organu, kierującego się przede wszystkim troską o dobro pacjentów. Z konstrukcji natomiast omawianej normy prawnej wynika, iż omawiana podstawa odwołania konsultanta ma charakter ocenny. Jak wynika z przywołanego wyżej przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach, przesłanką uzasadniającą odwołanie jest już sama ocena organu, iż konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień. Z uwagi na szczególną regulacje prawną w ustawie o konsultantach w zakresie przesłanek oraz formy odwołania konsultanta, przepisy k.p.a., w tym także wysłowione w nich zasady, nie znajdują zastosowania, na co błędnie wskazuje skarżący. Przyjmując argumentację skarżącego, minister właściwy do spraw zdrowia, zamierzając skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach, byłby zobligowany m.in. do zawiadomienia skarżącego o zamiarze odwołania go z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii, zapewnienia uu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed podjęciem decyzji o odwołaniu - umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Taki tryb postępowania organu w sytuacji zamiaru odwołania konsultanta niewątpliwie wypaczałby ratio iegis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach.

Uznaniowość w zakresie działania organu na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach jest nieporównywalnie większa niż na podstawie granic wyznaczonych standardami określonymi w przepisach k.p.a. Świadczy o tym nie tylko wspomniana już wyżej przesłanka samej oceny organu, o której mowa w tym przepisie, a która to może stanowić przesłankę samoistną do odwołania konsultanta krajowego, co też nastąpiło w przedmiotowej sprawie, ale także okoliczność, iż ustawa o konsultantach nie przewiduje stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zarzuty skargi naruszenia przez Ministra Zdrowia zarówno przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, tu: art. 7 ustawy o konsultantach, są bezzasadne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Sąd rozpoznał skargę na akt Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W myśl art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 ust. 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności wskazanych w tym przepisie).

Stosownie do art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (§ 1). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Skargę należało uwzględnić, zaskarżony akt został wydany z naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia.

V. Kontrola legalności zaskarżonego aktu Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego aktu Ministra było odwołanie skarżącego z na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii. Ww. akt jest wadliwy, albowiem organ:

2. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o konsultantach stanowi, że kadencja konsultanta trwa 5 lat. Z kolei przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 - 7 ustawy zawiera katalog przesłanek, upoważniających organ, który powołał konsultanta, do jego odwołania przed upływem kadencji. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie. Akt tego rodzaju posiada charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. innego niż określony w art. 3 ust. 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W powyższym zakresie Sąd orzekający obecnie przychyla się w pełni do stanowiska wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1820/13. W wyroku tym trafnie wskazano, co następuje:

W konsekwencji powyższego przyjąć należy, iż adresatowi aktu odwołującego go z funkcji konsultanta z przyczyn wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy, a zatem pozbawiającego konsultanta uprawnienia do pełnienia funkcji w okresie kadencji, przysługuje środek zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego, umożliwiający skontrolowanie legalności tego aktu.

3. Jakkolwiek nie może ulegać wątpliwości, iż przy stosowaniu art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy organ dysponuje dużym zakresem uznaniowości, o tyle fakt ten nie stanowi upoważnienia do sformułowania aktu w sposób ogólnikowy, ograniczający się wyłącznie do oświadczenia woli o odwołaniu konsultanta łącznie z odstąpieniem od sporządzenia uzasadnienia. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, iż uznaniowość orzeczenia administracyjnego jest wręcz cechą zwiększającą obowiązki organu w zakresie szczegółowego wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia, co w oczywisty sposób ma służyć wykazaniu, iż rozstrzygnięcie to nie jest dowolne.

Uznać należy, iż potrzeba tego rodzaju jest szczególnie widoczna przy stosowaniu art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, które operuje dwoma różnymi przesłankami faktycznymi, upoważniającymi organ do odwołania konsultanta przed upływem kadencji, wymieniając w tym kontekście:

1) sytuację, w której w ocenie organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub

2) sytuację, w której w ocenie organu zaistniały okoliczności, uniemożliwiające dalsze wykonywanie przez konsultanta powierzonych mu zadań i uprawnień (w zaskarżonym obecnie akcie organ nie wyjaśnił, która ze ww. przesłanek wystąpiła w rozpatrywanej sprawie). Uznać należy, iż jakkolwiek ocena, czy którakolwiek ze ww. przesłanek zaistniała w przypadku danego konsultanta, należy do organu, który dysponuje tu szerokim marginesem uznaniowości, o tyle nie można zaprzeczyć, iż przesłanki te odwołują się do różnych kryteriów, uwzględniających w różny sposób wagę okoliczności, za które odpowiedzialność ponosi bezpośrednio konsultant. O ile bowiem wskazaną w przepisie jako drugą przesłankę w postaci zaistnienia okoliczności uniemożliwiających dalsze wykonywanie przez konsultanta powierzonych mu zadań i uprawnień należy traktować jako w dużym stopniu zobiektywizowaną, a co najmniej nie związaną z negatywną oceną działań konsultanta (wymienione w przepisie okoliczności nie są zatem równoznaczne z dopuszczeniem się przez konsultanta uchybień w sprawowaniu obowiązków, a z powstaniem konkretnej trwałej lub co najmniej długotrwałej przeszkody do dalszego sprawowania funkcji, jaką jest np. choroba konsultanta), o tyle całkowicie inny charakter ma przesłanka pierwsza, tj. sytuacja, w której w ocenie organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień. Przesłanka ta zawiera bowiem w sobie elementy sankcji i jest oparta na negatywnej ocenie postawy konsultanta, która to kwalifikacja może się okazać nieobojętna dla dalszej kariery zawodowej, czy też reputacji adresata aktu. Z tej racji koniecznym jest nie tylko zawarcie w akcie wydawanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy precyzyjnego wskazania, która z wymienionych w tym przepisie przesłanek wystąpiła w sprawie, ale również sporządzenie uzasadnienia takiej kwalifikacji. Tym samym, nawet jeżeli przyjąć (co byłoby prostą konsekwencją konstrukcji art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, opartej na uznaniowości aktu), iż co do zasady sąd administracyjny nie ma upoważnienia do kwestionowania samej zasadności odwołania danej osoby z funkcji konsultanta (tj. kwestionowania prawidłowości wybranych przez organ szczegółowych kryteriów, w oparciu o które uznaje on, iż zachodzi co najmniej jedna z dwóch sytuacji, o których mowa w przepisie), o tyle jest on umocowany do egzekwowania od organu, w celu zabezpieczenia podstawowych interesów adresata aktu, dostatecznej precyzji i transparentności aktu. Wymagań tych zaskarżony akt nie spełnił, co musiało prowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

4. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii stosowania przy wydawaniu aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przepisów k.p.a., stwierdzić należy, co następuje:

5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ ponownie rozważy istnienie przesłanek do zastosowania w sprawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia. O ile organ poweźmie zamiar ponownego wydania stosownego aktu, będzie zobowiązany dopełnić wymogów, o których mowa powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 § 1 i art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.