IV SA/Wa 2545/18, Wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3060075

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. IV SA/Wa 2545/18 Wymóg kontynuacji funkcji zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj.

Sędziowie WSA: Alina Balicka (spr.), Asesor Paweł Dańczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skarg J. T., B. T., A.T. M. P., R. K., D. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją nr (...), z (...) lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołań złożonych przez J. i B. T., J. I., M. P., A. T., R. K., D. i R. K. oraz J. K. od decyzji z (...) kwietnia 2018 r., znak (...), którą Zastępca Prezydenta, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta (...) ustalił warunki zabudowy na działkach nr geod. (...),(...), (...), (...), (...), (...) obręb (...), położonych w (...) przy ul. (...), dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, o dwóch bryłach nadziemnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z (...) grudnia 2017 r. K. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą (...), (...) lok. (...), (...) (...) zwrócił się do Prezydenta Miasta (...) o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na działkach nr geod. (...), (...), (...), (...), (...), (...) obręb (...), położonych w (...) przy ul. (...), dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, o dwóch bryłach nadziemnych.

W dniu (...) marca 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo inwestora, w treści którego wniósł o likwidację zapisu zamieszczonego w projekcie decyzji, mówiącego o konieczności wykonania 10% wymaganych dla planowanej inwestycji miejsc parkingowych w formie parkingu terenowego. Inwestor podał, iż nie jest w stanie wykonać tego obowiązku z uwagi na małe wymiary nieruchomości, wymogi co do odległości projektowanych miejsc parkingowych od okien budynku mieszkalnego. W związku z powyższym inwestor planuje wybudować zatokę postojową w liniach rozgraniczających ulicę (...), tworząc dodatkowe ogólnodostępne miejsca parkingowe, a na terenie własnym zapewni właściwą ilość miejsc parkingowych, według wskaźnika 1,2 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny w garażu podziemnym. Do pisma dołączono warunki techniczne wykonania planowanej zatoki postojowej.

Decyzją z (...) kwietnia 2018 r., Zastępca Prezydenta, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta (...) ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli: J. i B. T., J. I., M. P., A. T., R. K., D. i R. K., J. K.

W dniu (...) czerwca 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Prezydenta Miasta (...) z (...) czerwca 2018 r., z treści którego wynika, iż E. B. i A. B. zbyli swoją nieruchomość na rzecz J. S. oraz G. S.

Pismem z (...) czerwca 2018 r. Kolegium poinformowało nowe strony postępowania o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - dalej u.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy i kompleksowy ustalił stan faktyczny sprawy i poprzez analizę zaprezentował warunki faktycznie panujące na przedmiotowym terenie. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przy czym Kolegium, ustosunkowując się do głównych zarzutów postawionych w treści odwołań od decyzji Prezydenta Miasta (...), dotyczących faktu, iż organ administracji publicznej nie dokonał ustaleń w sprawie w oparciu o nieruchomości (i zlokalizowaną na nich zabudowę), znajdujące się w kwartale ulic: (...), (...), (...) i (...) zauważyło, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia, to zatem nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną.

Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nie można więc w konkretnych przypadkach wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że w przypadkach zróżnicowanej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, organ przy ustalaniu warunków nowej zabudowy - kierując się wymaganiami ładu przestrzennego - dostosowuje ją do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Trudno bowiem wymagać aby przy określaniu gabarytów planowanych obiektów wielorodzinnych organ kierował się np. średnią wysokością budynków jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym. Wymogi zasady dobrego sąsiedztwa nie oznaczają bezwzględnego obowiązku dostosowywania planowanej zabudowy do formy architektonicznej istniejącej zabudowy sąsiedniej, pod warunkiem, że analiza przeprowadzona na wyznaczonym obszarze uzasadnia przyczyny zastosowania konkretnych rozwiązań dla planowanej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) zauważa, iż właściwa wykładnia przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów i cech kształtowania nowej zabudowy (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11, 21 czerwca 2011 r. II OSK 1095/10, 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11, 11 marca 2014 r. I! OSK 2463/12, 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15).

Stąd też, w ocenie Kolegium, nie sposób uznać zasadności zarzutów odwołań, iż przy opracowywaniu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a przede wszystkim przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, organ I instancji nie oparł jej jedynie o zabudowane nieruchomości, zlokalizowane w kwartale ulic (...), (...), (...) i (...) w (...) oraz parametry charakterystyczne dla zabudowy znajdującej się wyłącznie na tychże nieruchomościach.

Kolegium wskazało, iż teren, na którym znajduje się planowana inwestycja, zlokalizowany jest w (...), przy ul. (...). Przy tej samej ulicy, po stronie wschodniej, znajduje się kompleks bloków w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, o cechach pozwalających na ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy. Budynki te znajdują się przy tej samej drodze publicznej, co teren objęty wnioskiem inwestora. Tworzy on kompleks budynków wielorodzinnych, osiedle, którego częścią ma być planowane zamierzenie inwestycyjny. Budynki te zostały oddane do użytkowania, stąd też mogą stanowić nawiązanie dla zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem niniejszej sprawy.

Wskazując na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium wskazał, że skoro zatem, jak wynika to z akt rozpoznawanej sprawy, w obszarze analizowanym znajduje się teren o odrębnej strukturze zabudowy - osiedle bloków wielorodzinnych (dostępne od ulicy (...) oraz ulicy (...)) - zlokalizowany między innymi przy tej samej ulicy publicznej, przy której ma zostać zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem, skoro planowana inwestycja będzie częścią już istniejącego osiedla bloków wielorodzinnych, skoro planowana zabudowa będzie kontynuacją funkcji i parametrów stwierdzonych w obszarze analizowanym, to rację należy przyznać organowi I instancji, iż zasadnym jest nawiązanie właśnie tego rodzaju, do już istniejącego osiedla. Niedopuszczalnym, niecelowym i wręcz nieracjonalnym byłoby dostosowywanie parametrów planowanej inwestycji do parametrów charakterystycznych dla budynków jednorodzinnych. W realiach rozpoznawanej sprawy, tak jak domagają się tego odwołujący, oznaczałoby to w rezultacie, że planowane bloki mogłyby uzyskać maksymalną wysokość poniżej 6 metrów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy doszło do przekonania, iż organ I instancji, dysponując prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną, upoważniony był do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. W toku postępowania organ I instancji prawidłowo ocenił, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) orzekające w sprawie uznało, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Dalej Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie wykonawcze), określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości od około 366 m do około 423 m od granicy działek objętych wnioskiem, a więc kierując się w głównej mierze trzykrotnością szerokości frontu działek objętych inwestycją (122 m). Przy czym do obszaru analizowanego zaliczono dodatkowo wszystkie działki zabudowane, przez których granice przebiega minimalna granica obszaru analizowanego. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego zostały przeanalizowane przez organ I instancji. Wyznaczenie takiego obszaru analizowanego uznać należy, tak jak uczynił to Prezydent Miasta (...), za prawidłowe i wystarczające, bowiem występujący w obszarze analizowanym rodzaj zabudowy potwierdza, iż możliwa jest realizacja wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przy czym dodatkowo za nieuzasadniony należy uznać zarzut stawiany w odwołaniach, iż organ I instancji nie uzasadnił dokonanego wyboru przy wyznaczeniu obszaru analizowanego, bowiem powyższego dokonał w treści wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa), który to dokument jest załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy, a przez to jej integralną częścią. Okoliczność nieznacznego powiększenia obszaru analizowanego została w sposób należyty uzasadniona przez organ I instancji, który stwierdził, iż wszystkie działki włączone do analizy, którego częścią jest teren inwestycji, tworzą ład przestrzenny, który charakteryzuje znajdującą się w jego granicach zabudowę, a ponadto wynikała z faktu, iż analizą objęto wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze - w całości z nieruchomościami, których teren przecinała wyznaczona minimalna granica analizy, stąd też obszar analizy poszerzono o pozostałe fragmenty działek do ich granic ewidencyjnych.

Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Planowana budowa budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, o dwóch bryłach nadziemnych, będzie kontynuowała stwierdzoną w obszarze analizowanym funkcję zabudowy - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - na działkach o numerach (działki (...) oraz (...)).

W ocenie organu odwoławczego, parametry dla planowanej zabudowy zostały określone prawidłowo, zgodnie z regułami wskazanymi w rozporządzeniu wykonawczym, przy uwzględnieniu powszechnie zaakceptowanej linii orzeczniczej - por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 909/17 - "1. Na terenach miejskich zabudowa siłą rzeczy ma zróżnicowany charakter, co wynika z konieczności zaspokojenia różnych potrzeb mieszkańców, zapewnienia dostępności usług, zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych itp. 2. Na takich terenach sąsiedztwo zabudowy różnego typu jest koniecznością, przy czym wraz z rozwojem miast, poszerzaniem się stref mieszkaniowych, przemysłowych i usługowych niezbędnym jest takie kształtowanie przestrzeni, które nie zaburzy dotychczasowego ładu. Dopuszczalne jest zatem sąsiedztwo obszarów o różnorodnej zabudowie i różnych funkcjach". Ustalając te parametry organ I instancji wziął pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachów (§ 8 rozporządzenia wykonawczego).

Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie przyjmuje się za wystarczające, aby na analizowanym obszarze (niekoniecznie w bezpośrednim sąsiedztwie z zachowaniem wspólnej granicy) znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego (np. NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2001/12, CBOSA; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 564/11). Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy dopuszczalne, a wręcz wskazane jest ustalanie poszczególnych wskaźników i parametrów dla inwestycji objętej wnioskiem w odniesieniu do budynków tego samego rodzaju, występujących na obszarze analizowanym. Stąd też Prezydent Miasta (...) w sposób prawidłowy swoje ustalenia w sprawie oparł właśnie o bloki wielorodzinne, do których architektonicznie i funkcjonalnie nawiązuje planowane zamierzenie inwestycyjne. Z przeprowadzonej analizy, dokonanej przez organ I instancji wynika bezspornie, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane zabudową tego rodzaju, która pozwala na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji.

Rozpatrując wniosek inwestora w zakresie kontynuacji funkcji należy zauważyć jeszcze raz, iż przedmiotem tegoż wniosku jest budowa obiektu o funkcji mieszkaniowej - budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, o dwóch bryłach nadziemnych. W ocenie Kolegium z całą pewnością przeprowadzona przez organ I instancji analiza zezwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie można mówić o kontynuacji funkcji przez inwestycję objętą wnioskiem z funkcją występującą w obszarze analizowanym. Kolegium zauważa, iż w obszarze objętym analizą występują nieruchomości zabudowane budynkami wielorodzinnym, w tym bezpośrednio sąsiadujące z tą samą drogą publiczną (ul. (...)) - (...), jak również oddalone, na nieruchomości o nr (...).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania z dnia (...) kwietnia 2017 r. Kolegium podkreśliło, że § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wyraźnie stanowi, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się na obszarze analizowanym, a nie na jego fragmencie. Organ I instancji przeprowadził tego rodzaju analizę, która jest częścią przygotowanego przez planistę projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dołączył do analizy tabelę, z treści której wynika bezspornie, iż analizie poddano wszystkie nieruchomości zawierające się w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Przechodząc do weryfikacji parametrów dobrego sąsiedztwa, Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie linii zabudowy (patrz - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w odległości 5,1 m od. granicy terenu inwestycji z ulicą (...). Z akt sprawy wynika, iż w analizowanym obszarze zaobserwować można dość duże zróżnicowanie w powyższym zakresie, zaś przy ulicy (...) linia ta kształtuje się od 0,4 m (budynek gospodarczy na działce nr (...)), do około 21,7 m (budynek gospodarczy na działce nr (...)). Organ I instancji ustalił w niniejszej sprawie nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr (...), bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Ponadto Kolegium wskazało, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Organ I instancji miał przy powyższym na uwadze wielkość i kształt działek objętych wnioskiem oraz ekonomiczne wykorzystanie terenu, jak również fakt, iż inwestor w toku postępowania zaproponował dodatkowe uzgodnienie z zakresu komunikacji, a mianowicie fakt wykonania zatoki przy ulicy (...), na której będą mogli parkować mieszkańcy planowanego budynku. Koniecznym zatem będzie zachowanie odpowiednich odległości od miejsc parkingowych, wynikających z przepisów odrębnych.

Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika, iż w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, przy czym średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,27, zaś maksymalna wielkość parametru w powyższym zakresie to 0,49. Z treści decyzji organu I instancji wynika, iż w przedmiotowej sprawie ustalono powyższy parametr dla całej zabudowy w przedziale od 0,27 (średni wskaźnik) do 0,42 - wskaźnik zabudowy występujący na obszarze analizowanym - działki nr (...), (...), (...), (...). Przyjęta wielkość co prawda przekracza stwierdzoną w obszarze analizowanym średnią, jednakże ustawodawca dopuścił tego rodzaju odstępstwo w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Odstępstwo to znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie, z której wynika dość znaczne zróżnicowanie w tymże zakresie w analizowanym terenie. Ponadto w sprawie mamy do czynienia z budownictwem wielorodzinnym i z tej racji niemożliwe byłoby ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w nawiązaniu - tak jak domagają się tego odwołujący - do kwartału wskazywanych przez nich czterech ulic, gdyż nie pozwala na to właśnie fakt, iż inwestycją objęte jest budownictwo wielorodzinne, już z samego założenia wielkopowierzchniowe. Organ odwoławczy stoi na stanowisku analogicznym do organu I instancji, a mianowicie stwierdza, iż przyjęcie powyższego parametru w wielkości określonej przez organ I instancji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ponadto należy podkreślić, iż Prezydent Miasta (...) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalił na podstawie wartości występujących w obszarze analizowanym i dla niego charakterystycznych. Nie przyjął omawianego wskaźnika w wartościach, które nie występowałyby w tymże obszarze, stąd też należy uznać go za wskaźnik wyznaczony prawidłowo i charakterystyczny dla obszaru analizowanego.

Kolejne wskaźniki to jest szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu również wyznaczono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. I tak szerokość elewacji frontowej wyznaczono dla każdej bryły nadziemnej jako - od 35,7 m do 51,8 m. Powyższy parametr, ustalony w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, należy również odnieść do zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowanej w obszarze analizowanym. W świetle przywoływanego orzecznictwa nieracjonalne byłoby ustalanie szerokości elewacji frontowej dla budynku wielorodzinnego w oparciu o średnie wielkości, czy też parametry charakterystyczne dla zabudowy jednorodzinnej, która ze swojej istoty ma znacznie mniejsze gabaryty. Przyjęte wartości - to jest 35,7 m do 51,8 m są wartościami, którymi cechują się budynki wielorodzinne zlokalizowane na osiedlu przy ul. (...), do którego to osiedla architektonicznie i kompozycyjnie nawiązywać będzie planowana inwestycja, a faktycznie będzie stanowiła jej część. Tego rodzaju postanowienia wynikają więc z przeprowadzonej analizy, pozwolą na zachowanie ładu przestrzennego i umożliwią zagospodarowanie działki z uwzględnieniem urbanistycznych uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych, przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru i funkcji.planowanej zabudowy.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ I instancji, z uwagi na charakter planowanej zabudowy, odstąpił od wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, która wynosi 5,7 m. Mając na uwadze fakt, iż inwestycja dotyczy budowy budynku wielorodzinnego o dwóch bryłach nadziemnych, powyższy parametr organ I instancji ustalił w oparciu o budynki wielorodzinne znajdujące się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Po przeciwnej stronie ulicy (...), na działce nr (...), zlokalizowanych jest 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, pośród których występują w przedmiotowym zakresie wielkości od 16,3 m do 17.,3 m. Stąd też w zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych ustalone wielkości będą stanowiły kontynuację formy, funkcji i wartości w stosunku do istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Również i w tym zakresie niecelowym byłoby odnoszenie ustalonej w decyzji wielkości do średniej z obszaru analizowanego, czy też - jak domagają się tego odwołujący - do budynków zlokalizowanych w kwartale ulic (...), (...), (...) i (...) w (...). Ustalone wskaźniki w powyższym zakresie również są zgodne ze znajdującymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami, a przede wszystkim wynikają z przeprowadzonej w sprawie analizy, stąd też możliwym było zastosowanie w niniejszej sprawie odstępstwa przewidzianego w treści przywoływanego przepisu. Przy czym ustalone wielkości występują w obszarze analizowanym.

Kolejny ze wskaźników - geometrię dachu - dla planowanej inwestycji organ I instancji ustalił jako dach wielospadowy, z kalenicą główną prostopadłą lub równoległą do elewacji frontowej (od strony ulicy (...)), wysokość głównej kalenicy od 15,9 m do 16,9 m, kąt nachylenia połaci od 0° do 10°, Parametry przyjęte w powyższym zakresie winny odpowiadać treści § 8 rozporządzenia - geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy przeprowadzonej przez organ I instancji w powyższym zakresie wynika w sposób jednoznaczny, iż w obszarze objętym analizą występują wartości, które przyjął organ I instancji przy ustalaniu przedmiotowych parametrów, w szczególności w nawiązaniu do osiedla 7 bloków mieszkalnych wielorodzinnych, położonych przy ul. (...) Ustalone przez organ I instancji wartości znajdują swoje nawiązanie właśnie w stosunku do budynków zlokalizowanych na działce nr (...). Ustalenia przedmiotowej inwestycji kontynuują zatem parametry istniejącej zabudowy także i w tym zakresie.

W decyzji wprowadzono obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej - min. 25% powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję.

Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - przez ulicę wewnętrzną - ulicę (...) do ulicy (...) (droga gminna) oraz ulicy (...) (droga gminna).

Ustosunkowując się do zarzutów postawionych w treści odwołań, a dotyczących ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych, Kolegium zauważa, iż organ I instancji w sposób prawidłowy określił w decyzji z dnia (...) kwietnia 2018 r. w pkt II.4 lit. f minimalną ilość miejsc postojowych na 1 lokal mieszkalny w ilości 1,2 miejsc. Przy czym należy zauważyć, iż te miejsca postojowe zostaną zlokalizowane w planowanym garażu podziemnym. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie miejsc parkingowych musi uwzględniać charakter i funkcje planowanych budynków. Mając na uwadze zarzuty stron postępowania, jak również ustalenia w powyższym zakresie zamieszczone w projekcie decyzji z dnia (...) marca 2018 r., inwestor w toku postępowania wniósł o usunięcie z projektu decyzji zapisu mówiącego o konieczności wykonania 10% stanowisk parkingowych jako parkingu terenowego. Powodem dla powyższego były uwarunkowania wynikające z gabarytów nieruchomości, jak też konieczności zachowania stosownych odległości budynków od miejsc parkingowych. W miejsce powyższego inwestor zobowiązał się do wykonania powszechnie spotykanego w nowoczesnym budownictwie mieszkaniowym, a mianowicie wykonania zatoki przy ul. (...), w obrębie której możliwe będzie dodatkowe parkowanie pojazdów. Na budowę tego rodzaju zatoki w dniu 9 stycznia 2018 r. inwestor uzyskał zgodę od Prezydenta Miasta (...).

Z uwagi na fakt, iż organ I instancji nie zawiadomił stron postępowania, przed wydaniem decyzji, o dokonaniu tego rodzaju zmiany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium pismem z 30 maja 2018 r. poinformowało strony o powyższym, jak również umożliwiło zapoznanie się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy. W ocenie Kolegium zaproponowane, przez inwestora, a uwzględnione w treści zaskarżonej decyzji przez organ I instancji ustalenia w zakresie miejsc postojowych, zapewnią możliwość parkowania pojazdów przez przyszłych mieszkańców planowanego bloku. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów stawianych w odwołaniach, Kolegium wskazuje, iż przedwczesne i nieuzasadnione są te z nich, które wskazują na to, że przyszli mieszkańcy bloków będą parkowali swoje pojazdy na terenie sąsiednich ulic. Kolegium wskazuje, iż nie można czynić zarzutu z okoliczności, której nie zabraniają przepisami prawa. Parkowanie pojazdów jest bowiem dozwolone we wszystkich miejscach, w których nie zabraniają tego przepisy ruchu drogowego. Stąd też każdy uczestnik ruchu drogowego może zaparkować i pozostawić swój, pojazd w obrębie ulic zamieszkiwanych przez odwołujących, bez znaczenia, czy będzie on mieszkańcem jednego z sąsiednich bloków, czy też nie. Organ I instancji uwzględnił przy tym interes społeczny, to jest interes stron postępowania, dążąc do ustalenia wystarczającej ilości miejsc 'postojowych na terenie objętym inwestycją w tym celu, aby samochody mieszkańców nieruchomości objętej wnioskiem nie stwarzały zagrożenia w ruchu drogowym oraz nie utrudniały dotychczasowego sposobu korzystania z dróg w analizowanym terenie.

Kolegium uznało, że w toku postępowania przed organem I instancji w sposób prawidłowy został ustalony krąg stron postępowania. Adresy właścicieli nieruchomości organ I instancji ustalił w oparciu o dane z ewidencji gruntów, stąd też podnoszony zarzut, iż W. K. nie zamieszkuje pod adresem przy ul. (...) w (...) nie może odnieść zamierzonego skutku. Korespondencja. kierowana do ww. pod wskazany adres jest odbierana przez dorosłego domownika, który w razie nieobecności adresata obowiązuje się do przekazania mu przesyłki. Ponadto, w przypadku gdyby organ administracji publicznej pominął tę stronę w postępowaniu, to zarzut pominięcia strony może zgłaszać tylko ta strona, która została w toku postępowaniu nieuwzględniona. Z tego typu sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem korespondencja kierowana do W. K. pod aktualny adres, wynikający z danych urzędowych, do akt dołączane są zwrotne dowody doręczenia, zaś osoba odbierająca korespondencję obowiązuje się do jej przekazywania adresatowi. Ponadto z treści księgi wieczystej nr (...) wynika, iż W. K. jest właścicielem nieruchomości położonej w (...), przy ul. (...).

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) wnieśli:

- J. i B. T., J. I., M. P., A. T., R. K., D. K.,

- J. K.

W jednobrzmiących skargach, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a. - poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w niniejszym postępowaniu pod kątem zarzutów podnoszonych w odwołaniach, a w szczególności pod kątem ustalenia czy przy wydaniu decyzji uwzględnione zostały wymagania dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- naruszenie § 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588),

- nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes właścicieli domków jednorodzinnych,

- art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania oraz brak zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyż w toku postępowaniu nieruchomość położona przy ul (...) (działka ew. nr (...)) została zbyta przez W. K. na rzecz Pana K.,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: brak oznaczenia stron postępowania, sporządzenie uzasadnienia sprowadzającego się do przedstawienia ustawowych przesłanek jakimi organ administracyjny powinien kierować się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanie bardzo obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych bez odniesienia do istniejącego stanu faktycznego, co spowodowało bardzo obszerne uzasadnienie bez faktycznej wiedzy i szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania i w konsekwencji przyjęcie, że na działkach nr geod. (...), (...), (...), (...), (...), (...) obręb (...), położonych w (...) przy ul. (...) może powstać inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, o dwóch bryłach nadziemnych.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie.

Uczestnik postępowania K. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą (...), (...) lok. (...), (...) (...) w niósł o oddalenie skarg.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga podlegała oddaleniu. Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1-3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Skoro w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej.

Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z (...) lipca 2018 r. prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr (...) do decyzji z (...) kwietnia 2018 r. Z kolei w załączniku graficznym nr (...) do decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, ustalając warunki zabudowy, organy prawidłowo wyznaczyły granice obszaru analizowanego i prawidłowo przeprowadziły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, (w:) CBOSA).

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94).

Ponadto należy zauważyć, że prawodawca przewidział możliwość "innego" ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań rozporządzenia i dał w tym zakresie stosowne kompetencje organom administracji. Wystarczy bowiem porównać treść przepisów: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia aby dojść do wniosku, że jeżeli wynika to z analizy architektonicznej dopuszczalne jest "inne" ukształtowanie niektórych parametrów nowej zabudowy niż wynikałoby to ze ściśle reglamentujących, precyzyjnych przepisów regulujących ową sferę prawną.

W ocenie Sądu, organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).

W rozpoznawanej sprawie, przeprowadzona analiza wykazała, że zaskarżona decyzja dotyczy obszaru, w którym działki sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami garażowymi, budynkami gospodarczymi, budynkami wielorodzinnymi i budynkami usługowymi. Konsekwencją różnej zabudowy spełniającej powyższe funkcje jest zróżnicowanie pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem.

Wbrew zarzutom skarg, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że w sprawie niniejszej, organy prawidłowo oceniły, że w wyznaczonym obszarze analizowanym, warunki nowej zabudowy nie naruszają dotychczasowego "ładu przestrzennego".

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, zgodzić się należy ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że parametry planowanej zabudowy należało dostosować do już istniejącej zabudowy wielomieszkaniowej, a nie jak wskazują skarżący do parametrów charakterystycznych dla budynków jednorodzinnych. Rozstrzygnięcia dotyczące terenów zurbanizowanych powinny być wynikiem dogłębnej analizy opartej także na rozważeniu walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Mając powyższe na uwadze, wbrew zarzutom skarg, ustalenia w zakresie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu zostały ustalone prawidłowo w nawiązaniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czyli takiej samej funkcji co zabudowa planowana.

Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, organy przeprowadziły postępowanie z udziałem wszystkich stron postępowania. Kwestia sprzedaży nieruchomości w trakcie toczącego się postępowania, i pominięcie nowych właścicieli nieruchomości jeżeli przysługiwałby im przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., może ewentualnie stanowić dla nich przesłankę wznowieniową.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.