Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3085770

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 8 stycznia 2020 r.
IV SA/Wa 2544/19
Prowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych osoby zmarłej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.).

Sędziowie WSA: Grzegorz Rząsa, Asesor Anna Sidorowska-Ciesielska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) lutego 2011 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) (dalej: "SKO", "organ II instancji") uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy (...) z (...) stycznia 2011 r. (dalej: "Zarząd", "organ I instancji"), ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, handlem i usługami w parterze oraz zjazdem z ul. (...) (dalej: "Inwestycja") na działce ew. nr (...)(...) i części działki ew. nr (...) i (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w Dzielnicy (...) w (...) (dalej: "Nieruchomość") i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. K. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wnioskiem z (...) czerwca 2009 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji. Decyzją z (...) stycznia 2010 r. nr (...) Prezydent (...) odmówił wydania warunków zabudowy, a decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z (...) maja 2010 r. nr (...) i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd decyzją z (...) stycznia 2011 r. nr (...) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla Inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli uczestnicy postępowania.

SKO po rozpoznaniu powyższego odwołania wydał wskazaną na wstępie decyzję z (...) lutego 2011 r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji w pierwszej kolejności zwrócono uwagę na naruszenia proceduralne art. 10 oraz art. 109 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; dalej: "k.p.a."), poprzez nieustalenie przez organ I instancji następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania, pomimo posiadania wiedzy o jego śmierci. Powyższe postępowanie uniemożliwiło części ze stron postępowania udział w nim, co stanowi przesłankę wznowieniową zawartą w k.p.a. i może również być podstawą do uchylenia decyzji. Ponadto zdaniem SKO Zarząd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał S. i B.B.a za uczestników postępowania. Powyższe uchybienia w ocenie SKO uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi I instancji poprawne ustalenie kręgu stron postępowania w celu zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu.

Ponadto SKO wskazało na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717) poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i brak oznaczenia wprost wymiarów elewacji frontowej, a jedynie odesłanie w tym zakresie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Dodatkowo zdaniem SKO organ I instancji nie ustalił wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, pomimo przewidzianego przepisami prawa obowiązku.

Powyższa decyzja stałą się przedmiotem skargi Wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zapoznaniem się z całością zebranego w toku postępowania materiału oraz wadliwe interpretacje przepisów prawa, tj. legalności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;

- przepisów prawa materialnego, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną interpretację jakoby szerokość elewacji Organ powinien badać precyzyjnie, uniemożliwiając tym jakiekolwiek zmiany na plus lub minus oraz § 5 ww. rozporządzenia poprzez błędną interpretację jakoby z tego przepisu wynika, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wyznacza się w trakcie analizy, o której mowa w ww. rozporządzeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o oddalenie przedmiotowej skargi, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 57/17 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy (...) z (...) stycznia 2011 r. nr (...) W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że obie te decyzje obarczone zostały bowiem wadą, którą - na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") - sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, ustalając, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynikało bowiem, że stroną toczącego się w obu instancjach postępowania był m.in. A.K. Znajdujący się w aktach sprawy odpis skrócony aktu zgonu nr (...) wskazuje na to, że osoba ta (...) października 2007 r. zmarła. Sąd w trakcie czynionych ustaleń i prowadzonej w sprawie korespondencji w związku z zawieszeniami przedmiotowego postępowania, mającymi na celu ustalanie aktualnych stron tego postępowania, dopiero w listopadzie 2017 r. powziął informację o tym, że A.K. nie żyje i to już od 2007 r. Sąd uznał zatem, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prowadziły postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą już w dacie wydania poprzedzającej zaskarżone rozstrzygnięcie - decyzji Zarządu Dzielnicy (...)(...) z (...) stycznia 2011 r. Z tego wynika, że w toku tego postępowania administracyjnego organy obu instancji przyznały przymiot strony postępowania - poprzez doręczenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umieszczenie w rozdzielniku decyzji organu drugiej instancji - osobie nieżyjącej w dacie wydania przez nie decyzji tak z (...) stycznia 2011 r., jak i (...) lutego 2011 r.

Sąd uznał, że zaistniałe rażące naruszenie prawa obligowało Sąd do uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy też nie wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przedmiotu strony, stanowi wadliwość decyzji, która nie podlega konwalidacji, a więc jest okolicznością obligującą do stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła (...) sp. z o.o. w W. oraz SKO, a wśród podniesionych zarzutów wskazano m.in. na naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż skierowanie decyzji, która nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki pozbawionej zdolności prawnej, do osoby zmarłej, niedysponującej interesem prawnym bezpośrednim, stanowi rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 października 2019 r., w sprawie II OSK 2064/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu tego wyroku za słuszny uznano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji wymaga uwzględnienia, czy w sprawie wystąpiła wielość stron. W razie wielości stron dla wyprowadzenia sankcji nieważności konieczne jest stwierdzenie, czy decyzja kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostki mającej zdolność prawną. Ustalenie, że jednostka będąca adresatem decyzji ma zdolność prawną, nie daje podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego). Jeżeli rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach wpływa na ograniczenie uprawnień innych podmiotów, to w takim przypadku gdy ten inny podmiot utracił zdolność prawną w trakcie postępowania, nie ma podstaw do wywodzenia o rażącym naruszeniu prawa wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji, która przyznała uprawnienie lub nałożyła obowiązek na podmiot mający zdolność prawną. W ocenie NSA w niniejszej sprawie przedwcześnie sąd I instancji uznał, że wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ w istocie nastąpiło jedynie pozbawienie potencjalnych stron zapewnienia udziału w postępowaniu, a nie brak bytu postępowania administracyjnego jako takiego. W świetle powyższego, na sąd I instancji nałożony został obowiązek rozpoznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem czy zasadnie uchylono w postępowaniu odwoławczym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak stanowi art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny jest decyzja SKO z (...) lutego 2011 r., dotycząca uchylenia decyzji o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla Inwestycji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie SKO, uchylając zaskarżoną decyzję Zarządu, wskazał na dwie grupy naruszeń, które spowodowały takie rozstrzygnięcie. Po pierwsze zwrócono uwagę na naruszenie przepisów proceduralnych, w szczególności art. 10 oraz w konsekwencji art. 109 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, co w ocenie organu II instancji spowodowało naruszenie prawa stron do udziału w postępowaniu. Wskazano przy tym na kwestię braku ustalenia przez Zarząd spadkobierców k.c.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego. Każdy organ administracyjny na mocy art. 10 k.p.a. zobowiązany jest zadbać, aby krąg stron postępowania był prawidłowy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interesprawny lub obowiązek. Uchybienia w tym zakresie mają charakter wad kwalifikowanych, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być podstawą wznowienia postępowania. Dotyczy to w szczególności przeprowadzenia postępowania bez udziału następców prawnych osoby zmarłej (por. M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2019, wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2011 r., II SA/Łd 622/11, LEX nr 966519, wyrok WSA w Gliwicach z 25 września 2015 r., II SA/Gl 756/15, LEX nr 1926678, wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., IV SA/Po 623/14, LEX nr 1547894). W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że nieprawidłowości dotyczące prawidłowe ustalenia kręgu stron postępowania były samodzielną przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji Zarządu przez SKO i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się w tym miejscu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2019 r. który zapadł w przedmiotowej sprawie, warto podkreślić, że dotyczył on kwestii przesłanekstwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.).

Należy dodać, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego zaskarżonej decyzji wyszły na jaw okoliczności dotyczące kolejnej zmarłej osoby - A. K.- który również został uznany za stronę postępowania administracyjnego pomimo, że osoba ta zmarła w 2007 r. Konieczne jest zatem obecnie tym bardziej ustalenie aktualnych stron postępowania po to, aby zapewnić im możliwość czynnego udziału w sprawie. Winno być ono dokonane przez organ pierwszej instancji, aby zapewnić im udział w całości postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niezastosowania przez SKO art. 30 § 5 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. należy że nie są one zasadne. Z akt sprawy nie wynika bowiem w żaden sposób, aby małżonka zmarłego k.c. została ustanowiona "osobą sprawującą zarząd masy spadkowej" - wobec czego zarzut niezastosowania ww. przepisu jest nietrafny - a ponadto zastrzeżenia SKO dotyczyły braku dokonania przez Zarząd jakichkolwiek ustaleń dotyczących następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania. Natomiast zawieszenie postępowania mogłoby mieć miejsce w sytuacji stwierdzenia konieczności ustalenia następców prawnych, ale tą kwestią Zarząd się w toku postępowania nie zajął.

Druga grupa naruszeń, które legły u podstaw decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, to kwestia naruszeń przepisów prawa materialnego, wskazanych w rozpatrywanej decyzji SKO. Wobec uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na brak ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego, odniesienie się do zarzutów skargi w tym zakresie byłoby przedwczesne. Mogłoby bowiem prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą co do zasady w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r.II OSK 1319/18). Decyzje wydane przez organy administracji po ustaleniu aktualnego kręgu uczestników postępowania będą mogły być poddane kontroli sądowoadministracyjnej na ogólnych zasadach (art. 50 i n.p.p.s.a.).

Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.