IV SA/Wa 2435/19, Zgodność planu miejscowego ze studium gminnym. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3078829

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. IV SA/Wa 2435/19 Zgodność planu miejscowego ze studium gminnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka.

Sędziowie WSA: Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Asesor Agnieszka Wąsikowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skarę

Uzasadnienie faktyczne

J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie ewidencyjnym (...) oraz części terenu w obrębie ewidencyjnym (...).

Powyższej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945) dalej u.p.z.p. tj.: art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 6,7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i 11, art. 1 ust. 4 pkt 4a.

Poza tym Strona wskazała na naruszenie przepisów kodeksu cywilnego tj.: art. 5, art. 60, art. 58, art. 55.3, art. 46 § 1, art. 46.1 i art. 48 k.c., jak i art. 22 i 23 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ewentualnie pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej p.p.s.a. i na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. Uchwały Rady Miejskiej w całości ewentualnie dla terenów, na których jest położona jej działka o przeznaczeniu rolnym o nr ew. (...).

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że w mpzp ograniczono jej prawa materialne, co do możliwości użytkowania i otrzymywania pożytków z działki rolnej nr (...) oraz przez innych właścicieli działek położonych w dolinie rzeczki J., w obrębie (...), poprzez wprowadzenie następujących zapisów:

- Rozdział 4, paragraf 9, w którym zakazuje się grodzenia na terenach trwałych użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek oznaczonych symbolem RZ z wyłączeniem terenów przeznaczonych pod funkcje rekreacyjno wypoczynkowe;

- Rozdział 5, paragraf 12 punkt 2, w którym ustala się zasadę gospodarowania tych obszarów w sposób uwzględniający uwarunkowania środowiska przyrodniczego, a także ograniczenia w inwestowaniu i zagospodarowaniu tego terenu związane z obowiązującymi przepisami powołującymi ten obszar oraz

- Rozdział 5, paragraf 13 wskazujący, że w zakresie ochrony środowiska: P 5) Ustala się zgodnie z rysunkiem planu granice:

a) Systemu przyrodniczego gminy;

b) systemu wspomagającego system przyrodniczy gminy. P 6) Dla terenów w granicach systemu przyrodniczego gminy zakazuje się zabudowy. Przy czy Strona skarżąca zwróciła uwagę, że władze Gminy ustaliły zakres systemu przyrodniczego, oraz zasady tego systemu, bez względu na interes prawny właścicieli gruntów.

- Ponadto wskazała na Rozdział 7, paragraf 17, który odnosi się do granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z rysunkiem planu, w zasięgu którego obowiązują szczególne uwarunkowania dla inwestowania i zagospodarowania, wynikające z przepisów odrębnych. Zdaniem Skarżącej rysunek planu jest nieczytelny.

- Poza tym strona powołał jeszcze: Rozdział 11, paragraf 31, zgodnie z którym w zakresie tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów: zakazuje się tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów oraz Rozdział 12 wskazując, że brak jest zapisów w Planie dotyczących budżetu na odszkodowania dla właścicieli gruntów, na których zgodnie z Planem zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy i grodzenia. Wskazała także Rozdział 40,44,45, 46, 47, 48.

Za unieważnieniem przedmiotowego mpzp w całości przemawiają także zdaniem Skarżącej:

- stosowania niejawnych, zmiennych i niejasnych procedur przez władze Urzędu M. i Gm. P.,

- nie realizowanie potrzeb właścicieli i mieszkańców przedmiotowych gruntów, a wręcz działanie na naszą szkodę,

- a także nieczytelność części graficznej mpzp, która wymaga opracowania i opublikowania na stronie internetowej Urzędu jako załącznik do Uchwały. Obecnie na mapie są niewidoczne zarysy poszczególnych stref, brak naniesionych numerów ewidencyjnych działek, brak możliwości pomiaru poszczególnych elementów np szerokości dróg i ich naniesień, co ma istotne znaczenie przy zmiennej szerokości poszczególnych odcinków dróg i ich ewentualnych ingerencji w sąsiedzkie grunty;

- nieracjonalność i bezzasadność zróżnicowaniah szerokości dróg np: "& 51 § 1 pkt 8 - KDD ul. (...) o charakterze drogi polnej (szerokość od 5 do 15 m), & 51 § 1 pkt 2 - 2KDZ ul. (...) (szerokość zmienna od 11 m do 18 m)"

- niezaspakajanie potrzeb użytkowników gruntów rolnych, w kontekście ograniczania naszej wolności gospodarczej. Na 27 stref oznaczonych literą R jedynie jedna - R1 otrzymała prawo do zabudowy zagrodowej. Właściciele działek położonych w obrębie PGR (...) nie mogą w żaden sposób z nich korzystać. Zostały ograniczone ich konstytucyjne prawa własności. Strona wyjaśniła, że właściciele powyższych gruntów nabyli działki na przetargach od Skarbu Państwa, jako działki rolne. Zwróciła uwagę na fakt, że w bezpośrednim i pośrednim sąsiedztwie jej działki znajduje się zwarta zabudowa budownictwa jednorodzinnego i duża liczba altan posadowionych w zespole ogródków działkowych. Od czasu nabycia działek od Skarbu Państwa przez właścicieli działek położonych w tzw. dolinie rzeczki J. na terenie obrębu PGR (...), nie nastąpiły zmiany w przepisach w zakresie uwarunkowaniach hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń. Jedynym obszarem ochronnym określonym w przepisach jest 100 metrowy pas ochronny od brzegu rzeczki J. i w tym zakresie nie nastąpiła zmiana przepisów. Nie zmieniała się również strefa zalewowa.

Wprowadzanie zatem w Planie ograniczeń i zakazów związanych z zabudową ponad przepisową granicę 100 metrów od brzegu rzeczki J. jest niezgodne z interesem prawnym i materialnym wszystkich właścicieli gruntów położonych na tym terenie. Uznanie tej części działki (...) jako teren zalewowy oznacza konieczność uznania za teren zalewowy całego terenu przy ul. (...), oraz całego przyległego terenu na obszarze G.

Poza tym Strona podniosła, że zgodnie z pismem z (...) Parku Krajobrazowego nie ma również żadnych ograniczeń co do zabudowy zagrodowej. Wobec tego zabudowa domem mieszkalnym jednorodzinnym nie ma negatywnego wpływu na ochronę przyrody i środowiska na tym terenie.

Strona dodała, że odmówiono jej budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy do 35 m2 decyzją z (...) października 2018 r., nr (...) i w myśl obowiązujących przepisów nie jest rolnikiem, mimo posiadania działki rolnej od 2001 r. i uzyskanego na (...) w (...) wykształcenia rolniczego. Podała także, że obecnie mieszka na U. a nie na terenie Gminy P.

W uchwalonym mpzp naruszona została więc ewidentnie zasada proporcjonalności wobec użytkowników i właścicieli terenów rolnych. Władze Urzędu - zdaniem Skarżącej - nie kierują się interesem społeczno - publicznym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie.

Organ w pierwszej kolejności wskazał, że mpzp będący przedmiotem skargi realizowany był w trybie u.p.z.p. Prace nad jego sporządzaniem podjęto po dokonaniu wymaganych analiz wynikających z art. 14 ust. 5 tej ustawy i podjęciu przez Radę Miejską w P. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr (...) z dnia (...) października 2010 r.

Zgodnie z wymogami ustawowymi w procedurze sporządzania planu zapewniono udział społeczeństwa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.p.z.p., informację o przystąpieniu do opracowania projektu planu i zbieraniu wniosków podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy P. (...) Biuletyn Informacji Publicznej) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie miejscowej dostępnej na terenie gminy (kopie dokumentów w załączeniu). Przeznaczenie terenów w planie wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków, zachowania ładu przestrzennego, oraz obowiązujących przepisów. W procedurze planistycznej uzyskano do projektu planu opinie i uzgodnienia w tym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w (...), które uwzględniono w realizowanym projekcie planu. Zgodnie z art. 17 ust. 9 u.p.z.p. informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy P. (...) Biuletyn Informacji Publicznej) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, mógł składać uwagi, w terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania uwag. Skarżąca nie złożyła uwag do projektu planu. Skarżąca dwukrotnie była na posiedzeniu Komisji ładu Przestrzennego i Ochrony Środowiska, gdzie przedstawiła Radnym swoje argumenty dotyczące dopuszczenia zabudowy zagrodowej, a ze strony wydziału merytorycznego zaprezentowano uzasadnienie przyjętych w planie rozwiązań.

Odnosząc się do zarzutów poruszanych w skardze wyjaśnił, że w uchwalonym mpzp działka Skarżącej ozn. nr ew. (...) w części położona jest w obszarze stanowiącym uprawy rolne oznaczonym w planie symbolem 7R, gdzie ustala się utrzymanie funkcji rolniczej związanej z uprawami rolnymi, zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do remontu, w części znajduje się w obszarze stanowiącym tereny użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek, oznaczonym w planie symbolem 7RZ, gdzie zakazuje się zabudowy za wyjątkiem niekubaturowych urządzeń terenowych związanych z przeznaczeniem terenu, urządzeń wodnych, drenaży i ścieżek rowerowych i pieszych. Działka położona jest granicach (...) Parku Krajobrazowego. Część działki znajduje się w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 17 ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne z dnia 26 listopada 2010 r. Na obszarach tych obowiązują zakazy o których mowa w art. 881 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie (...) Parku Krajobrazowego w pasie 100 m od rzeki J. obowiązuje zakaz zabudowy. Przepis ten dotyczy działki Skarżącej, której część rolna objęta jest takim zakazem.

Dalej Organ wyjaśnił, że brak podawania treści przepisów odrębnych, na które powołuje się plan wynika z faktu, że zagadnienia unormowane już szczegółowo w przepisach obowiązujących nie wymagają konkretyzowania jeszcze raz w akcie prawa miejscowego. Nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.

Odnosząc się do kwestii Terenów Użytków Zielonych z Zadrzewieniami i Zakrzewieniami w dolinie rzeki oznaczone symbolem RZ, organ wskazał, że stanowią one ciągnący się wzdłuż doliny J. pasmem obszar łąk, pastwisk, zadrzewień i lasów łęgowych stanowiącej siedlisko roślin, zwierząt i grzybów charakterystycznych dla tego typu środowisk. Wyjaśnił przy tym, że wobec powyższego wprowadzono na tym terenie zapis dotyczący zakazu grodzenia. Poza tym Rada podniosła, że zgodnie z Programem Ochrony Środowiska dla Miasta i Gminy P. podjętym uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w P. z dnia (...) listopada 2017 r. bezpośrednią presją dla zasobów przyrody i różnorodności biologicznej jest przerwanie wzajemnych powiązań, spójności i ciągłości pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska. Do barier powodujących ograniczenie możliwości swobodnej migracji gatunków jest postępująca urbanizacja a wraz z nią ogrodzenia. Nie wprowadzanie nowych barier i utrzymanie powiązań ekologicznych pomiędzy ekosystemami, czyli korytarzy ekologicznych, jest istotne, ponieważ jest jednym z warunków zachowania równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, jednego z aspektów realizacji zrównoważonego rozwoju. W Prognozie Oddziaływania na środowisko sporządzonej dla obszaru R., (...) PGR w granicach przystąpienia do sporządzenia planu szczegółowo podano i opisano rozporządzenia powołujące obszary (...) Parku Krajobrazowego wraz z otulina oraz (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu. Poza tym organ wyjaśnił, że Granice Systemu Przyrodniczego Gminy i systemu wspomagającego wynikają z zapisów studium i zgodnie z zasadą zgodności planu ze studium należało je wprowadzić do ustaleń mpzp oraz wprowadzić zakaz zabudowy w granicach Systemu Przyrodniczego Gminy.

Zakaz tymczasowego zagospodarowywania terenów, gdzie znajduje się działka Skarżącej wynika z potrzeby ochrony korytarza ekologicznego jakim jest dolina rzeki J. oraz ustanowienia obszarów chronionych zgodnych z przepisami odrębnymi Jak również funkcji przyrodniczej, którą przewiduje studium dla tego terenu

Rada dodatkowo wyjaśniła, że roszczenia odszkodowawcze właściciela reguluje art. 36 u.p.z.p. i wymagania art. 15 u.p.z.p. nie przewidują wprowadzania takich regulacji do treści planu.

Poza tym dla terenu 1R zostało wydana prawomocna decyzja pozwolenia na zabudowę zagrodową, która została uwzględniona w mpzp. Na etapie przygotowywania projektu planu analizowano możliwość dopuszczenia zabudowy zagrodowej na działkach rolnych, zgodnie z takim dopuszczeniem w studium. Obszar, w którym zlokalizowane są tereny rolne w dolinie rzeki J. to teren o charakterze naturalnym, z mozaiką krajobrazów leśnych, łąkowych i dolinowych, dla którego studium przewidziało różne przyrodnicze funkcje tj. tereny zadrzewione i zakrzewione w dolinach rzek, tereny rolne, wskazało granice systemu przyrodniczego gminy - bez prawa zabudowy oraz systemu wspomagającego system przyrodniczy.

Dopuszczenie lokalizacji zabudowy zagrodowej to konieczność podjęcia w planie niekorzystnych rozwiązań planistycznych tj.:

* zabudowa rozproszona jaką stanowi zabudowa zagrodowa powoduje fragmentacje środowiska czyli przerwania wzajemnych powiązań, spójności i ciągłości pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska;

* niska emisję, pochodzącą z ogrzewania indywidualnego w gospodarstwach domowych, która jest jednym z głównych problemów w dotrzymaniu jakości powietrza

* dopuszczenie w planie realizacji zbiorników bezodpływowych (szamba) z uwagi na brak sieci kanalizacji które stanowią obszarowe źródła zanieczyszczenia w sąsiedztwie rzeki J. (rozdział 4.4. Gospodarowanie wodami - Programem Ochrony Środowiska dla Miasta i Gminy P.)

* nieprawidłowe skomunikowanie terenu poprzez wskazanie wjazdów dla poszczególnych budynków od drogi powiatowej klasy zbiorczej - ul. (...).

W ocenie Rady rozwiązania przyjęte w planie były zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy P. i intencją Rady Miejskiej w P. Gmina zobowiązana jest planie miejscowym do uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto uchwałę Rady Miejskiej w P. nr (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie ewidencyjnym (...) oraz części terenu w obrębie ewidencyjnym (...).

Skarżąca zakwestionowała uchwałę w części odnoszącej się do działki (...) położonej w obrębie ewidencyjnym (...), w zakresie, w jakim ww. plan zakazuje realizacji zabudowy na jej nieruchomości, powołując się na swój naruszony interes prawny wywodzony z przysługującego jej prawa własności do tej działki. Z części tekstowej planu oraz z map stanowiących integralną część dokumentacji planistycznej wynika, że działka skarżącej objęta jest w zaskarżonym planie jednostką planistyczną oznaczoną symbolem 7R tj. w obszarze stanowiącym uprawy rolne oraz symbolem 7RZ stanowiącym tereny użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek. Poza tym działka ta położona jest w granicach (...) Parku Krajobrazowego, (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu i częściowo znajduje się w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

Z treści skargi wynika, że według skarżącej powołane w skardze postanowienia planu miejscowego dotyczące działki nr (...) naruszają jej interes prawny bowiem w niedopuszczalny sposób ograniczają ją w wykonywaniu prawa własności poprzez pozbawienie możliwości realizacji na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy, nawet związanej z dopuszczoną działalnością rolniczą.

Jak wynika z § 44 ust. 2 pkt 2 planu dla terenów użytków zielonych z zadzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek, w tym dla terenu 7RZ przyjmuje się następujący sposób zagospodarowania tj. w pkt 2 "zakazuje się zabudowy i zagospodarowania nie związanego z przeznaczeniem terenów z wyjątkiem pkt 4", w którym "dopuszcza się:

a) funkcję rekreacyjno-wypoczynkowych, w formie niekubaturowych urządzeń terenu,

b) urządzenia wodne, drenaże oraz inne urządzenia mające na celu odprowadzenie wód opadowych i ochronę przed zalewaniem i podtapianiem,

c) realizacje ścieżek pieszych i rowerowych." Poza tym § 9 ust.

5 planu zakazano się grodzenia na terenach trwałych użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek oznaczonych symbolem RZ z wyłączeniem terenów przeznaczonych pod funkcje rekreacyjno wypoczynkowe.

Natomiast jak wynika z § 40 ust. 2 dla terenów rolnych, w tym dla terenu oznaczonego symbolem 7R ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1) utrzymanie funkcji rolniczej związanej z uprawami rolnymi;

2) zachowuje się istniejącą zabudowę z prawem do remontu (...), 4) dopuszcza się a) realizację zabudowy zagrodowej na terenie 1R (...).

Tak uregulowane zasady kształtowania zabudowy ww. strefach bezpośrednio kształtują sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą, albowiem wyłączają możliwość jej zabudowania, z wyjątkiem posadowienia na terenie 7RZ niekubaturowych urządzeń terenowych związanych z przeznaczeniem terenu. Urządzeń wodnych, drenaży i ścieżek rowerowych i pieszych.

Należy jednak wskazać, że dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia Strony otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącej, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo; wyrok NSA z 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, CBOSA).

Przechodząc do rozpoznania skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Gmina nie ma jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12 przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości, jakimi są ochrona środowiska, powinno następować tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zasada ta ma doniosłe znaczenie dla kontroli prawidłowości stanowienia aktów prawa miejscowego w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Środowisko jest bowiem dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Oznacza to, że każdy element środowiska ma jednakową wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z takim prawem podstawowym jak ochrona prawa własności. Ochronie środowiska w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Działając bowiem w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15, CBOSA).

W tym przypadku z uwagi na szczególne położenie działki Skarżącej wzdłuż rzeki J., w obszarze objętym ochroną - wartością, którą uznano za ważniejszą w niniejszej sprawie jest utrzymanie powiazań ekologicznych pomiędzy ekosystemami. Z części graficznej i tekstowej uchwały wynika, że Rada konsekwentnie przyjęła strategię ochrony walorów przyrodniczych na tym terenie, poprzez zakaz zabudowy i ingerencji w obszar wzdłuż rzeki, w obszar który stanowi korytarz ekologiczny służący przemieszczaniu się zwierząt. Wyznaczony w ten sposób teren 7RZ i 7R wolny od zabudowy według Gminy ma służyć ochronie szczególnych walorów przyrodniczych tego terenu. Nie można zatem uznać, że Rada kierowała się przy ustalaniu ww. zapisów planu dowolnością. Zakaz zabudowy uzasadniony jest bowiem koniecznością ochrony walorów przyrodniczych tego terenu, czemu niewątpliwie służyć będzie wspomniany zakaz.

Z dokumentacji planistycznej oraz z wyjaśnień gminy wynika, że motywacją do wprowadzenia ograniczeń w zabudowie na terenie 7RZ oraz terenach rolnych (z wyjątkiem 1R), było przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy w ramach nowych jednostek osadniczych wykraczających poza teren zwartej zabudowy, stagnacja zainwestowania rekreacyjnego oraz względy ochrony środowiska naturalnego obecnie i dla przyszłych pokoleń, jak i walorów krajobrazowych, które w tym rejonie są szczególnie narażone na degradację ze względu na intensywność rekreacyjnego wykorzystania terenu wzdłuż rzeki. Wyłączając w planie dopuszczalność nowej zabudowy na ww. terenach organ stworzył, spójną ze studium oraz zgodną z potrzebami ochrony walorów krajobrazowych i środowiska, koncepcję przeciwdziałania niekontrolowanemu chaosowi przestrzennemu w gminie atrakcyjnej inwestycyjnie ze względu na uwarunkowania przyrodnicze, tworząc tym samym warunki dla zrównoważonego rozwoju gminy.

Kierunki zagospodarowania przestrzennego i sposobów gospodarowania na terenie analizowanym skonkretyzowane zostały także w oparciu o postanowienia Programu Ochrony Środowiska dla Miasta i Gminy P. (uchwała nr (...) Rady Miejskiej w P. z (...) listopada 2017 r.), który realizuje politykę ekologiczna państwa.

Ponadto - jak już wcześniej wskazano - działka skarżącej położona jest na terenie (...) Parku Krajobrazowego, co w dużej mierze determinuje uwarunkowania prawne odnoszące się do tego terenu oraz wymagany standard ochrony środowiska. Stan tej ochrony w pierwszym rzędzie kształtują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614), zwanej dalej u.o.p. oraz regulacje szczególne dotyczące Parku. W procedurze planistycznej organ uwzględnił postanowienia obowiązującego dla tego terenu rozporządzenia Nr (...) Wojewody (...) z (...) kwietnia 2005 r. w sprawie (...) Parku Krajobrazowego) (Dz. Urz. Woj. (...), Nr (...), poz. (...)) oraz rozporządzenia Wojewody (...) Nr (...) z (...) lutego 2007 r. w sprawie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. (...), Nr (...), poz. (...)).

(...) Obszar Chronionego Krajobrazu pełni funkcję otuliny tj. terenu zabezpieczającego inne formy ochrony przyrody przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka jak np. w przypadku (...) Parku Krajobrazowego na terenie gminy P. Jedną z ważniejszych funkcji, jaką pełni (...) Obszar Chronionego Krajobrazu jest funkcja korytarza ekologicznego umożliwiającego migrację roślin, zwierząt i grzybów ((...)). Plan również uwzględnia wnioski sformułowane w prognozie oddziaływania na środowisko.

Należy wskazać, że pomimo tego, że z przepisów u.o.p. oraz ww. rozporządzeń nie wynika potrzeba wprowadzania całkowitego zakazu zabudowy na terenie parku krajobrazowego, nie pozbawia to jednak gminy możliwości zastosowania takiego rozwiązania planistycznego w konkretnej sytuacji, gdy ochrona środowiska tego wymaga.

Ustalenia kwestionowanego przez skarżąca planu odnoszące się do jej nieruchomości, nie przekreślają możliwości korzystania z niej bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującym jej prawem własności, a zatem nie naruszają istoty przysługujących jej praw, co w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP byłoby niedopuszczalne. Wpływają jedynie na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności poprzez brak możliwości realizowania na nich prawa do zabudowy.

Poza tym jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

Jak wynika z wypisu i wyrysu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. z (...) grudnia 2019 r. działka skarżącej nr (...) zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. zatwierdzonym uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w P. z dnia (...) października 2014 r., znajduje się w strefie C "ekstensywnego rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług turystycznych" oraz w strefie wielofunkcyjnej c-4, na terenach trwałych użytków zielonych (RZ).

Rozdział II "Główne założenia i Zasady Rozwoju "Zakłada się, że tereny rolne utrzymane będą w rolniczym wykorzystaniu w obszarze dolin rzek, w enklawach śródleśnych w granicach (...) Parku Krajobrazowego oraz dodatkowo w obszarach wskazanych w strefie B i C.

W Rozdziale IV "Strefy polityki przestrzennej" IV.2.2.c. w pkt 7 wskazano, że dla terenów trwałych użytków zielonych (RZ):

a) Przyjmuje się wyłączenie spod lokalizacji obiektów kubaturowych;

b) Przyjmuje się ograniczenie zmiany użytkowania trwałych użytków zielonych na grunty orne, sady, szkółki, plantacje, uprawy ogrodnicze, lasy:

c) Dopuszcza się realizację obiektów budowlanych związanych z gospodarką wodną, rybactwem śródlądowym i rekreacją wodną, preferując jednocześnie koncentrację obiektów związanych z rekreacją wodną w rejonach posiadających dobre powiązania komunikacyjne:

d) Dopuszcza się realizację nowych sztucznych zbiorników wodnych.

W pkt 8 powyższego Rozdziału wskazano natomiast, że dla terenów pozostałych użytków rolnych (R):

a) Zachowuje się funkcje użytków rolnych na obszarach wskazanych na rysunku Studium, stanowiących otwartą przestrzeń rolniczą lub z uwagi na potrzebę ochrony przyrody i krajobrazu;

b) Dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej i związanej z obsługą rolnictwa dla gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 3 ha (z czego ponad 80% na terenie gminy P.), z wyjątkiem terenów w granicach obszarów wspomagających system przyrodniczy gdzie dopuszcza się ten typ zabudowy dla gospodarstw o wielkości powyżej 5 ha (z czego ponad 80% na terenie gminy P.); c) (...).

W Rozdziale IV. 3 "Strefie ekstensywnego rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego i rozwoju usług turystycznych (C)", w którym również znalazła się działka skarżącej wskazano:

W pkt IV.3.2.a, że przyjmuje się następujące główne zasady zagospodarowania strefy:

- (...);

- zachowanie jako terenów bezinwestycyjnych terenów wyznaczonego systemu przyrodniczego gminy i ograniczenie zmiany zagospodarowania w obszarach wspomagających ten system;

- ograniczenie intensywności wykorzystania terenów w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonego systemu przyrodniczego;

- zachowanie jako terenów wyłączonych spod zabudowy terenów rolniczych, za wyjątkiem terenów pozostałych użytków rolnych, gdzie dopuszcza się zabudowę jako uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu;

- ograniczenie rozwoju zabudowy w obszarze (...) Parku Krajobrazowego oraz w strefie ekologicznej (...);

- zakłada się ochronę cieków wodnych (rz. J. i Z.) z układami zieleni, tworzącymi lokalne i ponadlokalne korytarze ekologiczne.

Poza tym w strefie C uszczegółowiono w pkt IV.3.2.c sposób zagospodarowania terenów R i RZ powielając zapisy z pkt IV.2.2.c odpowiednio dla każdego z terenu.

W ocenie Sądu, zestawienie przywołanych postanowień studium z kwestionowanymi postanowieniami planu dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 7R i 7RZ prowadzi do wniosku, że nie pozostają one w sprzeczności. Postanowienia planu kontynuują wyznaczoną w studium politykę przestrzenną gminy w odniesieniu do obszarów o przeznaczeniu rolniczym i terenów trwałych użytków zielonych. Ze studium wynika zasadniczy cel gminy polegający na stagnacji zagospodarowania rekreacyjnego i rolniczego oraz priorytecie działań ochronnych przed inwestycjami ingerującymi w ekosystem.

W tym zakresie nie ma wątpliwości, że kwestionowany plan jest zgodny z postanowieniami studium i realizuje kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego tam wyznaczone.

Z kompleksowej analizy postanowień Planu ochrony wyłania się spójna koncepcja zagospodarowania obszarów Parku bazująca przede wszystkim na powstrzymywaniu rozpraszania osadnictwa i znacznej rozbudowy infrastruktury rekreacyjnej, czyli realizowania tych form zabudowy w sąsiedztwie istniejących już skupisk osadniczych i rekreacyjnych, z określonymi obostrzeniami, a w przypadku terenów 7R i 7RZ kontynuacji prowadzonej gospodarki rolnej i terenów użytków zielonych na dotychczasowych zasadach.

Fakt wykluczenia nowej zabudowy na terenie rolnym (7R), na których w studium "dopuszczało" możliwość zabudowy zagrodowej, jest przejawem rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Te rozwiązania nie wynikały z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych i zadrzewionych. Wprowadzone zapisy planu są również zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżącej w sposób nieuzasadniony.

Poza tym mając na uwadze fakt, że plan jest uszczegółowieniem studium, to sformułowanie użyte w studium dotyczące możliwości zagospodarowania terenów rolnych tj.: że "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej i związanej z obsługą rolnictwa dla gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 3 ha (...)" nie oznacza, że w planie właściciele takich nieruchomości będą mieli zagwarantowaną możliwość wykorzystania terenu pod zabudowę. Jak wynika z akt sprawy na terenach rolnych w planie dopuszczono możliwość realizacji zabudowy zagrodowej, ale tylko na terenie 1R. Działka skarżącej znajduje się natomiast na terenie 7R, zatem z tej możliwości nie może skorzystać. Dodatkowo wskazać należy, że działka skarżącej ma powierzchnię mniejszą niż 3 ha.

W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżącej.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, procedura planistyczna w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Poza tym projekt planu został wyłożony do wglądu i można było wnosić uwagi, z czego skarżąca nie skorzystała. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie, w tym RDOŚ i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zakres i skala mapy stanowiąca załącznik planu - wbrew twierdzeniom skarżącej także została określona zgodnie z art. 16 u.p.z.p. Zatem w tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za niezasadne.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady w prawo własności skarżącej do działki objętej w planie jednostką 7R i 7RZ nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.