Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2050973

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 lutego 2015 r.
IV SA/Wa 2430/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska.

Sędziowie WSA: Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Teresa Zyglewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) października 2014 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...).10.2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej także GDOŚ) - po rozpatrzeniu odwołań: (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w W., Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W., Stowarzyszenia I., Gminy L. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia (...).03.2012 r., znak: (...), określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr (...) na odcinku od skrzyżowania ulic (...) i (...) (granica pomiędzy Gminami P. i L.) do włączenia do drogi krajowej nr (...)" według wariantu I - uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku postępowania odwoławczego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał uprzednio w dniu (...) sierpnia 2013 r. decyzję w części uchylającą i w tym zakresie rozstrzygającą, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...).03.2012 r., znak: (...). Na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie I.

Po rozpoznaniu tej skargi, wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., prawomocnym od dnia 20 maja 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu drugiej instancji w całości. Wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem swobodnej oceny dowodów oraz uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ drugiej instancji został zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w tym wyroku WSA, jak również do rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego ponownie rozpatrującego tę sprawę, zasadniczą kwestią przesądzającą o konieczności uchylenia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia (...) marca 2012 r. jest uznanie, iż materiał dowodowy, na podstawie którego wydano tę decyzję wymaga uzupełnienia w zakresie przekraczającym ramy art. 136 k.p.a. i mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. GDOŚ stwierdził, że ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. jednoznacznie wskazuje na konieczność przeprowadzenia rozszerzonej analizy wariantowej, uwzględniającej zamierzenia inwestycyjne polegające na modernizacji drogi nr (...) od P. do węzła w N. (węzeł P. na drodze ekspresowej (...)) oraz zidentyfikowanie, w oparciu o tak sporządzoną analizę, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Taka skala uzupełnień wykracza poza ramy postępowania drugoinstancyjengo, gdyż rodzi ryzyko zmiany przedmiotowej tego postępowania administracyjnego. W konsekwencji postępowanie przeprowadzone przez tutejszy organ w oparciu o uzupełnienie sporządzone zgodnie z wytycznymi Sądu, byłoby obarczone naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Ryzyko zmiany zakresu przedmiotowej sprawy uzasadnia zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołał się na wskazania zawarte w prawomocnym wiążącym wyroku WSA z 12 marca 2014 r., a którego wynikało, że w analizowanej sprawie, poprzez podział przedsięwzięcia na dwa etapy, mogło dojść do zafałszowania obrazu możliwych oddziaływań fragmentu przyszłej drogi w wariancie preferowanym przez inwestora. Wskazanie w dokumentacji sprawy wariantu I (wariantu realizacyjnego), w ramach którego droga nr (...) ma być skomunikowana z drogą nr (...) w miejscu przecięcia z drogą stanowiącą przedłużenie od nowego wylotu trasy ekspresowej (...) z W. do drogi nr (...), jako najbardziej korzystnego dla środowiska, był efektem pominięcia skutków dla środowiska wynikających z konieczności poprowadzenia dalszego nowego przebiegu drogi nr (...) od nowego węzła do planowanego w N. GDOŚ stwierdził też, że Sąd co prawda poparł wyrażany w judykaturze pogląd, że podział przedsięwzięć liniowych jest możliwy. Jednocześnie jednak podkreślił, że etapowanie przedsięwzięć jest dopuszczalne, jeżeli nie prowadzi do niepełnej oceny całości realnych skutków ich realizacji (wymaganie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej ustawą ooś). Gdy - jak w przypadku rozpatrywanym - wybór określonego wariantu przebiegu fragmentu przedsięwzięcia przesądza o skali oddziaływania i skutkach dla środowiska realizacji dalszej jego całości, inwestor winien albo poddać łącznie inwestycję procedurze ocen dla powiązanych zależnościami fragmentów bądź etapując ocenę dla kolejnych fragmentów - zapewnić aby były w pełni przeanalizowane wszelkie skutki proponowanego do realizacji wariantu i wersji alternatywnych (w tym skutki kontynuacji poszczególnych wariantów)."

Wobec zakresu tych wskazań, GDOŚ stwierdził, iż organ I. instancji powinien rozszerzyć przeprowadzone już ustalenia, w konsekwencji czego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, będzie zobowiązany m.in. do:

- dokonania analizy skutków realizacji poszczególnych wariantów przedmiotowego przedsięwzięcia w kontekście całego układu modernizowanej drogi (do węzła P. na drodze (...));

- zidentyfikowania na podstawie przeprowadzonej analizy wariantu najkorzystniejszego dla środowiska;

- odniesienia się do kwestii podnoszonych przez skarżących, iż wybór wariantu I. - w ramach którego droga nr (...) ma być skomunikowana z drogą nr (...) w miejscu przecięcia z drogą stanowiącą przedłużenie od nowego wylotu trasy ekspresowej (...) z W. do drogi nr (...) - jako najbardziej korzystnego dla środowiska, był efektem pominięcia skutków dla środowiska wynikających z konieczności poprowadzenia dalszego nowego przebiegu drogi nr (...) od nowego węzła do planowanego w N.;

- zweryfikowania: wyników prognozowanego dobowego natężenia ruchu pojazdów na projektowanej drodze nr (...) w analizowanych horyzontach czasowych 2015 i 2025, założeń rozwoju infrastruktury przy jakich oceniano przyszłe oddziaływania planowanej drogi (czy przy ocenie prognozowanego natężenia ruchu zakładano m.in. istnienie przedłużenia drogi (...) na zachód w przebiegu tzw. P.), jak również założeń wejściowych wykorzystanych do sporządzenia prognozy ("chodzi o to by założona wersja jest wystarczająco prawdopodobna, bądź też ustalono, że porównywalne są skutki przyjęcia równych hipotetycznych założeń rozwoju sieci drogowej");

- uwzględnienia w prognozach ruchu ogólnodostępnych wyników Głównego Pomiaru Ruchu z 2010 r.;

- przeanalizowania wymogu wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 12 ustawy ooś w stosunku do przedmiotowej inwestycji i zajęcie stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji, gdyby z ustaleń w procedurze oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wynikła potrzeba ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, inwestor będzie zobowiązany do przedłożenia map służących ustaleniu granic tego obszaru;

- skrupulatnego odniesienia się do ewentualnych uwag i wniosków wniesionych przez społeczeństwo w toku zapewnionego udziału społeczeństwa.

We wniesionej skardze (...) Zarząd Dróg M. w W. zarzucił bezzasadne wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska mógł rozstrzygnąć co do meritum, według wskazań Sądu. Podano, że droga nr 721 obecnie nie będzie przedłużana, a przedmiotowa inwestycja winna być jak najszybciej zrealizowana. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że w niniejszej sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2489/13. W myśl zatem art. 153 p.p.s.a., który stanowi o związaniu organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, tak sądu ponownie orzekającego w sprawie, jak i organu ponownie ją rozpatrującego. Wyroku tego nie zakwestionowała strona skarżąca. W powołanym prawomocnym wyroku Sąd stwierdził konieczność ponownego wnikliwego rozważenia kwestii wariantowości realizacji zamierzonej inwestycji w kontekście oddziaływania na środowisko poszczególnych wariantów przebiegu tej drogi. Jednocześnie zauważył, że jakkolwiek inwestycja liniowa może podlegać etapowaniu, to ocena jej wpływu na środowisko winna być przeprowadzona w taki sposób, by skutki realizacji poszczególnych wariantów przedmiotowego przedsięwzięcia były rozważane w kontekście całego układu modernizowanej drogi (do węzła P. na drodze (...)). Obowiązek analizy możliwych wariantów realizacji przedsięwzięcia m.in. w ramach raportu wynika z art. 66 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś. Prawodawca wymaga m.in., aby w toku postępowania zidentyfikować wariant najbardziej korzystny dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy ooś. Jakkolwiek ustawodawca nie przesądził, by wariantem akceptowanym musiał być wariant najbardziej korzystny dla środowiska (art. 81 ust. 1 ustawy ooś), w toku postępowania konieczna jest jego identyfikacja oraz odniesienie się do niego. Należy mieć też na uwadze, że na rozprawie przed Sądem, który wydał wskazany wyrok, skarżące wówczas Stowarzyszenie podało, iż nie jest kontynuowana procedura lokalizacji dalszego przebiegu drogi nr (...). Sąd odnotował ten fakt w protokole rozprawy. Orzekając wówczas w tej sprawie znał więc tę okoliczność. Nie można zatem przyjąć, że po wydaniu tego wyroku nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, z uwagi na rezygnację z kontynuowania procedury lokalizacji dalszego przebiegu drogi nr (...). Wobec tego aktualność zachowują w całości wskazania Sądu wyrażone w wiążącym prawomocnym wyroku, sformułowane w oparciu o zawartą tam ocenę prawną. Sąd wskazał wówczas, że wnikliwego ustalenia wymaga szereg kwestii, w tym: - czy przez sztuczny podział przedsięwzięcia na dwa etapy (jak to wywodzi skarżąca) nie zafałszowano obrazu możliwych oddziaływań fragmentu przyszłej drogi w wariancie preferowanym przez inwestora; - czy prawidłowo oceniono oddziaływanie wariantów w kontekście prognozowanego natężenia ruchu (wpływ na jakość powietrza, klimat akustyczny, oddziaływanie na środowisko wodnogruntowe, oddziaływanie na świat zwierzęcy, jako bariera dla migracji zwierząt oraz zagrożenie dla ich egzystencji wobec ewentualnych kolizji. Wskazał, że organ musi rozważyć, co do meritum, wobec konkretnego wniosku uczestnika postępowania, czy nie istnieje wariant bardziej korzystny dla środowiska niż proponowany w raporcie (z uwzględnieniem w tym zakresie argumentacji inwestora); - czy prawidłowo przeprowadzona została ocena oddziaływania fragmentu przedsięwzięcia na środowisko. Nie może być ona oderwana od tego, w jakim zakresie przyjęte rozwiązania determinują przyszłe oddziaływania całej inwestycji (w fazie realizacji i eksploatacji). Mimo więc możliwości odstąpienia od realizacji dalszych fragmentów drogi w przewidywalnej przyszłości w tego rodzaju przypadkach, prowadząc procedurę ocen należy uwzględnić ewentualną realizację przedsięwzięcia w docelowym kształcie, aby ocenić realne oddziaływanie, jakie może być następstwem danego etapu inwestycji w przyszłości (po zrealizowaniu jej reszty); - przy jakich założeniach rozwoju infrastruktury oceniano przyszłe oddziaływania (prognozy ruchu). Skoro wybór wariantów był dokonywany także w oparciu o analizy oddziaływań w określonym horyzoncie czasowym (za 10 lat), organ badający, czy prognozy są wiarygodne (w tym - na jakich danych oparte), winien wyjaśnić - wobec zarzutów odwołania - jakie były założenia wyjściowe i czy jego zdaniem ich przyjęcie było zasadne. Czy założona wersja jest wystarczająco prawdopodobna, bądź też ustalono, że porównywalne są skutki przyjęcia różnych hipotetycznych założeń rozwoju sieci drogowej. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zobowiązany został do odniesienia się również do zarzutu, że dane wyjściowe, dotyczące obecnego ruchu, były nieaktualne (pomiary z 2005 r., gdy były dostępne - z 2010); Sąd zarzucił także: - nieodniesienie się przez organ do uwag zgłoszonych w ramach zapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze ocen, w myśl art. 15 k.p.a.; - niezałączenie map, służących ustaleniu granic koniecznego obszaru ograniczonego użytkowania; o ile z procedury ocen oddziaływania na środowisko wynikają przesłanki wskazane w art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska do ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania, obszar ten musi być ustanowiony przed oddaniem inwestycji do użytkowania (art. 135 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska), a obowiązkiem inwestora jest wskazanie w raporcie potrzeby utworzenia raportu i przedłożenie wraz z nim poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru (art. 66 ust. 1 pkt 12 przed średnikiem i ust. 4 zd. 1 ustawy ooś). Wobec wielości zagadnień niewyjaśnionych przez organ I. instancji, Sąd we wskazanym prawomocnym wyroku stwierdził w konkluzji, że organ odwoławczy oceniając materiał dowodowy winien rozważyć, czy nie zachodzą w sprawie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Należy nadmienić, że organ odwoławczy może sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na jej wynik. W sytuacji zatem, gdy postępowanie w I. instancji zawiera istotne braki lub uchybienia normom prawa materialnego a także procesowego, organ odwoławczy - aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego - musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy mieć na względzie, że art. 136 k.p.a. zezwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. W rozpatrywanej sprawie, ustalenia poczynione przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przesądziły o zasadności wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy trafnie i wyczerpująco uzasadnił swe stanowisko. Wyjaśnił, że mając na uwadze, iż decyzja I. instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przekazanie sprawy do I. instancji stało się konieczne. Nie było podstaw do skorzystania z art. 136 k.p.a. (przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego), bowiem czynienie ustaleń w szerszym zakresie niż sprawa ta była przedmiotem oceny I. instancji, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wywodzonej z art. 15 k.p.a. Jednocześnie GDOŚ trafnie, zgodnie ze wskazaniami WSA, sformułował okoliczności i zagadnienia, które Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja spełnia też wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.