Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3013563

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 sierpnia 2019 r.
IV SA/Wa 2277/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj.

Sędziowie Asesor, WSA: Paweł Dańczak (spr.), Katarzyna Golat.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 13749 (trzynaście tysięcy siedemset czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) maja 2018 r., nr (...), po rozpatrzenia odwołania (...)

Sp. z o.o. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa (...) z dnia (...) listopada 2016 r., nr (...), wymierzającą (...) Sp.z.o.o. opłatę za korzystanie ze środowiska w części dotyczącej składowania odpadów w m. B. gm. M. za 2013 r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu przesłanego przez stronę w dniu (...) kwietnia 2014 r. w kwocie 293 117,00 zł.

Stan sprawy, w świetle uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, przedstawiał się następująco.

Marszałek Województwa (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., nr (...), wymierzył (...) sp. z o.o. opłatę za korzystanie ze środowiska w części dotyczącej składowania odpadów na składowisku odpadów w m. B. gm. M. za 2013 r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu przesłanego przez stronę w dniu (...) kwietnia 2014 r. w kwocie 272.491,00 zł. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła (...) Sp. z o.o. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. W pierwszej kolejności wskazano, że w dniu 14 stycznia 2013 r. spółka skierowała wniosek do Starosty S. w przedmiocie zmiany instrukcji eksploatacji składowiska. Wniosek ten jednak nie został niezwłocznie rozpoznany, lecz przekazany do Marszalka Województwa, jako organu właściwego w sprawie po nowelizacji przepisów. Ponadto w zaskarżonej decyzji niesłusznie skarżącą wskazano jako posiadacza odpadów, co nie jest zgodne z definicją posiadacza zawartej w ustawie o odpadach. Spółka nie była także zarządzającym składowiskiem, bowiem nie spełniła przesłanek określonych w przepisach. Niezgodnie także z prawem w zaskarżonej decyzji uwzględniono kwoty za składowanie odpadów na innym składowisku w miejscowości W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) lipca 2016 r., nr (...), uchyliło ww. decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że nie jest jasne, czy zaskarżona decyzja dotyczyła jedynie składowania odpadów w miejscowości B., czy też w miejscowości W. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszalek Województwa (...) decyzją z dnia (...) listopada 2016 r., nr (...), wymierzył (...) Sp. z o.o. opłatę za korzystanie ze środowiska w części dotyczącej składowania odpadów na składowisku odpadów w m. B. gm. M. za 2013 r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu przesianego przez stronę w dniu (...) kwietnia 2014 r. w kwocie 293.118,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła (...) Sp. z o.o. wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana bez zbadania przez organ I instancji stanu faktycznego oraz przez zastosowanie nieaktualnych przepisów prawa, nieobowiązujących w dacie dokonywania przez spółkę czynności, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest zgodne z art. 107 § 3 k.p.a, bowiem nie przedstawiono czym organ się kierował, wymierzając karę w danej wysokości. Skarżąca wskazała, że poczyniła starania celem uzyskania pozwolenia, ale Starostwo Powiatowe w S. z opóźnieniem przesłało je do rozpatrzenia organowi właściwemu, co nie zostało wzięte pod uwagę przy wymierzeniu kary. Ponownie ponadto zakwestionowano fakt, że skarżąca jest posiadaczem odpadów. Spółka przelewała bowiem Gminie M. kwoty pieniężne za składowanie odpadów na nieruchomościach będących jej własnością, a zatem to Gmina powinna zostać uznana za posiadacza odpadów. Spółka, jak wskazano w odwołaniu, nigdy nie była zarządzającym składowiskiem odpadów bo nigdy nie udało jej się zdobyć niezbędnych pozwoleń, realizowała jedynie obowiązki wynikające z umowy cywilno-prawnej, nie mając jednocześnie możliwości uregulowania statusu prawnego wynikającego z przepisów ustawy o odpadach. Wskazany brak możliwości wynikał z faktu, że do otrzymania pozwolenia na składowanie odpadów konieczne jest wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości w formie aktu notarialnego albo umowy dzierżawy zawartej na okres 30 lat, tj. okresu poeksploatacyjnego składowiska. Ponadto wskazano, że w wymierzeniu kary organ I instancji ponownie uwzględnił także odpady składowane w miejscowości Wierzbno.

W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia (...) maja 2018 r., utrzymującą w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Marszałka Województwa (...) z dnia (...) listopada 2016 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że (...) Sp. z o.o. w dniu (...) stycznia 2013 r. zawarła umowę z Gminą M. odnośnie zarządzania składowiskiem odpadów komunalnych położonym w m. B. gm. M. Wskazując na treść art. 128 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21 z późn. zm.), stanowiącym, iż zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno:

1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów;

3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, Kolegium stwierdziło, iż w jego opinii, w niniejszej sprawie skarżąca spółka takich pozwoleń, w przypadku składowiska odpadów w m. B., nie uzyskała, wobec czego jasnym jest, że winna wnieść opłatę podwyższoną. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że Starosta S. nie rozpoznał wniosku o przeniesienie pozwolenia, lecz po zmianie przepisów przekazał je do Marszalka Województwa. Kolegium oceniło również, że bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy jest także fakt, z jakich powodów spółka nie otrzymała koniecznych pozwoleń. Dla wymierzenia wysokości opłaty istotne jest bowiem, że spółka pozwolenia nie posiadała. Kolegium podniosło nadto, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. art. 279 ust. 3 i 4, modyfikują definicję posiadacza odpadów na potrzeby opłat za korzystanie ze środowiska i w świetle tej regulacji, w niniejszym postępowaniu, zobowiązanym do poniesienia podwyższonej opłaty z tytułu składowania odpadów na składowisku w m. B. jest (...) Sp. z o.o. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił także, że wysokość dodatkowej opłaty wynosi 293 118,00 zł. Opłatę tę ustalono na podstawie obowiązującego wówczas obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 10 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska za rok 2013 (M. P. poz. 766).

Na powyższą decyzję (...) Sp.z.o.o. wywiodła skargę, nie formułując w jej treści żadnych zarzutów, ani jej nie uzasadniając.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

W toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. spółka skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła, że popiera skargę i podtrzymuje dotychczas podnoszone w całym toku sprawy zarzuty, w szczególności zaś te, iż nie może ponosić konsekwencji nieuzyskania wymaganych ustawą zezwoleń, gdyż ich brak nie wynikał z jej winy, lecz z opieszałości organów administracji publicznej, jak również, że w sprawie dokonano błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, gdyż w realiach sprawy spółka nie mogła być uznana za posiadacza odpadów, ponieważ nie była władającą powierzchnią ziemi ani wytwórcą odpadów. Pełnomocnik spółki oświadczył także, iż na składowisko w m. B. spółka przyjmowała odpady wyłącznie od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2018 r., nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa (...) z dnia (...) listopada 2016 r., nr (...), wymierzającą (...) Sp.z.o.o. opłatę za korzystanie ze środowiska w części dotyczącej składowania odpadów w m. B. gm. M. za 2013 r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu przesłanego przez stronę w dniu (...) kwietnia 2014 r. w kwocie 293 117,00 zł. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Kolegium nie odpowiada prawu, gdyż została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie, w przedłożonym Sądowi kształcie, w istocie nie poddaje się skutecznej kontroli, gdyż zawarte w nim uzasadnienie nie pozwala na poznanie pełnej, stojącej za nim motywacji organu. Przypomnieć należy, że norma z art. 11 k.p.a., uzupełniona o przepisy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., nakłada na organ obowiązek sporządzania decyzji i ich uzasadnień w sposób klarowny, jasny, przejrzysty i zrozumiały dla strony, a przy tym nie może ograniczać się do stwierdzeń ogólnych, niepopartych rzeczową argumentacją prawną i faktyczną. W przeciwnym wypadku decyzja nie może być przekonująca i zrozumiała dla jej adresata. Tymczasem zauważyć należy, że wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na wniesioną do tutejszego Sądu skargę, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano szczegółowo i wyczerpująco motywów, którymi kierował się organ przy rozpatrywaniu sprawy. Wręcz przeciwnie, Kolegium nie odniosło się do szeregu zarzutów przytoczonych przez skarżącą spółką w odwołaniu od decyzji organu I instancji, część zarzutów skwitowana została stwierdzeniem, iż nie miały one znaczenia dla sprawy - bez wyjaśnienia prawnych i faktycznych podstaw takiej konstatacji, jeszcze inne zarzuty spółki zostały natomiast zamknięte stwierdzeniem, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń oraz odesłaniem do aktu rangi obwieszczenia, bez wskazania roli tego aktu dla sprawy, a także takich, zawartych w nim postanowień, które rzeczywiście mogłyby wskazywać i utwierdzać w przekonaniu, że wnioski organu I instancji były prawidłowe i uzasadnione w stanie faktycznym sprawy.

Konkretyzując powyższe zarzuty, należy zauważyć, że skarżąca w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...) listopada 2016 r., nr (...), podniosła m.in., że gdy chodzi o podstawową zarzucaną spółce kwestię, tj. braku stosownej decyzji dotyczącej instrukcji eksploatacji składowiska, to istotną okolicznością w sprawie było zaniechanie ze strony Starostwa Powiatowego w S. w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Opieszałość ta spowodowała, że po wejściu w życie z dniem 23 stycznia 2013 r. znowelizowanych przepisów ustawy o odpadach, które ustaliły organem właściwym w tego rodzaju sprawach marszałków województw, Starostwo Powiatowe w S. przesłało nierozpatrzony wniosek spółki do rozpoznania Marszałkowi Województwa (...) w dniu (...) stycznia 2013 r. Zdaniem spółki było to celowe działanie organu powiatowego, które spowodowało, że spółka nie dysponowała w spornym okresie stosownym dokumentem pozwalającym na legalne umieszczanie odpadów na składowisku w m. B. Spółka wskazała, że wymierzając ww. opłatę organ I instancji nie zwrócił uwagi na opisane okoliczności i nie podjął żadnych kroków w celu ich wyjaśnienia, lecz nałożył na skarżącą sankcję w postaci opłaty podwyższonej w kwocie ponad 293 000 zł, która w ocenie spółki jest konsekwencją zaniedbania urzędników. Zważyć należy, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres." (zob. uchwałą NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11; podobnie wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 51/14). Trzeba jednak dostrzec, że z poglądów judykatury wynikają jasne przesłanki, kiedy opisana wyżej sytuacja może rzutować na kwestię nałożenia opłaty podwyższonej. Chodzi przede wszystkim o takie przypadki, gdy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o stosowne zezwolenie (decyzję) na kolejny okres, a więc w istocie chodzi o podjęcie działań zmierzających do dalszego, legalnego korzystania ze środowiska. Konstatacja ta nie odnosi się zatem do podmiotu korzystającego ze środowiska, który dla danej instalacji występuje o stosowne zezwolenie (decyzję) po raz pierwszy, gdyż wówczas - do czasu uzyskania stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie - powinien powstrzymać się od korzystania z danej instalacji.

Co więcej, w orzecznictwie z powyższego zakresu akcentuje się konieczność aktywnego sięgania przez podmiot korzystający ze środowiska ze środków zwalczania bezczynności i przewlekłości organu administracji, by móc skutecznie powoływać się na brak winy strony w nieuzyskaniu przez nią wymaganej prawem decyzji. Odnosząc się do wspomnianego wcześniej zarzutu spółki, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 275 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm., dalej: p.o.ś.) do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska. Jednocześnie Kolegium powołało treść art. 293 p.o.ś., w myśl którego za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. W odniesieniu do powyższych przepisów Kolegium doszło do przekonania, że opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska wnosi się wówczas, kiedy podmiot zobowiązany do jej wnoszenia nie ma prawem uzyskanych zezwoleń. W tym kontekście organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż spółka (...) zawarła umowę z Gminą M. na zarządzenie składowiskiem odpadów komunalnych w m. B. i jako zarządzająca tym składowiskiem, w celu rozpoczęcia na nim działalności, powinna była uzyskać stosowne decyzje, kolejno wymienione w art. 128 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21 z późn. zm.), w tym decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Jak stwierdziło Kolegium, spółka takich pozwoleń nie miała, wobec czego winna była wnieść opłatę podwyższoną, przy czym bez znaczenia dla sprawy jest fakt, z jakich powodów spółka nie otrzymała koniecznych pozwoleń, bo istotne jest tylko, że spółka pozwolenia nie posiadała. Z tak kategorycznym stwierdzeniem organu odwoławczego, w świetle przywoływanego wcześniej orzecznictwa, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu wnioski Kolegium są co najmniej przedwczesne i dowolne, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ odwoławczy w ogóle badał okoliczności starań skarżącej spółki w przedmiocie uzyskania stosownej decyzji, której brak stał się podstawą wymierzenia jej opłaty podwyższonej, w tym ewentualnego podejmowania przez nią działań zmierzających do dyscyplinowania właściwych organów odpowiedzialnych za wydanie decyzji niezbędnej do legalnego korzystania ze środowiska (w tym przypadku rozpoczęcia działalności polegającej na prowadzeniu składowiska odpadów), czym w ocenie Sądu naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazujące organowi administracji wszechstronne zgromadzenie materiału dowodowego i zbadanie całokształtu stanu faktycznego sprawy. Skoro spółka wielokrotnie wskazywała na te okoliczności w toku postępowania, w tym w odwołaniu od decyzji organu I instancji, obowiązkiem Kolegium było rzeczowe odniesienie się do zarzutu odwołującej się, czego nie wyczerpuje zdawkowe stwierdzenie o braku znaczenia podnoszonych okoliczności dla sprawy, gdyż bez szerszej argumentacji taka teza jest arbitralna. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeanalizować stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych i dopiero uwzględniając zawarte tam wytyczne należało - w kontekście stanu faktycznego sprawy - sformułować stosowne wnioski co do trafności zarzutów spółki. Brak takich ustaleń czyni więc decyzję Kolegium w omawianym elemencie niepełną, a więc wadliwą, gdyż niezgodną z art. 11 k.p.a. i wyrażoną tam zasadą przekonywania oraz 107 § 3 k.p.a. w zakresie standardów prawidłowo uzasadnionej decyzji administracyjnej. Jednocześnie arbitralność zawartych w omawianej części uzasadnienia twierdzeń - bez ich szerszego wyjaśnienia - pozwala na wniosek, iż są one dowolne i arbitralne, co stanowi z kolei o naruszeniu art. 80 k.p.a.

Jednym z zasadniczych zarzutów podnoszonych przez skarżącą spółkę w toku postępowania o nałożenie opłaty podwyższonej, który był szeroko akcentowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji, było błędne zidentyfikowanie tej spółki jako posiadacza odpadów, a przez to jako podmiot zobowiązany do poniesienia opłaty podwyższonej. Spółka wskazywała, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji pominął treść art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, który to przepis definiuje posiadacza odpadów jako wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną będące w posiadaniu odpadów; przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W ocenie spółki, nie ona była władającym powierzchnią ziemi (składowiskiem), lecz takim władającym była Gmina M. Spółki nie można było uznawać za władającego, gdyż właścicielem składowiska pobierającym od spółki pożytki z tytułu zdeponowanych odpadów była właśnie ww. Gmina; spółka nie była podmiotem eksploatującym składowisko, gdyż może nim być tylko podmiot zarządzający składowiskiem - a jak twierdzi spółka - jej takiego statusu nie można przypisywać. Ponadto spółka podniosła, że nie mogła zostać uznana za podmiot zarządzający składowiskiem, ponieważ nie spełniła niezbędnych ku temu wymogów określonych w art. 151 ust. 2 ustawy o odpadach, w tym w zakresie zabezpieczenia roszczeń. Jednocześnie Urząd Marszałkowski (Departament Opłat Środowiskowych) miał nie podjąć żadnych działań pozwalających na określenie, kto w tej sytuacji jest podmiotem rzeczywiście zarządzającym składowiskiem. W toku rozprawy w dniu 22 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej spółki podniósł nadto, że błędne jest odwoływanie się przez organy administracji działające w sprawie do przepisów art. 279 ust. 3 i 4 p.o.ś., gdyż z uwagi na przytoczone wyżej okoliczności, ich treść w zakresie definiującym posiadacza odpadów nie powinna mieć zastosowania, lecz zasadnicze znaczenie należy przypisywać definicji tego pojęcia zawartej w ustawie o odpadach. Pełnomocnik spółki oświadczył przy tym, że na składowisko w m. B. przyjmowane były odpady wyłącznie od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a nie od osób fizycznych. Dodać trzeba, że w kontekście ww. przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, spółka sformułowała zarzut, iż nie powinny one mieć zastosowania także z uwagi na zmianę ich brzmienia, która nastąpiła po zaistniałym stanie zdeponowania odpadów, co narusza zasadę legalizmu.

Odnosząc się do tak zakreślonych zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ograniczyło swoją argumentację do stwierdzenia, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska modyfikują definicję posiadacza odpadów na potrzeby opłat za korzystanie ze środowiska i w niniejszym postępowaniu spółka (...) była zobowiązana do poniesienia podwyższonej opłaty z tytułu składowania odpadów na składowisku w m. B. Stanowisko to organ odwoławczy wsparł powołaniem się na brzmienie art. 279 ust. 3 i 4 p.o.ś. Sąd dostrzega jednak, że argumentacja Kolegium jest nie tylko bardzo lakoniczna i w większości pomija zarzuty spółki w sformułowanym przez nią odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym także w zakresie, w jakim spółka kwestionuje fakt, iż w ogóle można uznać ją za posiadacza odpadów, poprzestając na przytoczeniu za organem I instancji stwierdzenia, że przepisy p.o.ś. modyfikują pojęcie posiadacza odpadów na potrzeby postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej. Tym samym ani strona postępowania, ani w konsekwencji Sąd nie mają możliwości poznania stanowiska organu odwoławczego co do braku zasadności twierdzeń skarżącej spółki, bowiem Kolegium nie przywołuje w tym zakresie żadnej szerszej argumentacji faktycznej i prawnej, zamykając istotny dla sprawy wątek w bezrefleksyjnym przytoczeniu treści przepisu ustawy. Co więcej, Kolegium nie przytacza tego przepisu tak, jak stanowił on podstawę do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, która wskazywała, że wydano ją w oparciu o art. 279 ust. 2 i 3 p.o.ś, lecz powołuje się na treść art. 279 ust. 3 i 4 tej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska jest, z zastrzeżeniem ust. 4, podmiot, który przekazał te odpady. Jeżeli osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą przekazuje odpady podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska jest podmiot, któremu przekazano te odpady". W tej sytuacji rodzi się jednak pytanie o powody, które legły u podstaw uznania przez Kolegium, że w sprawie powinien mieć zastosowanie ust. 4 art. 279 p.o.ś., skoro nie stanowił on podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Kolegium w żadnym zdaniu uzasadnienia swojej decyzji nie wyjaśnia, dlaczego względem spółki powinien mieć zastosowanie wspomniany ust. 4, w szczególności zaś nie powołuje się na żadne okoliczności lub dowody ze zgromadzonego w sprawie materiału, które uzadniałoby odniesienie art. 279 ust. 4 p.o.ś. do skarżącej spółki, co nie jest bez znaczenia, zwłaszcza wobec jej oświadczeń, iż nie odbierała nigdy odpadów od osób fizycznych, które następnie składowałaby w m. B., lecz odbierane odpady pochodziły od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Kolegium nie dokonało także oceny tego, czy w opisanych przez spółkę w odwołaniu okolicznościach dotyczących niespełnienia przez nią wymogów określonych w art. 151 ust. 2 ustawy o odpadach można było uznać ją za podmiot zarządzający składowiskiem, w związku z czym, czy spółka mogła być także uznana za posiadacza odpadów. Tymczasem, nawet jeśli okoliczności te nie miały dla sprawy znaczenia, to stanowisko organu odwoławczego pozostaje w tym zakresie zupełnie nieznane, natomiast zastosowanie art. 279 ust. 3 p.o.ś., a przede wszystkim ust. 4 nie zostało w ogóle wyjaśnione przez organ odwoławczy, choć uznał on, że ów przepis był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Milczeniem organ odwoławczy pominął także wywiedziony przez skarżącą w końcowych akapitach odwołania zarzut zastosowania przepisów, które w jej ocenie weszły w życie już po fakcie zdeponowania odpadów na składowisku w m. B.

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sposób, w jaki organ odwoławczy odniósł się do ponowionych przez skarżącą zarzutów odwołania dotyczących sposobu naliczenia opłaty podwyższonej, zwłaszcza że kwestia ta była zasadniczym powodem uchylenia przez Kolegium wcześniejszej decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...) czerwca 2015 r., w której Kolegium zarzuciło ww. rozstrzygnięciu, że choć dotyczyło ono wymierzenia spółce (...) opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie składowania odpadów na składowisku w m. B., to przy ustalaniu wysokości opłaty wzięto pod uwagę masę odpadów nie tylko z tego składowiska, ale także ze składowiska w m. W. Ponieważ w decyzji z dnia (...) listopada 2016 r. Marszałek Województwa (...) obliczył przedmiotową opłatę w analogiczny sposób, jak poprzednio rozstrzygając sprawę, spółka to zakwestionowała, podnosząc, że wbrew twierdzeniom organu I instancji nie było przeszkód, by ustalając wysokość opłaty, oprzeć wyliczenia o przedkładane przez spółkę dokumenty sprawozdawcze, które składane są oddzielnie dla każdego składowiska - spółka wskazała m.in., że takie wyliczenia umożliwiają m.in. składane przez nią: Zbiorcze zestawienie danych o składowisku odpadów, czy Wykaz zawierający informacje o składowanych odpadach oraz informacje o wysokości należnych opłat. Rozpatrując tę kwestię Kolegium poprzestało na stwierdzeniu, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty dodatkowej, oraz że opłatę ustalono na podstawie obowiązującego wówczas obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 10 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska za rok 2013 (M. P. poz. 766). Należy jednak zauważyć, że takie odniesienie się do merytorycznie sformułowanych zarzutów skarżącej spółki, kwestionujących całą metodykę obliczania opłaty podwyższonej, w ogóle nie tłumaczy zmiany dotychczasowego stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, które przecież podważało zasadność ujmowania na potrzeby obliczania opłaty masy odpadów z różnych składowisk, a czego należałoby oczekiwać od organu, zwłaszcza że sprawę powtórnie rozpatrywał ten sam skład Kolegium, co w przypadku decyzji z dnia (...) lipca 2016 r. Skoro zatem Kolegium uznało, że poprzednio wyrażony pogląd nie znajduje racji bytu przy powtórnym orzekaniu w tej samej sprawie, to jego obowiązkiem było zawarcie w tym zakresie pełnej i wyczerpującej argumentacji prawnej i faktycznej, aby umożliwić stronie

(a potencjalnie także Sądowi) poznanie motywacji organu stojącej za zmianą dotychczasowego zapatrywania na ważkie dla sprawy kwestie. Warto w tym miejscu dodać, że odwołanie się przez Kolegium do wspomnianego wcześniej obwieszczenia Ministra Środowiska w żadnym razie nie może służyć za wyjaśnienie spornej kwestii metodyki ustalania w niniejszej sprawie opłaty podwyższonej, gdyż dokument ten takiej metodyki nie określa, lecz jak sama jego nazwa wskazuje, reguluje wyłącznie stawki opłat za korzystanie ze środowiska, co choć jest dla sprawy istotne, nie było w niej zagadnieniem spornym.

Poddana kontroli Sądu decyzja ze względu na lakoniczny charakter jej uzasadnienia oraz nieodniesienie się do zasadniczych zarzutów odwołania, jakie spółka sformułowała pod adresem decyzji Marszałka Województwa (...) w istocie nie pozwala na poznanie motywów organu stojących za wydanym rozstrzygnięciem, często ograniczając się tylko do zakomunikowania, iż organ odwoławczy uznaje określone zarzuty skarżącej za niemające znaczenia dla sprawy, bądź do uznania jako prawidłowego stanowiska organu I instancji, ale bez przytoczenia jakichkolwiek argumentów na poparcie takiego wniosku. W rezultacie nie pozwala to na poznanie stronie postępowania, jakie względy legły rzeczywiście u podstaw wydanego względem niej rozstrzygnięcia, natomiast Sądowi uniemożliwia to kontrolę tak sformułowanej decyzji, gdyż stanowisko organu oraz stojąca za nim motywacja prawna i faktyczna są mu praktycznie nieznane, albo też na tyle niepełne, że uniemożliwiają jakąkolwiek ocenę. Tymczasem motywacja organu nie powinna stanowić przedmiotu domysłu sądu. Rolą sądu nie jest bowiem samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem, a ocena tych, które zostały zaprezentowane przez organ. Brak przedstawienia powyższych świadczy o niewątpliwym naruszeniu przez organ przepisów postępowania o ewidentnie możliwym wpływie na wynik sprawy. Powtórzyć w tym miejscu należy, że norma z art. 11 k.p.a., uzupełniona o przepisy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., nakłada na organ obowiązek sporządzania decyzji i ich uzasadnień w sposób klarowny, jasny, przejrzysty i zrozumiały dla strony, co ma także służyć budowaniu zaufania jednostki do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a). W przeciwnym wypadku decyzja nie może być przekonująca i zrozumiała dla jej adresata. Dodać wypada również, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu kontrolującemu zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe i jakie wywiódł z nich skutki prawne. Rozstrzygnięcie organu, które tych obligatoryjnych elementów nie zawiera należy uznać za wadliwe. Jako takowe wadliwe orzeczenie należało uznać właśnie zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia (...) maja 2018 r., nr (...), gdyż nie spełnia ono praktycznie żadnych z określonych wyżej wymogów, przez co narusza powoływane wcześniej przepisy prawa procesowego. Jednocześnie należy wskazać, że w ocenie Sądu, naruszenia te są jaskrawe i na tyle istotne, iż mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego zaskarżona decyzja nie mogła utrzymać się w obrocie prawnym. Dodać również trzeba, że rolą sądu kontrolującego rozstrzygnięcia administracji publicznej nie jest zastępowanie administracji w orzekaniu. Sąd ma za zadanie ocenić stanowisko organu, jego tok rozumowania, ale najpierw musi mieć taką możliwość. Z całą pewnością ww. decyzja Kolegium, ze względu na jej powierzchowny charakter nie dawała szans na poznanie stanowiska organu odwoławczego ani stronie postępowania, ani Sądowi w składzie rozpoznającym skargę, dlatego powtórnie orzekając w sprawie Kolegium będzie zobligowane odnieść się do każdego z zarzutów odwołania spółki, wskazując na poparcie swojego stanowiska właściwą argumentację prawną i faktyczną. Dopiero po pełnym rozważeniu wszystkich zarzutów i odniesieniu się do nich, Kolegium wyda zgodną z prawem decyzję administracyjną, która w swym uzasadnieniu zawrze rzeczowe i wyczerpujące stanowisko organu, obrazujące jego tok myślenia oraz sposób interpretacji poszczególnych przepisów prawa, które organ uzna za mające zastosowanie do rozpatrywanego przypadku.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.