IV SA/Wa 2272/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2480312

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. IV SA/Wa 2272/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska.

Sędziowie WSA: Kaja Angerman, Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy

1.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...) z (...) marca 2017 r. nr (...) oraz umarza postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie;

2.

zasądza do Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącej L. B. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...).06.2017 r. nr (...) Komendant Główny Straży Granicznej, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...) z dnia (...).03.2017 r. nr (...), wydaną L. B. - w sprawie odmowy wjazdu na granicy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu (...) marca 2017 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w przejściu granicznym w (...) zgłosiła się obywatelka Federacji (...), L. B., ur. (...) kwietnia 1972 r. legitymująca się paszportem wydanym przez władze (...) w dniu (...) sierpnia 2011 r., ważnym do dnia (...) sierpnia 2021 r. Cudzoziemka nie posiadała ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium RP i do pobytu na tym terytorium, a zapytana przez funkcjonariusza Straży Granicznej o cel wjazdu na terytorium RP oświadczyła, że ma rodzinę w (...) i (...), i zamierza udać się wraz z rodziną do (...). Z uwagi na to, Komendant Placówki Straży Granicznej w (...) odmówił Cudzoziemce wjazdu na granicy. Na skutek wniesionego odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją z dnia (...).06.2017 r. nr (...), utrzymał w mocy decyzję Organu I. instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone na adres pełnomocnika, który złożył odwołanie, wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1. przesłuchania świadka N. M. na okoliczność zamiaru złożenia przez stronę w trakcie kontroli granicznej wniosku o objęcie jej i jej rodziny ochroną międzynarodową i posiadania przez stronę w dniu (...) marca 2017 r. przed wyjściem z pociągu relacji (...) - (...) wydrukowanego i przygotowanego przez stronę wcześniej wniosku o objęcie ochroną międzynarodową na urzędowym formularzu; 2. przesłuchania psychologa, M. K. na okoliczność przygotowania i częściowego wypełnienia przez Stronę przed próbą przekroczenia granicy wniosku o objęcie ochroną międzynarodową, zamiaru strony złożenia w dniu (...) marca 2017 r. wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i stanu psychicznego Strony w trakcie pobytu w Placówce Straży Granicznej w (...) w dniu (...) marca 2017 r., przed i po tym pobycie oraz w celu uprawdopodobnienia okoliczności, dla których Strona została zmuszona do ucieczki z (...); 3. dokumentu - wniosku pełnomocnika Strony z dnia (...) marca 2017 r. (godz. 8.40 rano) o dopuszczenie do udziału we wszystkich czynnościach w postępowaniu, w tym czynnościach kontrolnych oraz udostępnienia akt postępowania na okoliczność wnoszenia przez pełnomocnika o umożliwienie kontaktu z mocodawczynią i dopuszczenie do czynności w sprawie; 4. dokumentu - wstępnej diagnostyki psychologicznej Strony, wykonanej przez psychologa M. K., na okoliczność stanu psychicznego Strony w związku z próbami przekroczenia granicy w (...) oraz uprawdopodobnienia prześladowania i tortur jakim był poddany syn męża Strony - U. M., co spowodowało, że Strona zdecydowała się wraz z rodziną, tj.: mężem i dziećmi uciekać z kraju pochodzenia i ubiegać się o ochronę międzynarodową w Polsce; 5. dokumentu - wniosku Strony z dnia (...) marca 2017 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym o udzielenie jej i jej rodzinie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, zawierającego oświadczenie co do wcześniejszych prób złożenia wniosku o ochronę międzynarodową oraz podtrzymania woli złożenia wniosku; 6. dokumentu - oświadczenia pełnomocnika z dnia (...) marca 2017 r. na okoliczność stawienia się pełnomocnika w PSG w (...) w celu uczestniczenia w kontroli granicznej oraz w toczącym się w tym dniu postępowaniu i uniemożliwienia pełnomocnikowi udziału w czynnościach, jak również o woli Strony, co do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową i nie udzielenia jej tej ochrony, jak i co do wydalenia Strony z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ok. godz. 11.25 bez umożliwienia jej osobistego kontaktu z pełnomocnikiem, któremu udostępniono akta sprawy o godz. 12.55. W późniejszym piśmie, pełnomocnik wniósł o zastosowanie przez Organ odwoławczy art. 78 § 2 k.p.a. i przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków, zgodnie z wnioskami zawartymi w odwołaniu, o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 § 2 k.p.a., twierdząc, że jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. Wniósł również, o zażądanie od Organu I. instancji wyjaśnień w sprawie, w szczególności odniesienie się co do twierdzeń zawartych w odwołaniu, a także o dopuszczenie nowych dowodów w sprawie - z pięciu nagrań zawierających rozmowy pełnomocnika Strony i innych adwokatów z pracownikami Straży Granicznej, zarejestrowane przez reporterów w dniu (...) marca 2017 r. w (...) przed budynkiem Placówki Straży Granicznej, wraz z transkrypcją nagrań - na okoliczność zamiaru Strony złożenia w trakcie kontroli granicznej w Placówce Straży Granicznej w (...) w dniu (...) marca 2017 r. wniosku o objęcie ochroną międzynarodową; wiedzy i świadomości Organu I. instancji w dniu (...) marca 2017 r., co do zamiaru złożenia przez Stronę wniosku o objęcie Strony ochroną międzynarodową; sposobu załatwienia sprawy przez Organ I. instancji (...). Załączył także oryginał tłumaczenia przysięgłego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej Strony z dnia (...) marca 2017 r., którego kopia załączona została do dowołania. Zauważył również, że mimo iż w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów poza odwołaniem Strony i decyzją oraz pismem przewodnim Organu I. instancji z dnia (...) kwietnia 2017 r. (...) - przeczy zasadzie szybkości postępowania wydanie miesiąc później ((...) maja 2017 r.) postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania na dzień (...) czerwca 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej wyjaśnił, że Straż Graniczna obowiązana jest przede wszystkim do przeciwdziałania nielegalnej migracji i poprzez prowadzone działania ma uniemożliwiać osobom niespełniającym warunków wjazdu i pobytu, dostęp nie tylko do terytorium RP, ale jednocześnie, z uwagi na brak kontroli na granicach wewnętrznych Unii Europejskiej, do terytorium całej strefy Schengen. Niniejszy obowiązek wynika z przepisów kodeksu granicznego Schengen, w szczególności z art. 13. Organ Straży Granicznej każdorazowo przeprowadza, indywidualną, wnikliwą ocenę konkretnej sytuacji na podstawie rozpytania cudzoziemca odnośnie szczegółów dotyczących celu wjazdu i pobytu. Taka szczegółowa odprawa przeprowadzana jest na drugiej linii kontroli. Jeżeli w trakcie niej cudzoziemiec podaje wyłącznie ekonomiczne lub osobiste - natury rodzinnej przyczyny wjazdu, komendant placówki Straży Granicznej obowiązany jest wszcząć postępowanie w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy. Wszystkie działania realizowane przez Straż Graniczną wobec cudzoziemców na drugiej linii kontroli granicznej w trakcie odprawy granicznej uregulowane są w artykule 8 kodeksu. Z chwilą stawienia się cudzoziemca na granicy, funkcjonariusz dokonuje weryfikacji dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu oraz przeprowadza rozpytanie odnośnie celu i warunków wjazdu. W toku takiej weryfikacji prowadzonej wobec L. B. okazało się, że Strona nie posiada ważnej wizy uprawniającej do wjazdu i pobytu. Zapytana o cel wjazdu, Cudzoziemka oświadczyła, że ma rodzinę w (...) i (...) i zamierza udać się wraz z rodziną do (...). Co istotne, oświadczenia tożsamej treści złożyli podróżujący wraz z nią członkowie rodziny: mąż - S. M. oraz pełnoletnie dzieci. W związku ze stwierdzeniem, że nie spełnia warunków wjazdu i pobytu, Cudzoziemka w celu prowadzenia dalszych czynności z jej udziałem została przekazana na tzw. "drugą linię kontroli". Kontrola drugiej linii jest odprawą szczegółową, która w myśl przepisów kodeksu granicznego Schengen może być przeprowadzona w innym miejscu, innym niż to, w którym dokonywana jest odprawa wszystkich osób (pierwsza linia). Takie działania mają na celu m.in. zapewnienie płynności ruchu granicznego. Co istotne, uczestnikami odprawy granicznej - w tym kontroli na drugiej linii - są wyłącznie funkcjonariusze, którzy posiadają stosowne upoważnienia w tym zakresie (w tym dostęp do pomieszczeń służbowych Straży Granicznej i możliwości przetwarzania danych w systemach informatycznych wspomagających czynności odprawy granicznej) oraz podróżny - w tym przypadku cudzoziemiec. Tym samym nie jest możliwe dopuszczenie do udziału w niej osób nie podlegających w tym samym czasie tego typu czynnościom. Cudzoziemiec samodzielnie uzasadnia cel swojego wjazdu a okoliczność ta stanowi jeden z obligatoryjnych elementów warunkujących przekroczenie zewnętrznej granicy Unii Europejskiej. Charakter czynności na drugiej linii oraz miejsce ich prowadzenia (specjalnie wydzielona strefa w infrastrukturze przejścia granicznego), uniemożliwiają na tym etapie realizowania czynności odprawy granicznej, dopuszczenie do nich pełnomocnika ustanowionego przez cudzoziemca w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu. Zakres działań pełnomocników w tego typu sprawach nie może bowiem powodować zakłóceń płynności odpraw granicznych osób przekraczających granicę w tym samym miejscu i w tym samym czasie. Ponadto, w przypadku, gdy okoliczności niespełniania przez cudzoziemca warunków wjazdu nie budzą wątpliwości, a obowiązujące przepisy obligują Organ do wydania w danym stanie faktycznym decyzji określonego rodzaju, realizowanie przez Organ w toku postępowania administracyjnego pewnych czynności, takich jak np. zapewnienie ustanowionemu pełnomocnikowi możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz zgłoszenia żądań w wyznaczonym terminie prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania i wiązałoby się z nawet kilkutygodniowym pobytem cudzoziemca w pomieszczeniach przejścia granicznego do czasu wydania rozstrzygnięcia, co jest prawnie niemożliwe i obiektywnie niewykonalne. Decyzja o odmowie wjazdu na terytorium RP wydawana jest w trakcie odprawy granicznej osobie, której nie zezwolono na przekroczenie granicy państwowej RP i zostaje przez cudzoziemca wykonana z chwilą jej wydania z mocy ustawy. W sytuacji, gdy cudzoziemiec jest reprezentowany przez pełnomocnika, decyzja jest niezwłocznie doręczana pełnomocnikowi, który ma również możliwość zapoznania się z całością materiałów dotyczących sprawy. Organ odwoławczy podał, że z uwagi na to, że fakt niespełniania przez L. B. warunków wjazdu nie budził wątpliwości, że obowiązkiem Organu było podjęcie określonych w przepisach prawa czynności w kierunku uniemożliwienia Stronie wjazdu i wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie. Takie działanie przede wszystkim ma służyć ochronie interesów państwa oraz ładu i porządku publicznego. Co istotne, Organ administracji nie uniemożliwił stronie zrealizowania uprawnień wynikających z przepisów k.p.a., takich jak udział na całym etapie postępowania administracyjnego, zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem w postępowaniu, wypowiedzenie się co do dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji, wniesienie odwołania czy ustanowienie pełnomocnika. Strona była obecna w toku wszystkich czynności prowadzonych z jej udziałem, w zrozumiałym dla niej języku, w kolejowym przejściu granicznym w (...) i bezpośrednio w sposób ciągły w nich uczestniczyła. Ze zgromadzonego przez Organ I. instancji materiału nie wynika, aby w toku postępowania lub przed wydaniem decyzji o odmowie wjazdu na granicy wnosiła o udzielenie wyjaśnień lub wnosiła jakiekolwiek uwagi lub żądania mające wpływ na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Mając to na względzie oraz odnosząc się do argumentacji podniesionej przez pełnomocnika w odwołaniu oraz w piśmie z dnia (...) maja 2017 r., Organ odwoławczy wskazał co następuje. Wbrew zarzutom odwołania w omawianej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Z rozpytania przeprowadzonego przez funkcjonariusza Placówki Straży Granicznej w (...) wynika, że L. B., stawiając się w dniu (...) marca 2017 r. do odprawy granicznej oświadczyła, że wraz z rodziną zamierza udać się do rodziny w (...). Odprawiani w tym samym dniu członkowie jej rodziny podawali tożsame okoliczności wjazdu. Strona nie deklarowała chęci ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Organ podkreślił, że każde rozpytanie odnośnie deklarowanego przez cudzoziemca celu i warunków wjazdu przeprowadzane jest przez funkcjonariusza w języku zrozumiałym dla cudzoziemca. Nie znajdują więc potwierdzenia, ani argumenty sformułowane w odwołaniu odnośnie deklarowania przez Stronę chęci złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, ani zarzuty pod adresem funkcjonariuszy Straży Granicznej, iż przyjęcia takiego wniosku odmówili. Zważywszy zarówno na zasadność generalnego domniemania legalności działania funkcjonariuszy publicznych, jak również mając na względzie rygory prawne w razie przekroczenia uprawnień, czy niedopełnienia obowiązków - określone w art. 231 k.k., założenie najwyższej staranności działania funkcjonariusza jest uzasadnione. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o przesłuchanie w sprawie w charakterze świadka M. K., psychologa, który sporządził opinię psychologiczną załączoną do wniesionego odwołania, zatytułowaną: "wstępna diagnostyka psychologiczna i kwalifikacja do szczególnej pomocy osoby, która "przetrwała tortury" oraz N. M. na okoliczność zamiaru Strony złożenia w dniu (...) marca 2017 r. wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, posiadania przy sobie w tym dniu wydrukowanego i przygotowanego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na urzędowym formularzu oraz stanu psychicznego strony - w opinii Organu odwoławczego przeprowadzanie wskazanych dowodów jest bezcelowe. Żadna z wymienionych przez pełnomocnika osób nie była obecna podczas czynności odprawy granicznej Cudzoziemki, nie ma zatem rzeczywistej wiedzy odnośnie tego, jakiej treści oświadczenia w jej toku składała. W związku z tym ich zeznania nie mają znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w sprawie odmowy wjazdu na granicy, nie ma również znaczenia opinia dotycząca stanu psychicznego strony. Na marginesie Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że funkcjonariuszka Straży Granicznej prowadząca czynności z udziałem Strony, posiada odpowiednie przeszkolenie z zakresu sposobu postępowania wobec osób, co do których zachodzi podejrzenie, iż mogą być narażone na Zespół Stresu Pourazowego, a wszyscy funkcjonariusze realizujący czynności z udziałem cudzoziemców są szczególnie uwrażliwieni na tego rodzaju kwestie. Jak podkreślono, jedyną okolicznością warunkującą przyjęcie wniosku w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej jest osobista i wyrażona w sposób bezpośredni i świadomy wola cudzoziemca w tym zakresie L. B. - podobnie jak pozostali członkowie jej rodziny - w toku odprawy granicznej deklarowała wyłącznie osobiste (rodzinne) powody wjazdu na terytorium RP. W takiej sytuacji nawet ewentualne posiadanie i okazanie funkcjonariuszowi "częściowo wypełnionego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej" i tak nie stanowiłoby automatycznej podstawy do odstąpienia od wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy. Warunkiem odstępstwa od wydania decyzji o odmowie wjazdu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach jest niebudzące wątpliwości stwierdzenie podczas kontroli granicznej, że cudzoziemiec zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Poinformowano, że z obserwacji funkcjonariuszy Straży Granicznej wynika, iż cudzoziemcy nie posiadający ważnych wiz lub innych ważnych dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, często komunikują się pomiędzy sobą, instruując, jakich sformułowań używać w rozmowie z funkcjonariuszem Straży Granicznej w celu przekroczenia granicy. Takie słowa - klucze to m.in.: "azyl" i "uchodźca" oraz inne ich odpowiedniki komunikowane w języku rosyjskim, jak wynika najczęściej z dalszego rozpytania, używane są w sposób wyuczony, bez świadomości ich znaczenia i wyartykułowane jedynie w celu uzyskania zgody na przekroczenie granicy, w sytuacji nie spełniania przez podróżnego wymaganych w przepisach prawa warunków wjazdu. Zatem Organ Straży Granicznej każdorazowo w sposób zindywidualizowany i bezpośredni dąży do uzyskania od cudzoziemca informacji odnośnie świadomości znaczenia artykułowanych słów a w sytuacji, gdy z całości oświadczeń cudzoziemca wynika, że jego rzeczywistą wolą jest ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej, każdorazowo wniosek taki jest przyjmowany. "Automatyczne" i natychmiastowe odstępowanie od czynności odprawy granicznej w przypadku użycia przez podróżnego takich słów i jednoczesne nie podejmowanie przez Organ Straży Granicznej działań w kierunku ustalenia rzeczywistej woli strony stawiającej się na granicy, prowadziłoby do absurdalnych sytuacji, w wyniku których każdy podróżny nie spełniający warunków wjazdu i pobytu stawiając się na granicy i wypowiadając słowo "azyl" automatycznie uzyskiwałby prawo legalnego wjazdu i pobytu na terenie państw strefy Schengen, w dowolnym celu. Organ podkreślił, że konieczność ustalenia w każdym przypadku rzeczywistej woli cudzoziemca, na podstawie jego rozpytania odnośnie szczegółów wjazdu i pobytu, nie jest w żadnym wypadku tożsama z badaniem przesłanek w zakresie zasadności udzielenia stronie ochrony międzynarodowej. Tego rodzaju czynności pozostają w gestii Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców oraz Rady do spraw Uchodźców. Nadmieniono, że L. B. przed dniem (...) marca 2017 r. dziewięciokrotnie stawiała się na granicy w celu wjazdu na terytorium RP, nie posiadając ważnej wizy i dziewięciokrotnie odmówiono jej wjazdu na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, z powodu braku ważnej wizy, uprawniającej do wjazdu i pobytu. Strona w żadnym z poprzednio prowadzonych postępowań nie deklarowała woli ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Odnosząc się do kwestii stanu psychicznego strony przedstawionego w opinii psychologa, należy wskazać, że tego rodzaju kwestie nie są przedmiotem postępowania w sprawie odmowy wjazdu na granicy. Dołączony przez pełnomocnika dokument z dnia (...) marca 2017 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym, sporządzony już po wydaniu skarżonej decyzji o odmowie wjazdu na granicy, zatytułowany "wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej" również nie ma znaczenia w tym postępowaniu odwoławczym. Nie spełnia on wymogów prawnych ani formalnych tego rodzaju wniosku. Jeżeli zamiarem L. B. jest ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej, to powinna wyrazić taką wolę stawiając się do odprawy granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej nie jest właściwy ani do przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP, ani do przekazania pisemnego wniosku strony o udzielenie jej i jej rodzinie ochrony międzynarodowej na terytorium Polski do rozpoznania Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w terminie wyznaczonym przepisami prawa. Oczekiwany przez pełnomocnika tryb postępowania nie ma umocowania w żadnych obowiązujących przepisach prawa, którymi organy administracji obowiązane są kierować się w swoich działaniach. Odnosząc się do dołączonych przez pełnomocnika transkrypcji rozmów prowadzonych w dniu (...) marca 2017 r. przez adwokatów z funkcjonariuszami Placówki Straży Granicznej w (...) Organ zauważył, że tego rodzaju dowody w sprawie, również nie stanowią podstawy do uchylenia skarżonej decyzji. Analiza załączonych wydruków potwierdza przedstawiony stan faktyczny. Z uwagi na fakt, że odprawa graniczna prowadzona jest jedynie z udziałem funkcjonariusza Straży Granicznej i podróżnego, nie było możliwe dopuszczenie do niej wnioskującego o to pełnomocnika. Takie informacje zostały pełnomocnikowi przekazane, jednak jak wynika z transkrypcji: "nie był zainteresowany rozmową z udzielającym ich funkcjonariuszem". Nie sposób uznać, aby funkcjonariusz utrudniał pełnomocnikowi złożenie pełnomocnictwa lub wniosków w sprawie. Z treści rozmów wynika, że wszyscy pełnomocnicy zostali poinformowani, iż pomieszczenia kolejowego przejścia granicznego, z uwagi na brak technicznych możliwości w tym zakresie oraz ryzyko dezorganizacji płynności odpraw, nie są właściwe do przyjmowania podań od interesantów. Pełnomocnicy zostali poinformowani, że wszelkie podania należy składać w siedzibie Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...), ul. (...), gdzie mieści się kancelaria Organu. Z uwagi na fakt, że odmówili zastosowania się do zaleceń funkcjonariusza, aby zapobiec zagrożeniu dalszej dezorganizacji bieżących odpraw podróżnych w przejściu granicznym, dokumenty te zostały od nich przyjęte. W opinii Organu odwoławczego, zastosowany przez pełnomocników sposób działania polegający na wymuszaniu określonych działań poprzez próbę naruszenia płynności kontroli granicznej był niedopuszczalny, a argumentacja, że podania winny być przyjmowane w miejscu, gdzie Organ prowadzi czynności nie znajduje uzasadnienia. W odniesieniu do braku przesłuchania Strony w postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy - wskazał, że w myśl przepisu art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, czynności podejmowane w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, mogą być ograniczone jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów, jeżeli okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości. Ponadto, przepisy k.p.a. stanowią, że organ administracji publicznej może przesłuchać stronę w sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Strona nie posiadała dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu (...) marca 2017 r., a stawiając się do odprawy granicznej deklarowała, że celem jej wjazdu i pobytu jest podróż wraz z rodziną do Niemiec. Fakt niespełniania przez nią warunków wjazdu nie budził zatem wątpliwości, tym bardziej, że pozostali pełnoletni członkowie tej rodziny, podróżujący wraz z nią, złożyli tożsame, spójne oświadczenia w tej materii. Organ odwoławczy wyraził przekonanie, że sporządzanie przez funkcjonariuszy Straży Granicznej każdorazowo notatek, dotyczących czynności weryfikacyjnych podejmowanych wobec cudzoziemca, zawierających jego oświadczenia w zakresie okoliczności wjazdu oraz wyniki sprawdzeń dokonanych w dostępnych systemach informatycznych, służy uzupełnieniu materiału dowodowego i pełni rolę informacyjną, w przypadku ewentualnych podejmowanych wobec cudzoziemca działań, oraz dowodzi, że Organ dochował wymaganej staranności w zakresie precyzyjnego i pełnego określenia w sposób zindywidualizowany powodu wjazdu na terytorium RP. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż przesłuchanie wnioskowanych przez pełnomocnika świadków, we wskazanym przez niego zakresie, nie wniosłoby istotnych okoliczności w sprawie, to przeprowadzenie dodatkowej rozprawy administracyjnej, na której mieliby oni zostać wysłuchani, zmierzałoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Podkreślono, że w niniejszej sprawie został podjęty szereg czynności zmierzający do prawidłowego przeprowadzenia postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie wjazdu na granicy. Cudzoziemka uczestniczyła w całości postępowania prowadzonego przed Organem I. instancji, udzielone przez nią wyjaśnienia nie budziły wątpliwości, co do stanu faktycznego, a Organ odwoławczy dysponuje wystarczającymi dowodami do rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...). Organ odwoławczy nie dostrzegł również konieczności uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień w sprawie od Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...). Zarzut, że Organ I. instancji nie odniósł się w piśmie przewodnim do argumentów odwołania również nie mógł stanowić przesłanki do uchylenia decyzji o odmowie wjazdu na granicy, ponieważ przepisy k.p.a. nie nakładają na Organ I. instancji takiego obowiązku. Zarzut dotyczący niewskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o odmowie wjazdu na granicy tego, że Strona w czasie postępowania wnosiła o udzielenie jej i towarzyszącym jej osobom ochrony międzynarodowej, co stanowi naruszenie warunków wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jest - zdaniem Organu-niezrozumiały. Ani L. B., ani nikt z członków jej rodziny w dniu (...) marca 2017 r. nie deklarował woli ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wyjaśniono, że w sytuacji, gdyby wola taka została przez Stronę wyrażona, Organ przyjąłby od niej wniosek w tym przedmiocie, a postępowanie administracyjne w zakresie odmowy wjazdu na granicy w ogóle nie zostałoby w takim przypadku wszczęte. Mając na uwadze treść oświadczeń pełnomocnika zawartych w protokole zapoznania się z materiałem dowodowym w dniu (...) maja 2017 r., Organ odwoławczy wyjaśnił, że na tamtym etapie postępowania nie miał możliwości odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, co czyni niniejszym w uzasadnieniu decyzji. Nie odmówił wprawdzie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków w formie postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), jednak uzasadnienie takiej odmowy może być zaskarżone wraz z decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej. W ocenie Organu odwoławczego, postępowanie w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy L. B. przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący a strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu. Organ dokonał oceny powoływanych twierdzeń, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Organ administracyjny wyjaśnił i rozpatrzył wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na właściwym formularzu i uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wyraził przekonanie, że jeżeli zamiarem Strony było ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej, to winna zgłosić ten zamiar w chwili stawienia się do odprawy granicznej. Artykuł 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi bowiem, że cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jedynie za pośrednictwem komendanta oddziału lub komendanta placówki Straży Granicznej. W sytuacji stawienia się przez cudzoziemca do odprawy granicznej i zadeklarowaniu przez niego osobiście, bezpośrednio w chwili przekraczania granicy RP potrzeby ubiegania się o ochronę międzynarodową, taki wniosek zostanie przez komendanta placówki Straży Granicznej przyjęty. Organy Straży Granicznej, w chwili składania wniosku w tym przedmiocie, w żadnym wypadku nie dokonują oceny zasadności udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej. Tego rodzaju działania mieszczą się w kompetencji Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez Organ I. instancji art. 7 Konstytucji RP. W kwestii uwag pełnomocnika, że Organ odwoławczy nie gromadził dodatkowego materiału dowodowego w sprawie, a mimo to wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania, co przeczy zasadzie szybkości postępowania - w opinii Organu odwoławczego - ważniejszym od szybkiego zakończenia postępowania jest dokładne przeanalizowanie zgromadzonego materiału dowodowego, w celu stwierdzenia, czy stanowi on wystarczającą podstawę do wydania decyzji administracyjnej, dokonanie analizy argumentów odwołania oraz umożliwienie stronie (lub tak, jak w tym przypadku pełnomocnikowi) wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji. Mając chociażby na uwadze wagę i ilość podniesionych w odwołaniu przez pełnomocnika zarzutów oraz liczbę wnioskowanych dowodów, Organ po otrzymaniu odwołania wraz z aktami sprawy obowiązany był szczegółowo zapoznać się z całością materiału dowodowego oraz przygotować uzasadnienie rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że "organ II instancji, jak się wydaje, przez cały miesiąc nie wykonał żadnej czynności w postępowaniu". Nie sposób również przyznać aby organ odwoławczy miał jakikolwiek wpływ na terminy doręczania korespondencji przez operatora pocztowego. W oparciu o stan faktyczny oraz przepisy prawa materialnego stwierdzono więc, że rozstrzygnięcie Organu I. instancji jest prawidłowe. Ustalenia dokonane podczas kontroli granicznej w dniu (...) marca 2017 r. wskazywały, iż L. B. należało odmówić wjazdu na terytorium RP, z uwagi na brak ważnej wizy oraz jakiegokolwiek innego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP i w konsekwencji wydać decyzję w tym przedmiocie. W związku z tym, nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji wydanej przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...). Zaskarżona decyzja jest merytorycznie zasadna i zgodna z prawem. We wniesionej skardze powtórzono część zarzutów i argumentację zawarte w odwołaniu. Zarzucono rażące naruszenie prawa, tj.: 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie Skarżącej wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji gdy Skarżąca w dniu (...) marca 2017 r., w Placówce Straży Granicznej w (...), w sposób wyraźny i stanowczy zadeklarowała intencję złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również posiadała przy sobie częściowo wypełniony przedmiotowy wniosek, co powinno skutkować zastosowaniem art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie Skarżącej wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej i z przekroczeniem przez Organ I. instancji granic prawa, wobec wystąpienia przez Skarżącą z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, co powinno skutkować zastosowaniem art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy i dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego oraz ograniczenie się wyłącznie do kontroli legalności decyzji wydanej przez Organ I. instancji, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza tym, Organowi II. instancji zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne i bezpodstawne zaniechanie podjęcia czynności i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji Organu I. instancji, co uniemożliwiło ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w sprawie w zakresie zamiaru Skarżącej w przedmiocie złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak również posiadania przez Skarżącą wypełnionego wniosku w czasie kontroli granicznej w dniu (...) marca 2017 r.; 2. art. 89 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne i bezpodstawne zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pomimo stosownego wniosku złożonego przez Skarżącą, w sytuacji, gdy przeprowadzenie rozprawy było obligatoryjne w związku ze złożonym przez Skarżącą wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, co uniemożliwiło następnie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, w zakresie zamiaru Skarżącej w przedmiocie złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak również posiadania przez Skarżącą wypełnionego wniosku, w czasie kontroli granicznej w dniu (...) marca 2017 r.; 3. art. 67 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 34 § 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I. instancji, która została wydana bez przesłuchania Skarżącej i sporządzenia w czasie przedmiotowego przesłuchania stosownego protokołu, a zamiast tego Organ I. instancji oparł się wyłącznie na treści notatki wewnętrznej, sporządzonej w języku polskim przez funkcjonariusza Straży Granicznej, która nie została okazana, ani przetłumaczona Skarżącej, co skutkowało błędnie ustalonym stanem faktycznym w zakresie przyczyn ubiegania się przez Skarżącą o wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 4. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. i art. 32 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I. instancji, która została wydana w wyniku postępowania administracyjnego, w czasie którego uniemożliwiono Skarżącej wraz z jej pełnomocnikiem udział w sprawie przed Organem I. instancji przed wydaniem decyzji odmawiającej wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji gdy niezbywalnym prawem strony postępowania administracyjnego jest ustanowienie pełnomocnika na każdym etapie postępowania i działanie przez pełnomocnika, co skutkowało błędnie ustalonym stanem faktycznym w zakresie przyczyn ubiegania się przez Skarżącego o wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 5. art. 14 ust. 1 i ust. 3 akapit 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (dalej zwany kodeksem granicznym Schengen) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie szczególnych uwarunkowań w zakresie praw cudzoziemców do ochrony międzynarodowej, w wyniku czego Organ II. instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I. instancji. Wobec podniesionych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...).06.2017 r. nr (...) w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...) z dnia (...).03.2017 r. nr (...), w całości i o umorzenie postępowania administracyjnego w całości, na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Ewentualnie, w przypadku, gdyby Sąd nie znalazł podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości i o umorzenie postępowania administracyjnego w całości na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Pełnomocnik wniósł też o przyznanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed WSA, pełnomocnik Skarżącej zmodyfikował w ten sposób żądanie skargi, że wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, ale wycofał się z żądania umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i złożył załącznik do protokołu, podsumowujący wszystkie dotychczasowe zarzuty skargi i jej argumentację. Pełnomocnik Organu natomiast złożył ekspertyzę, wykonaną przez (...), podważającą wartość dowodową opinii psychologicznej, sporządzonej przez M. K., odnośnie stanu psychicznego rodziny Cudzoziemca. Z ekspertyzy tej wynikało, iż od strony metodologicznej opinia ta zawierała na tyle poważne błędy, że nie powinna zostać uznana jako znaczący dowód w sprawie. Wystąpiło w niej pomieszanie etapów postępowania diagnostycznego. Zawarte w opinii działania D., jak stwierdzono, budzą poważne wątpliwości etyczne i narażają osoby badane na wtórną traumatyzację. Podkreślono też, że psycholog nie może wskazywać na konieczność psychiatrycznego leczenia farmakologicznego badanej rodziny Cudzoziemców, a co najwyżej skierować może te osoby na konsultację psychiatryczną. Wskazano też, że zasadniczym błędem opinii było założenie z góry, iż osoby badane przeszły tortury oraz zachęcanie ich do opowiadania o szczegółach tych tortur.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m.in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Podniesione w niej argumenty zasługiwały bowiem częściowo na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...).06.2017 r. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...) z dnia (...).03.2017 r. w sprawie odmowy wjazdu na granicy L. B. - naruszyły przepisy prawa procesowego. Naruszenie to, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny tej sprawy. Z tego też względu, ocena spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmawiającej wjazdu na terytorium Polski, musiała być uznana za przedwczesną. Rozważania w tym przedmiocie, należy poprzedzić przytoczeniem regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, cudzoziemcowi odmawia się wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy nie posiada ważnego dokumentu podróży, ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium. Wydanie decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej ma więc charakter obligatoryjny, w sytuacji gdy nie zachodzi przesłanka negatywna, uniemożliwiająca jej wydanie. Te przesłanki negatywne ujęte zostały w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy. Stanowi on, że zasady wynikającej z ust. 1 wskazanego przepisu nie stosuje się do cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej: a) zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lub art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Należy zauważyć, że według art. 30 tej ustawy, do przekraczania przez cudzoziemca granicy w zakresie uregulowanym przepisami kodeksu granicznego Schengen nie stosuje się przepisów art. 23, art. 25, art. 34, art. 35 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 33 ust. 5. Wskazane przepisy, które nie znajdą zastosowania, określają wymagania podlegające sprawdzeniu, które muszą zostać spełnione przez cudzoziemca, by mógł przekroczyć granicę (art. 23 i 25), a także określają zasady prowadzonego postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu. Z kolei według art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen; tekst jedn.: Dz.U.UE.L z dnia 23 marca 2016 r.), rozporządzenie to określa zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 10 rozporządzenia "kontrola graniczna" oznacza działania podejmowane na granicy zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i do celów w nim określonych, wyłącznie w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia, bez względu na wszelkie inne okoliczności, składające się z odprawy granicznej oraz ochrony granic. Odprawa graniczna oznacza zaś czynności kontrolne przeprowadzane na przejściach granicznych w celu zapewnienia, aby można było zezwolić na wjazd osób, w tym ich środków transportu oraz przedmiotów będących w ich posiadaniu, na terytorium państw członkowskich lub aby można było zezwolić na opuszczenie przez nie tego terytorium (art. 2 pkt 11). Szczegółowe wymagania, a także sposób przeprowadzania kontroli uregulowane zostały w art. 6-9 rozporządzenia (kodeks graniczny Schengen). Z tego względu, nie ma potrzeby stosowania w tym zakresie przepisów prawa krajowego. W ramach odprawy granicznej, która jest częścią kontroli, odbywa się sprawdzanie i weryfikacja w zakresie spełnienia wymogów umożliwiających cudzoziemcowi wjazd. Regulacje zawarte w rozporządzeniu, a także działania, do których się odnoszą nie określają zasad postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wjazdu cudzoziemca, z tego względu, w tym zakresie, nie jest wyłączone stosowanie przepisów prawa krajowego. Wynika z tego, że do postępowania prowadzonego w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, znajduje zastosowanie art. 34 ustawy o cudzoziemcach, jako przepis szczególny, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazuje na to treść art. 14 rozporządzenia dotyczącego odmowy wjazdu, który stanowi m.in., że odmowa wjazdu następuje w związku z niespełnieniem określonych w nim warunków wjazdu, w drodze decyzji podejmowanej przez organ do tego upoważniony na mocy prawa krajowego, wydawanej w formie standardowego formularza, wywierającej skutek natychmiastowy, jednak bez uszczerbku dla stosowania szczególnych przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej. Przepis ten określa także, że osobom, którym odmówiono wjazdu, przysługuje prawo odwołania od decyzji, a postępowanie odwoławcze jest prowadzone zgodnie z prawem krajowym, jak też, że złożenie odwołania nie ma skutku zawieszającego w stosunku do decyzji o odmowie wjazdu. Stwierdza również, że obywatel państwa trzeciego jest uprawniony do uzyskania korekty przez państwo członkowskie, które odmówiło wjazdu, anulowanego stempla wjazdu i innych anulowanych lub dodanych wpisów, które zostały wprowadzone, jeżeli w wyniku postępowania odwoławczego stwierdzono, że decyzja o odmowie wjazdu była nieuzasadniona. Należy mieć na względzie, że przepis ten normuje niektóre tylko kwestie, dotyczące odmowy wjazdu jak: forma rozstrzygnięcia, formularzowy charakter decyzji, natychmiastowy jej skutek, a także brak skutku wstrzymującego wykonanie decyzji w przypadku wniesienia odwołania. Poza zakresem regulacji pozostawiony został przebieg postępowania, zmierzającego do wydania decyzji o odmowie. Podlega więc ono przepisom prawa krajowego, z zastrzeżeniem, że skutek niespełnienia pozytywnych wymogów do przekroczenia granicy w postaci odmowy wjazdu, nie może prowadzić do naruszenia przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej. Stosowanie przepisów krajowych w postępowaniu, którego skutkiem jest decyzja o odmowie wjazdu, znajduje odzwierciedlenie we wzorze przewidzianego w art. 14 rozporządzenia formularza decyzji, który stanowi załącznik V część B (standardowy formularz odmowy wjazdu na granic). We wzorze tym zawarto wymaganą obowiązkowo informację, że przybywający zostaje poinformowany, iż odmawia mu się wjazdu na terytorium danego kraju na mocy (w tym miejscu instrukcja nakazuje wskazać odniesienie do obowiązującego prawa krajowego). W niniejszej sprawie - co wymaga podkreślenia - Organ wydający decyzję o odmowie wjazdu na terytorium RP, nie miał wątpliwości co do tego, że zachodziły podstawy do przejścia na tzw. "drugą linię kontroli". Cudzoziemka nie posiadała dokumentów uprawniających do przekroczenia polskiej granicy, a zarazem granicy Schengen. Materiał dowodowy w sposób jednoznaczny to potwierdza. Cudzoziemcy (cała rodzina) nie posiadali ważnych wiz lub innych ważnych dokumentów, uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie spełniali więc wymagań przewidzianych w art. 6 rozporządzenia (i odpowiednio art. 23 ustawy o cudzoziemcach). Do wyjaśnienia niespełnienia przez Cudzoziemkę pozytywnych przesłanek wjazdu, w ramach czynności dokonywanych podczas odprawy granicznej szczegółowej, a obejmujących weryfikację warunków wjazdu: dokumentów, tożsamości i obywatelstwa, autentyczności dokumentów, sprawdzeń w odpowiednich bazach danych, sprawdzeń stempli, weryfikację miejsca wyjazdu i celu pobytu - nie stosuje się zasad postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów prawa krajowego. Czynności te mają zatem charakter techniczny i prowadzą albo do potwierdzenia spełnienia warunków i umożliwienia wjazdu albo do skutku w postaci wydania decyzji odmownej, po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym następuje potwierdzenie braku spełnienia przesłanek pozytywnych wjazdu (art. 28 ust. 1 ustawy), jak też potwierdzenie braku wystąpienia przesłanki negatywnej do wydania decyzji o odmowie wjazdu (art. 28 ust. 2 ustawy). Trafnie zauważył pełnomocnik Organu, że czynności odprawy granicznej nie muszą więc wiązać się z wytwarzaniem jakiegokolwiek materiału dowodowego, choć w niektórych przypadkach szczegółowa weryfikacja może prowadzić do uzyskania wydruków z baz danych, czy też uzasadniać sporządzenie notatki urzędowej, stanowiących materiał, mogący znaleźć zastosowanie w prowadzonym następnie postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu. W ocenie Sądu, niejednokrotnie sporządzenie takiej notatki będzie można uznać za wystarczające w realiach danej sprawy, jeśli zostanie ona sporządzona w sposób wystarczająco szczegółowy, a okoliczności sprawy nie będą budziły tak poważnych wątpliwości, jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu. Jak wspomniano, sytuacja braku poważnych wątpliwości nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sporządzona notatka ma charakter bardzo lakoniczny. Wspomina jedynie o tym, że Cudzoziemka posiada rodzinę w Niemczech oraz w Szwecji i zamierza udać się do Niemiec. Ten zapis nie jest wystarczający wobec faktu, że Cudzoziemka stawiła się na granicę z częściowo wypełnionym formularzem o objecie jej ochroną międzynarodową. Organ odwoławczy nie zanegował twierdzeń Cudzoziemki, że posiadała przy sobie w tym dniu wydrukowany i przygotowany wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, sporządzony na urzędowym formularzu. Stwierdził natomiast, że w toku odprawy granicznej Cudzoziemka deklarowała wyłącznie osobiste (rodzinne) powody wjazdu na terytorium RP. Organ uznał zatem, że w takiej sytuacji, nawet ewentualne posiadanie i okazanie funkcjonariuszowi "częściowo wypełnionego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej" i tak nie stanowiłoby automatycznej podstawy do odstąpienia od wszczęcia postępowania administracyjnego, w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, zwłaszcza w sytuacji, gdy ze sporządzonej notatki urzędowej nie wynika, czy Cudzoziemka na przejściu granicznym zaniechała złożenia tego wniosku, czy zrezygnowała z wystąpienia o taką ochronę. W myśl bowiem art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wystarczy już, by cudzoziemiec zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Brak jakiejkolwiek wzmianki w tym przedmiocie, czyni wadliwym czynności dokonane przez Organ w tej sprawie. Przebieg rozmowy z Cudzoziemką, co do trzymanego na przejściu granicznym formularza, nie został w żaden sposób utrwalony. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Organy nie wyjaśniły w sposób poddający się kontroli, tak instancyjnej jak i sądowej, niezwykle istotnej kwestii dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a mianowicie ewentualnego wystąpienia przesłanki negatywnej, do wydania decyzji odmawiającej Cudzoziemce wjazdu na terytorium RP. Organ odwoławczy zbagatelizował fakt nieprzeprowadzenia w tym zakresie prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Z art. 28 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że okolicznościami, które stanowią przeszkodę do wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium RP, są czynności dokonywane przez cudzoziemca podczas kontroli granicznej, polegające na złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub zadeklarowaniu zamiaru złożenia takiego wniosku (w przypadku gdy cudzoziemiec jest osobą dorosłą, a po stronie organu zachodzą przeszkody w przyjęciu wniosku w danym dniu). Dopuszczalność wydania wobec Skarżącej decyzji o odmowie wjazdu, uzależniona była nie tylko od wykazania, że nie spełnia ona przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, ale też od wyjaśnienia (wobec posiadania przy próbie przekroczenia granicy częściowo wypełnionego owego formularza), czy podczas kontroli granicznej nie zadeklarowała zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jak już wskazano, ta druga okoliczność, stanowiąca negatywną przesłankę do wydania decyzji o odmowie wjazdu, powodowałaby konieczność oceny czy wyrażona została wola złożenia takiego formularza. Organ powinien więc zgromadzić materiał dowodowy, pozwalający na tę ocenę. Wystarczających czynności w tym zakresie jednak nie podjęto. Konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających w tym zakresie, wyprowadzić należy z art. 34 ustawy o cudzoziemcach, który w postępowaniu administracyjnym - prowadzonym w sprawie odmowy wjazdu - znajduje zastosowanie jako przepis szczególny, wobec przepisów k.p.a. Według art. 34 ust. 1 ustawy postępowanie prowadzone przez organy Straży Granicznej przed wydaniem cudzoziemcowi decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, ogranicza się do: 1) przesłuchania cudzoziemca; 2) kontroli dokumentów posiadanych przez cudzoziemca; 3) przesłuchania wskazanych przez cudzoziemca osób towarzyszących mu w podróży; 4) dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców; 5) uzyskania niezbędnych informacji od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej, innych jednostek gospodarczych i organizacji społecznych lub osób fizycznych. Nadmienić należy, że postępowanie to może mieć jeszcze węższy zakres, ale tylko w przypadkach wskazanych w ust. 2 tego przepisu, a zatem, jeżeli okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości. Wówczas czynności podejmowane w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, mogą być ograniczone jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów. Trafnie podniósł pełnomocnik Organu, że zgodnie ze wskazanymi przepisami, zakres postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu ograniczony jest do niezbędnego minimum. Dzieje się tak z uwagi na to, że toczące się w tego rodzaju sprawie postępowanie, musi być prowadzone niezwykle szybko. Jest wszczynane i kończone w tym samym dniu. W tym kontekście, zważywszy także na ograniczoną przestrzeń przejścia granicznego, w której dokonuje się owo "rozpytanie" cudzoziemca na tzw. "drugiej linii kontroli" - nie jest trafny postulat pełnomocnika Skarżącej, by Cudzoziemka "rozpytywana" była w obecności swego pełnomocnika, w sytuacji, gdy uprzednio go ustanowiła. Trafnie przyjął Organ odwoławczy, że charakter czynności na tzw. "drugiej linii" oraz miejsce ich prowadzenia (specjalnie wydzielona strefa w infrastrukturze przejścia granicznego), uniemożliwiają na tym etapie realizowania czynności odprawy granicznej, dopuszczenie do nich pełnomocnika ustanowionego przez cudzoziemca w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu (art. 32 k.p.a.). Zapewnienie ustanowionemu pełnomocnikowi możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji I. instancji oraz zgłoszenia żądań w wyznaczonym terminie, prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania tego postępowania i znacznego utrudnienia dokonywanych odpraw. Trafnie zatem przyjęto w tej sprawie, że fakt ustanowienia takiego pełnomocnika, skutkuje doręczeniem mu decyzji o odmowie wjazdu Cudzoziemki-mocodawczyni, o ile taka została wydana. Podkreślenia wymaga, że składanie deklaracji przez cudzoziemca na granicy ma charakter bezpośredni i osobisty. Obowiązujące przepisy (art. 26, 28 i 29 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), wymagają, by cudzoziemiec osobiście złożył wniosek lub zadeklarował zamiar jego złożenia w momencie przekraczania granicy. Nie jest to też tego rodzaju postępowanie, w którym co do zasady, celowe byłoby przesłuchiwanie świadków, także po wniesieniu odwołania od decyzji odmownej, a wiec przed II. instancją, podczas gdy nie brali oni udziału w czynnościach odprawy. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, trafnie przyjęto zbędność takich przesłuchań, a więc i niecelowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, na której owo przesłuchiwanie świadków wskazanych przez Stronę, miałoby miejsce. Nie doszło więc do zarzuconego naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a. Niemniej, wobec sporządzenia notatki Organu niewyjaśniającej zasadniczej, wskazanej kwestii w tej sprawie i wobec wskazywania przez Cudzoziemkę oraz jej pełnomocnika, że na granicy wnosiła o udzielenie jej ochrony międzynarodowej - dla uniknięcia wszelkich wątpliwości w tym zakresie - nie można wykluczyć, iż celowe byłoby przeprowadzenie w postępowaniu przed I. instancją dowodu z przesłuchania strony (art. 67 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 k.p.a.). Potwierdza to treść art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. Jak wynika z k.p.a., organ administracji publicznej może przesłuchać stronę w sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka właśnie sytuacja, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Organu, miała miejsca w tej sprawie. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, nadal istnieją bowiem wątpliwości czy Cudzoziemka nie spełniała warunków niezbędnych do przekroczenia granicy, w związku z deklarowanym w postępowaniu odwoławczym zamiarem wjazdu na terytorium RP, potwierdzanym posiadaniem na granicy częściowo wypełnionego formularza (czego Organ nie kwestionował) oraz uprzedniej informacji, pozyskanej od przedstawiciela organizacji społecznej, która sygnalizowała cel przyjazdu Cudzoziemki na przejście graniczne. Nadmienić też należy, że z art. 3 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE wynika, iż znajduje ona zastosowanie do wszystkich wniosków o udzielnie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy państw członkowskich. Jednocześnie w myśl art. 6 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie zapewniają, aby osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku. Artykuł 3 tej dyrektywy, jako miejsce złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez cudzoziemca zamierzającego przekroczyć granicę, wymienia granicę państwa członkowskiego. W realiach rozpatrywanej sprawy, nie zostało dowiedzione, że Cudzoziemka w trakcie szczegółowej odprawy podawała wyłącznie osobiste (rodzinne) przyczyny wjazdu, a zaniechała zamiaru wystąpienia o ochronę międzynarodową, choć trzymała w ręku taki formularz, w części wypełniony. Nie wiadomo, wobec tego, czy notatka odzwierciedla całą wypowiedź Skarżącej. Nie są też znane pytania jakie jej wówczas zadano. Wymaga podkreślenia, że sporządzenie notatki urzędowej z pewnością nie jest sprzeczne z prawem, a więc mieści się w kategorii ewentualnych dowodów, w rozumieniu art. 75 k.p.a. Według art. 72 § 1 k.p.a., czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Notatka taka musi jednakże zostać sporządzona w taki sposób, by rozwiewała wszelkie ewentualne wątpliwości, co do intencji Cudzoziemca i jego oświadczeń. W przeciwnym razie może być uznana za środek dowodowy niewystarczający w sprawie. Należy mieć na uwadze, że owo "rozpytanie" Strony dotyczy bowiem czynności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z takiej zaś czynności, w myśl art. 67 § 1 k.p.a. - co do zasady - sporządza się protokół. Wówczas bowiem postępowanie staje się bardziej transparentne. Strona zaznajamiana jest z jego treścią. Wynika to z charakteru protokołu przesłuchania, który powinien być odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznającej, niezwłocznie po złożeniu zeznania (art. 69 k.p.a.). Z jego treści zaś powinno wynikać, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zostały zgłoszone. Jak bowiem wskazują realia rozpatrywanej sprawy, notatki w swej treści mogą - w złożonym stanie faktycznym rozpatrywanych spraw - niejednokrotnie być na tyle lakoniczne, że nie będą pozwalały na bezsporne ustalenie okoliczności w nich istotnych. W tym kontekście, za dowolne należało uznać twierdzenie Organu odwoławczego, że z materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Cudzoziemka nie spełniała w dniu (...).03.2017 r. warunków niezbędnych do przekroczenia granicy. Okoliczności sprawy i treść notatki sporządzonej z "rozpytania" Cudzoziemki, nie pozwalają na przyjęcie za dowiedzione stanowiska Organów w tej sprawie. Organy obu instancji naruszyły więc zasady wyrażone w art. 34 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a poprzez to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a Organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Z uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania administracyjnego w tej sprawie, za przedwczesny należało uznać zarzut skargi, naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Wbrew wywodom skargi, zarzucona wadliwość nie mogła jednak prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. Nie miała charakteru rażącego. Nie ma też wątpliwości co do tego, że zgodnie z art. 14 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, decyzja o odmowie wjazdu wywiera skutek natychmiastowy. Wjazd zaś ma miejsce w określonej dacie. Prowadzi to do wniosku, że niniejsze postępowanie administracyjne, mimo wadliwości jego przeprowadzenia, i po uchyleniu decyzji obu instancji - należało umorzyć. Co do żądania pełnomocnika nakazania przez Sąd zatarcia stempli odmowy wjazdu, uwidocznionych w paszportach tej rodziny Cudzoziemców, stwierdzić należy, że w art. 14 ust. 3 kodeksu granicznego Schengen wskazano, iż obywatel państwa trzeciego jest uprawniony do uzyskania korekty przez państwo członkowskie, które odmówiło wjazdu, anulowanego stempla wjazdu i innych anulowanych lub dodanych wpisów, które zostały wprowadzone, jeżeli w wyniku postępowania odwoławczego stwierdzono, że decyzja o odmowie wjazdu była nieuzasadniona. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, kwestię tę rozważy Organ I. instancji, mając na względzie przedwczesność oceny, wobec wadliwie przeprowadzonego postępowania, czy istniały podstawy do odmowy Cudzoziemce wjazdu na obszar państw Schengen.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.