IV SA/Wa 2241/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3170420

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r. IV SA/Wa 2241/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Anna Sękowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w (...) na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) maja 2018 r., nr (...) w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy

1. stwierdza nieważność: - § 5 pkt 4, § 6 ust. 5 pkt 1-4, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a-d załącznika do uchwały w zakresie, w jakim ustala rodzaje worków o ściśle określonych pojemnościach, - § 5 pkt 1, 2, § 6 ust. 9 pkt 1-4, § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a-d załącznika do uchwały w zakresie, w jakim wskazuje dokładną pojemność pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych, - § 11 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim wskazuje godziny udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów,

2. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie faktyczne

Prokurator Okręgowy w (...) (dalej: "skarżący", "Prokurator") skargą z dnia 17 września 2020 r. (data wpływu do urzędu) sygn. akt (...), zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej w (...) nr (...) z dnia (...) maja 2018 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...) (Dz. Urz. Woj. (...) Z dnia (...) czerwca 2018 r., poz. (...)) wraz ze stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...)" (dalej: "Regulamin").

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. 2017.1289 - dalej: "u.c.p.g.") i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: "Konstytucja RP"), w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z § 134 w zw. z § 135 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016.283; dalej: "załącznik do Rozporządzenia"), poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację wykraczającą poza ramy delegacji ustawowej w § 1 pkt 2 i 3 Regulaminu kwestii dotyczących wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych na zasadach opisanych w Regulaminie oraz wyznaczenie na terenie nieruchomości miejsca na pojemniki/worki do zbierania odpadów komunalnych;

2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 1 pkt 4 Regulaminu obowiązku zbierania odpadów komunalnych powstających na nieruchomości w pojemnikach lub workach, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy upoważniał jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania z nimi na własnej nieruchomości oraz nie posługuje się pojęciem worka jako rodzaju urządzenia służącego do zbierania odpadów komunalnych;

3) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 2 oraz § 3 pkt 1-3 Regulaminu poprzez wskazanie, iż każda nieruchomość, na której powstają odpady komunalne jest miejscem prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy zgodnie z przepisami u.c.p.g. decyzja w powyższym zakresie należy do właścicieli poszczególnych nieruchomości;

4) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i dopuszczenie w § 4 ust. 1 pkt 1-4, ust. 2 pkt 1-4 Regulaminu możliwości zbierania określonych w tych ustępach odpadów w workach przy jednoczesnym ustaleniu wymogów co do koloru tych worków, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów;

5) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 5 pkt 4, § 6 ust. 5 pkt 1-4, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a-d Regulaminu rodzajów worków o ściśle określonych pojemnościach, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 w ogóle nie dopuszcza regulacji co do rodzaju i pojemności worków;

6) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw, z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 pkt 1, 2, § 6 ust. 9 oraz w § 7 ust. 2 Regulaminu dokładnej pojemności pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia Radę Miasta jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

7) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez umieszczenie w § 11 ust. 4 pkt 7, pkt 10 oraz pkt 12 Regulaminu regulacji postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz przeterminowanych leków i chemikaliów, podczas gdy regulacje co do gospodarowania takimi odpadami zostały zawarte w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z dnia 4 stycznia 2018 r. poz. 21) oraz w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z dnia 23 października 2015 r., poz. 1688 z późn. zm.);

8) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zastrzeżenie w rozdziale 5. ust. 2 Regulaminu, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się poza warsztatami naprawczymi, pod warunkiem, iż dotyczy ona drobnych napraw samochodów i jeśli nie będą stwarzały uciążliwości dla najbliższego otoczenia;

9) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w rozdziale 4. ust. 2-3 Regulaminu obowiązku gromadzenia błota, śniegu i lodu w pryzmach na skraju chodnika od strony jezdni, pozostawiając wolne przejście dla pieszych oraz przejście i przejazd w ciągach pieszo-rowerowych oraz zakaz lokalizowania tych pryzm przy latarniach, urządzeniach energetycznych i sygnalizatorach świateł, drzewach, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia Rady Miasta do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;

10) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 16 pkt 2 lit. e Regulaminu dla utrzymujących gady, ptaki, i owady w lokalach mieszkalnych i użytkowych nakazu zabezpieczenia tych zwierząt przed wydostaniem się z pomieszczenia, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych";

11) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 18 Regulaminu do trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie;

12) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 11 ust. 2 Regulaminu właścicieli nieruchomości do zapewnienia łatwego dostępu do pojemników pracownikom odbierającego odpady komunalne oraz wskazanie warunków i godzin udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów, podczas gdy kwestia ta winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady;

13) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie i nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i umieszczenie w § 16 pkt 2 lit. a Regulaminu obowiązku prowadzenia wszystkich psów na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne, mieszańce tych ras lub mogące stanowić zagrożenie także w kagańcu, bez uwzględnienia cech zwierzęcia oraz celów, do osiągnięcia których służą posiadaczowi;

14) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i nałożenie w § 16 pkt 1 lit. d Regulaminu obowiązku usuwania przez właścicieli lub opiekunów zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, bez doprecyzowania, o jakie zanieczyszczenia chodzi;

15) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do Rozporządzenia polegające na nieprawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej i zobowiązaniu w § 16 pkt 1 lit. c osób utrzymujących zwierzęta do takiego ich utrzymywania, aby nie stwarzały zagrożenia sanitarnego, zagrożenia bezpieczeństwa, powodowania szkód, uciążliwości dla otoczenia oraz zanieczyszczenia miejsc wspólnego użytku, bez doprecyzowania tego pojęcia, a zatem bez wyznaczenia jakiejkolwiek dokładnej normy nakazanego postępowania.

Wobec tak postawionych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że po przeprowadzeniu analizy treści ww. Regulaminu stwierdzono, że szereg zawartych w nim regulacji pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, została bowiem uregulowana bądź to w sposób sprzeczny z Zasadami techniki prawodawczej, bądź też z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały zawartego w art. 4 u.c.p.g.

Skarżący zaznaczył, że zgodnie z § 135 Zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Zgodnie z § 134 Rozporządzenia podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepisprawny, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw oraz wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Stąd też w uchwale organu samorządu terytorialnego możliwym jest zamieszczenie przepisów prawnych regulujących wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie kompetencyjnym, upoważniającym dany podmiot do uregulowania określonych spraw. Na podst. art. 118 Rozporządzenia w akcie prawnym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej do jego wydania oraz przepisów innych aktów normatywnych. Powyższe przepisy Zasad techniki prawodawczej znajdują zastosowanie do aktów prawa miejscowego zgodnie z § 143 tegoż rozporządzenia.

W ocenie skarżącego wszystkie naruszenia prawa wymienione w petitum skargi stanowią naruszenia prawa o charakterze istotnym, a zatem mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w stosownym zakresie.

Uzasadniając zarzut nr 1 Prokurator wskazał, że w § 1 pkt 2 i 3 Regulaminu Rada Gminy zobowiązała właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych na zasadach opisanych w Regulaminie oraz wyznaczenia na terenie nieruchomości miejsca na pojemniki/worki do zbierania odpadów komunalnych, których lokalizacja nie może powodować utrudnień dla mieszkańców, użytkowników dróg itp. Przepis ten stanowi powtórzenie regulacji u.c.p.g. zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz w zakresie posadowienia pojemnika na nieruchomości również regulacji zawartej w § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Skarżący zaznaczył, że zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3 u.c.p.g., obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prokurator podniósł, że powyższy przepis ustawy nakłada na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej. Kwestie usytuowania pojemników na odpady reguluje § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W związku z powyższym kwestionowany przepis w ocenie skarżącego został wydany z istotnym naruszeniem § 118 w zw. z § 143 z.t.p. w drodze częściowego powtórzenia regulacji zawartej w u.c.p.g.

W zakresie zarzutu nr 2 petitum skarżący wskazał, że w § 1 pkt 4 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania odpadów komunalnych powstających na nieruchomości w pojemnikach lub workach do tego przeznaczonych. Natomiast art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 u.c.p.g. przewidują m.in. ogólny obowiązek selektywnego zbierania odpadów oraz określenia częstotliwości ich odbioru, a także umożliwiają określenie minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do ich zbierania. Zdaniem Prokuratora wskazanie, że właściciele nieruchomości mają zbierać odpady komunalne powstające na nieruchomości w pojemnikach lub workach, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem ustawa upoważniała jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania z nimi na własnej nieruchomości.

W zakresie zarzutu nr 3 Prokurator wskazał, że w § 2 ust. 1 i 9 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów, natomiast jak wynika z u.c.p.g., właściciele nieruchomości mogą wybrać, czy będą segregować śmieci, czy też nie. W tym celu składają w odpowiednim terminie do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację, w której wskazują czy będą zbierali odpady w sposób selektywny, czy też nie. Nałożenie zatem w § 2 ust. 1 i 9 Regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów jest przekroczeniem delegacji ustawowej i jako takie istotnie narusza prawo.

W zakresie zarzutu nr 4 Prokurator zaznaczył, że § 4 ust. 1 pkt 1-4, ust. 2 pkt 1-4 Regulaminu istotnie naruszają prawo, bowiem uregulowano w nich kwestie związane z kolorem worków, które należy stosować do zbierania odpadów, co wykracza poza ramy delegacji ustawowej. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w sposób bezsporny wynika, iż regulacja ma dotyczyć rodzaju i minimalnej pojemności pojemników do segregowania odpadów. Ustawodawca nie zawarł w ww. przepisie wzmianki o workach.

W zakresie zarzutów nr 5 i 6, Prokurator wskazał, że w § 5 pkt 1, 2, § 6 ust. 5 pkt 1-4, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a-d Regulaminu zawarto parametry pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie gminy poprzez podanie ich dokładnej pojemności w litrach, zaś w § 5 pkt 4, § 6 ust. 5 pkt 1-4, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a-d Regulaminu wskazano wielkość worków przeznaczonych do gromadzenia odpadów. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił organy gminy do określenia w drodze uchwały wyłącznie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych (...). Zdaniem skarżącego nie można uznać aby sztywne określenie w § 5 pkt 1, 2, § 6 ust. 5 pkt 1-4, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a-d rozmiarów pojemników oraz kontenerów stanowiło oznaczenie minimalnej ich wielkości. Organ w powyższej regulacji wprowadził ścisłą kategoryzację.

Odnosząc się zaś do kwestii wskazania w badanej uchwale worków na odpady oraz ich wielkości, należy podnieść, że przywołany wyżej art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie daje podstaw do określenia przez radę gminy ww. kwestii. Stąd też wskazanie przez organ rodzajów lub pojemności worków przeznaczonych do gromadzenia odpadów stanowi wyjście poza ramy delegacji ustawowej.

W zakresie zarzutu nr 7 skarżący wskazał, że w § 11 ust. 4 pkt 7, pkt 10 oraz pkt 12 Regulaminu regulacji postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz przeterminowanych leków i chemikaliów. Zdaniem Prokuratora, jakiekolwiek regulacje w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów będących również odpadami komunalnym, wprowadzone w innych aktach prawnych wyłączają kompetencje rady gminy do stanowienia w tym zakresie.

W zakresie zarzutu nr 8 Prokurator wskazał, że w rozdziale 5. ust. 2 Regulaminu zawarto warunek dopuszczalności wyłącznie drobnych napraw własnych samochodów, jeśli nie będą stwarzały uciążliwości dla najbliższego otoczenia. Powyższe zastrzeżenia stanowią nieuprawnione, nieznajdujące podstawy prawnej ograniczenie dopuszczalności dokonywania napraw samochodów. Wynika to bowiem z faktu, iż w myśl przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania m.in. wymogów dopuszczalności naprawy pojazdów poza warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.

W zakresie zarzutu nr 9 Prokurator wskazał, że w rozdziale 4. ust. 2-3 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń i gromadzenia ich w pryzmach na skraju chodnika od strony jezdni. Następnie w przywołanym przepisie określono, iż pryzmy należy lokalizować pozostawiając wolne przejście dla pieszych oraz przejście i przejazd w ciągach pieszo-rowerowych. Pryzm nie należy lokalizować przy latarniach, urządzeniach energetycznych, sygnalizatorach świateł, drzew. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie.

Odnosząc się do zarzutu nr 10 Prokurator podniósł, iż w § 16 pkt 1 lit. e Regulaminu, nałożono na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe lub zwierzęta utrzymywane w charakterze zwierząt domowych - gady, ptaki, owady utrzymywane w lokalach mieszkalnych lub użytkowych obowiązek zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z mieszkania. Delegacja ustawowa natomiast przewidziana w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się zaś wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi są wskazane w regulaminie zwierzęta egzotyczne, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych.

Uzasadniając zarzut nr 11 Prokurator wskazał, że Rada Miejska w (...) w § 18 zobowiązała prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej do trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione: "w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich" bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie.

Odnośnie zarzutu nr 12 skarżący wskazał, że właściciele nieruchomości jednorodzinnych w § 11 ust. 2 Regulaminu, zostali zobowiązani do udostępnienia pojemników i worków w altance śmietnikowej wydzielonej w linii ogrodzenia lub wystawić przed ogrodzenie terenu nieruchomości od godz. 6.00 w dniu odbioru lub wieczorem dnia poprzedniego. Zawarcie takiej regulacji w Regulaminie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Poprzez warunki rozmieszczenia pojemników, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., należy rozumieć ich rozmieszczenie w przestrzeni na stałe w związku ze składowaniem w nich odpadów, a nie formy, w jakiej winny być one przekazywane przedsiębiorcy zbierającemu odpady. Art. 5 ust. 1 u.c.p.g. również nie daje podstaw do wprowadzenia kwestionowanej regulacji.

Uzasadniając zarzut nr 13 Prokurator podniósł, iż w § 16 pkt 2 lit. a i b Regulaminu nałożono na posiadaczy psów obowiązek prowadzenia ich, na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, na uwięzi (smyczy), a psy ras uznawanych za agresywne, mieszańców tych ras lub mogących stanowić zagrożenie także w kagańcu. Dodatkowo dopuszczono zwolnienie psa z uwięzi jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i gdy osoba wyprowadzająca psa zapewnia pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia, a pies posiada oznakowanie umożliwiające identyfikację właściciela lub opiekuna. Skarżący podniósł, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Zdaniem skarżącego nałożone na właścicieli psów obowiązki są bowiem z jednej strony daleko idące i wkraczają w sferę władztwa nad zwierzęciem, a z drugiej strony biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację nie gwarantują osiągnięcia ratio legis ustawy w zakresie zabezpieczenia zdrowia i życia oraz mienia innych mieszkańców przed agresją zwierząt.

Odnosząc się do zarzutu nr 14, Prokurator podniósł, że w § 16 pkt d Regulaminu, nałożono na posiadaczy zwierząt domowych obowiązek niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Trudno uznać, aby kwestionowany przepis czynił zadość wskazaniom § 6 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którym przepisy uchwał redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Uzasadniając zarzut nr 15 Prokurator wskazał, że w § 16 pkt 1 lit. c zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta do takiego ich utrzymywania, aby nie stwarzały zagrożenia sanitarnego, zagrożenia bezpieczeństwa, powodowania szkód, uciążliwości dla otoczenia oraz zanieczyszczenia miejsc wspólnego użytku. Powyższa regulacja nie wprowadza żadnej normy pożądanego zachowania, nie precyzuje też jak dokładnie adresaci tej normy mieliby się zachować, nie mówiąc już o faktycznej niemożliwości wpływu właściciela na zachowanie psa w postaci szczekania, wycia itp. Kwestionowana norma dotyczy zwierząt, których zachowanie nie może być całkowicie kontrolowane przez człowieka, nawet gdy dołoży on wszelkich starań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że przyjęty Regulamin reguluje szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku. Zapisane zasady w skarżonym Regulaminie są zgodne z podstawowymi regułami prawa. W tej kwestii występują liczne orzecznictwa, które potwierdzają tą zasadę.

Organ, przytaczając w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że Rada Miejska w (...) uchwalając Regulamin jako prawo miejscowe doprecyzowała przepisy ustawowe, co pozwoliło mieszkańcom w sposób przejrzysty wykonywać, jak również dostosować się do obowiązujących norm. Działanie Rady Miejskiej w (...) nie powoduje naruszenia prawa, co w konsekwencji ma doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Katalog zasad zawarty w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jaki winien określać uchwalony przez radę gminy regulamin, jest katalogiem zamkniętym, a wszystkie wymienione w nim zasady muszą się znaleźć w regulaminie.

Organ wskazał, że w komentarzu autorstwa Radecki Wojciech, utrzymanie czystości i porządku w Gminach. Komentarz, wyd. V, jest mowa: "Wyliczając komponenty chwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że: (1) z jednej strony wyliczenie zamieszczone w art. 4 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4; (2) drugiej strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą się znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4".

Zadaniem gminy uchwalając regulamin w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, które dotyczyły:

1) prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, co było związane z regulacjami art. 6 nakazującymi stosowanie niższych stawek opłat, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny,

2) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, co praktycznie sprowadza się do chodników,

3) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, co powinno oznaczać wskazanie, gdzie i pod jakimi warunkami można: (a) umyć samochód poza myjnią oraz (b) naprawić samochód poza warsztatem naprawczym.

Organ podniósł, że zadaniem legislacji gminnej jest wskazanie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Ponadto zadaniem legislacji gminnej wymaganej przez art. 4 ust. 2 pkt 3 jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a zatem m.in. wskazanie, jakie pojazdy będą odbierać odpady i nieczystości i w jakich terminach będą przyjeżdżać.

Organ nie zgodził się z zarzutami prokuratora ponieważ:

1) w § 1 pkt 2 Regulaminu, intencją zapisu nie jest informacja, iż właściciele nieruchomości wyposażają nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych (co bezwzględnie reguluje ustawa u.c.p.g w art. 5) tylko wskazanie w jaki sposób należy to uczynić czyli na zasadach opisanych właśnie w Regulaminie;

2) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy u.c.p.g daje możliwość zastosowania zapisów wymienionych w § 1 pkt 3 Regulaminu, jak również zapisy § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie reguluje kwestie zabezpieczenia miejsc do gromadzenia odpadów oraz gdzie powinny się one znajdować na działkach budowlanych, w jakiej odległości od okien i drzwi oraz od granicy z sąsiednią działką. Zapis Regulaminu mówi o wyznaczeniu miejsc w odpowiedni sposób na każdym rodzaju nieruchomości co jest zgodne z przywołanymi przepisami;

3) § 1 pkt 4 Regulaminu oraz zapisy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy u.c.p.g w żadnym miejscu nie odnoszą się do częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, natomiast ust. 2 pkt 3 przywołanego artykułu jak najbardziej mówi o częstotliwości ale również sposobie pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości i terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W powyższych zapisach nie pojawia się określenie worek ale kwestię tę reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów na podstawie art. 4a ustawy u.c.p.g.;

4) zarzut dotyczący zapisów § 2 i § 3 pkt 1-3 Regulaminu jest niezasadny, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g gminy ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujących co najmniej frakcje; ponadto art. 4 ust. 2a u.c.p.g daje możliwość wprowadzenia w regulaminie obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a, jak również art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g wskazuje w obowiązkach właściciela nieruchomości selektywne zbieranie odpadów komunalnych powstałych na terenie nieruchomości.

5) odnośnie naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1-4, ust. 2 pkt 1-4 Regulaminu, jak również § 5 pkt 4, § 6 ust. 5 pkt 1-4 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a-d Regulaminu nie można się zgodzić ponieważ tę kwestię reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. Zapisy § 5 pkt 1, 2, § 6 ust. 9 i § 7 ust. 2 Regulaminu są zgodne z prawem ponieważ gmina ma prawo w przypadku nieruchomości objętych systemem ustalać konkretne zasady, wskazywać konkretne wielkości pojemników, worków, jak również kontenerów;

6) § 11 ust. 4 pkt 7, 10 i 12 Regulaminu ma na celu ustalenie i przedstawienie mieszkańcom oraz innym właścicielom nieruchomości szczegółowych zasad postępowania w określonym zakresie, również wskazanie rożnych możliwości postępowania z odpadami komunalnymi, nawet jeżeli inna ustawa reguluje postępowanie z danym rodzajem odpadu o określonym kodzie to w ramach regulaminu pokazujemy jak postępować z danym odpadem w ramach odpadów komunalnych, w ramach systemu i poza nim. Paragraf 11 dotyczy tylko i wyłącznie nieruchomości zamieszkałych, objętych gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi;

7) zarzut dotyczący § 16 pkt 2 lit. e Regulaminu odnosi się do katalogu "zwierząt domowych", a zwierzęta domowe, zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt - zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane w charakterze towarzysza. Podstawowym kryterium zaliczenia zwierzęcia do kategorii zwierząt domowych jest cel utrzymywania takich zwierząt, tj. zaspokojenie potrzeb emocjonalnych, jako ozdoba lub towarzysz człowieka (dotyczy nie tylko psów i kotów lecz także zwierząt takich jak np. gryzonie, fretki, króliki i inne utrzymywane przez człowieka w domu);

8) zarzut dotyczący § 18 Regulaminu - polskie prawo jak również przepisy Unii Europejskiej nie określają odległości uli pszczelich od budynków mieszkalnych czy sąsiednich działek; nie regulują tego również przepisy prawa tworzonego w zakresie dopuszczonym przez ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Końcowo organ wskazał, że skarżona uchwała nie była kwestionowana przez Wojewodę (...), a pozytywną opinię w tej sprawie wydał przed jej uchwaleniem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie (...). Organy kontrolujące nie zakwestionowały zapisów uchwały mając do tego pełne uprawnienie, co oznacza, że nie widzą sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części podlegała uwzględnieniu.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że z uwagi na istotne naruszenie prawa zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności niektórych postanowień uchwały Rady Miejskiej w (...) Nr (...). Z tych też powodów Sąd uwzględnił zarzut sformułowany w pkt 5, 6 i w części pkt 12 skierowanej do Sądu skargi, w zakresie w jakim w Regulaminie:

- ustalono rodzaje worków o ściśle określonych pojemnościach (§ 5 pkt 4, § 6 ust. 5 pkt 1-4, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a-d załącznika do zaskarżonej uchwały),

- wskazano dokładną pojemność pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych (§ 5 pkt 1, 2, § 6 ust. 9 pkt 1-4, § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a-d załącznika do zaskarżonej uchwały),

- wskazano godziny udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów (§ 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały).

W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd jednocześnie nie zgodził się z oceną skarżącego, że waga stwierdzonych naruszeń i ich wpływ na treść całej uchwały był tak znaczący, że wymagał stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zdaniem sądu nie zachodzi taka sytuacja, że po wyeliminowaniu tylko niektórych postanowień uchwały, których istotną wadliwość dostrzegł skarżący, pozostawiona w obrocie uchwała nie będzie realizowała obowiązków wynikających z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ani nie będzie możliwe jej funkcjonowanie. Stwierdzenie zaś nieważności całej uchwały powodowałoby, że Rada Gminy w żadnym zakresie nie realizowałaby obowiązków wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa, z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa zalicza się zaś wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem skargi stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm.).

Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Z powodu stwierdzenia takiego właśnie odstępstwa Sąd uwzględnił skargę w zakresie zarzutów sformułowanych w pkt 5 i 6 skierowanej do Sądu skargi. Niewątpliwie bowiem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia wymagań w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Tymczasem w zaskarżonej uchwale ustalono rodzaje worków o ściśle określonych pojemnościach (§ 5 pkt 4, § 6 ust. 5 pkt 1-4, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a-d załącznika do zaskarżonej uchwały) oraz wskazano dokładną pojemność pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych (§ 5 pkt 1, 2, § 6 ust. 9 pkt 1-4, § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a-d załącznika do zaskarżonej uchwały. Stąd konieczne było stwierdzenie nieważności odpowiednich, ww. postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały.

Również zarzut dotyczący części obowiązku określonego w § 11 ust. 2 Regulaminu okazał się trafny. Istotnie bowiem art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie zawiera delegacji do ustalania w Regulaminie obowiązków dla wskazania godziny udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów.

Pozostałe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutu nr 1 dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez jego powtórzenie zawarte w § 1 pkt 2 i 3 Regulaminu wskazać należy, że kwestionowany zapis zawarty w uchwale zobowiązuje właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych na zasadach opisanych w Regulaminie oraz wyznaczenia na terenie nieruchomości miejsca na pojemniki/worki do zbierania odpadów komunalnych, których lokalizacja nie może powodować utrudnień dla mieszkańców, użytkowników dróg itp. Zarzut ten jest w ocenie Sądu całkowicie chybiony. Po pierwsze odnosząc się do powtórzenia przepisu ustawowego, wskazać trzeba, że jakkolwiek praktyką pożądaną jest nie powtarzanie w aktach niższego rzędu zapisów zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu, to jednak w sytuacji gdy przepis aktu niższego rzędu stanowi powtórzenie przepisu aktu wyższego rzędu bez jego nieuprawnionej modyfikacji, przyjmuje się że zabieg taki nie stanowi istotnej wady danego aktu prawnego, wymagającej stwierdzenia jego nieważności. Nadto, zdaniem Sądu Regulamin stanowi kompletną regulację, wyznaczającą adresatom zasady postępowania w celu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zatem i z tego względu powtórzenie części przepisu ustawy, nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Sąd za chybiony uznał także zarzut dotyczący § 1 pkt 4 Regulaminu, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania odpadów komunalnych powstających na nieruchomości w pojemnikach lub workach do tego przeznaczonych, z uwagi na to, że wskazanie że właściciele nieruchomości mają zbierać odpady komunalne powstające na nieruchomości w pojemnikach lub workach, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem ustawa upoważniała jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania z nimi na własnej nieruchomości. Oczywiście skarżący ma rację, że art. 4 ust. 2 ust. 3 u.c.p.g. przewidują m.in. ogólny obowiązek selektywnego zbierania odpadów oraz określenia częstotliwości ich odbioru, a także umożliwiają określenie minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do ich zbierania. Jednak stanowisko skarżącego jest zbyt formalistyczne, ponieważ nie dostrzega po pierwsze, że ustawa we wskazanych przepisach przewiduje zbieranie odpadów w pojemnikach i workach. Po drugie skarżący pomija dalszą część zaskarżonego przepisu. Ust. 4 Regulaminu czytany w całości wskazuje, że zbieranie odpadów odbywa się "w sposób określony w rozdziale 3 niniejszego Regulaminu". Redakcja pkt 4 stanowi sposób na odwołanie się do regulacji dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, czyli do kwestii zawartych w upoważnieniu ustawowym.

Sąd nie uwzględnił zarzutu nr 3 dotyczącego § 2 i § 3 pkt 1 i 3 Regulaminu. Skarżący dowodzi, że w dacie uchwalenia Regulaminu, ustawa o utrzymywaniu czystości w gminach nie przewidywała bezwzględnego obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów, ale pozwalała na owo selektywne zbieranie na zasadzie dobrowolności, o czym decydował właściciel nieruchomości. Skoro zatem, zdaniem skarżącego w § 1 ust. 1 Regulaminu, nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania praktycznie wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, to dokonano tego z przekroczeniem delegacji ustawowej i jako takie istotnie narusza prawo.

Sąd tej argumentacji nie podziela. Wyjaśnić bowiem trzeba, że art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, definiuje zakres regulacji uchwalanego regulaminu. Przy tym, jak wyżej była o tym mowa, organ uchwałodawczy, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanym w tym przepisie. Nadto ust. 1 art. 4 został sformułowany w ten sposób, że nie pozostawia organowi samorządowemu wyboru co do możliwości uchwalenia regulaminu. Innymi słowy z brzmienia art. 4 ust. 1 u.c.p.g. wynika obwiązek uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a jego zakres normatywny musi odpowiadać zakresowi wskazanemu w ust. 2. Jednocześnie z regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy wynika, że elementem który musi być określony w regulaminie, są wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. W art. 4 ust. 2 pkt 2 jest zaś mowa o regulacji dotyczącej rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenach nieruchomości. Art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. zaś nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób określony w regulaminie.

W ocenie Sądu z zestawienia powyższych przepisów ustawy wynika, że w dacie uchwalenia Regulaminu, gmina miała nie tylko prawo ale i obowiązek ustalenia zasad selektywnego zbierania odpadów. Zasady te jednak dotyczyły tylko tych mieszkańców gminy, którzy z owego selektywnego zbierania odpadów korzystać chcieli. Nie może być bowiem tak, że z jednej strony ustawa nakłada na gminę obowiązek ustalenia regulaminu (ww. przepisy), który ma zawierać zapisy dotyczącego zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a z drugiej wyłączać ten obowiązek w drodze zapisów pozwalających właścicielom nieruchomości na rezygnację z selektywnego zbierania odpadów. Jednocześnie nie mogą przepisy prawa miejscowego wyłączać stosowania przepisów ustawy. W warunkach rozpoznawanej sprawy zatem określenie w regulaminie zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie mogło wyłączyć przysługującego ówcześnie mieszkańcom gminy z mocy ustawy, prawa do wyboru czy chcą zbierać odpady w sposób selektywny, czy też wolą ponoszenie wyższych opłat, związanych z brakiem selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Zawarty zatem w zaskarżonej uchwale zapis dotyczący selektywnego zbierania odpadów komunalnych, nie stanowi bezwzględnego obowiązku prowadzenia zbiórki odpadów komunalnych dla wszystkich mieszkańców gminy, ale określa zasady selektywnego zbierania odpadów dla tych, którzy taki sposób wybrali.

Sąd za chybiony uznał także zarzut nr 4 dotyczący § 4 ust. 1 pkt 1 -4, ust. 2 pkt 1-4 Regulaminu, polegający na nieuprawnionym, nie znajdującym oparcia w brzmieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki o określonym kolorze służące do zbierania odpadów komunalnych, w sytuacji gdy przepis ustawy dotyczy wyłącznie pojemników. Oczywiście skarżący ma rację, że pojęcie worków zostało wprowadzone do ww. przepisu dopiero począwszy od 6 września 2019 r., kiedy to art. 4 ust. 2 pkt 2 został zmieniony przez art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) zmieniającej m.in. ustawę. Jednak stanowisko skarżącego jest zbyt formalistyczne, ponieważ nie dostrzega po pierwsze, że ustawa nie definiowała pojęcia pojemników, które w związku z tym należało rozumieć jako przedmioty służące do zbierania odpadów komunalnych, których określenie rodzaju i minimalnej pojemności ustawodawca pozostawił radzie gminy. Po drugie skarżący nie zauważa, że z art. 6r. ust. 2a tej samej ustawy wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Należy więc uznać, że już przed zmianą art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy możliwe było stosowanie worków, a sama zmiana służyła wyeliminowaniu ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Dlatego też skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu. Podobne stanowisko wyraził Sąd w wyroku z 8 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1803/20 (dostępny w CBOSA), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni przedstawioną tam argumentację podzielił, przytaczając ją powyżej.

Jeśli chodzi o kwestię kolorów worków, to w ocenie Sądu, w ramach ustalenia rodzajów pojemników, mieści się delegacja do ustalenia ich kolorów osobno dla każdego rodzaju odpadów komunalnych.

Odnosząc się do zarzutu nr 7 dotyczącego powtórzenia w § 11 ust. 4 pkt 7, pkt 10 oraz pkt 12 Regulaminu regulacji postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz przeterminowanych leków i chemikaliów, zawartych w innych aktach prawnych regulacji w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów będących również odpadami komunalnym, Sąd uznał, że Rada ustalając Regulamin, tj. kompletny zbiór reguł zachowania odnoszących się do kwestii związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie, przedstawiła adresatom uchwały jasną informację jakie kwestie są w nim uregulowane. W ocenie Sądu celem Regulaminu jest stworzenie kompendium wiedzy w danej dziedzinie. Nawet jeżeli uznać, że zaskarżona Uchwała narusza Zasady techniki prawodawczej - przez powielanie regulacji i brak odesłania do innych aktów prawnych - to jednak skala tych naruszeń z całą pewnością nie jest ani rażąca, ani na tyle istotna, aby skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonych przepisów.

Sąd w zakresie zarzutu zawartego w pkt 8 skargi, dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez zawarcie w rozdziale 5. ust. 2 Regulaminu warunek dopuszczalności wyłącznie drobnych napraw własnych samochodów, jeśli nie będą stwarzały uciążliwości dla najbliższego otoczenia. Zdaniem Skarżącego zapis taki stanowi nieuprawnione, nieznajdujące podstawy prawnej ograniczenie dopuszczalności dokonywania napraw samochodów. W ocenie skarżącego, w myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Sąd argumentacji skarżącego nie podzielił, co doprowadziło do uznania ww. zarzutu za nieuzasadniony. Zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu, dotyczące naprawy pojazdów, nie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Przepisy te stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie można uznać przepisu rozdziału 5 ust. 2 Regulaminu za naruszający w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie czystości i utrzymania porządku wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W rozdziale 5 ust. 2 Regulaminu przewidziano natomiast, że drobne naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzane na terenie nieruchomości, jeżeli nie spowodują uciążliwości dla najbliższego otoczenia. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Mając na uwadze szczególnie tę ostatnią okoliczność, Sąd uznał, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, nie stanowią nieuprawnionego wkroczenia w sferę prawa cywilnego. Trzeba bowiem podkreślić, że regulamin porządku i czystości w gminie ma stosownie do postanowień ustawy chronić te właśnie wartości. Fakt, że ustawa zawierająca upoważnienie reguluje sferę stosunków społecznych właściwą także innym ustawom (np. Kodeksowi cywilnemu, czy Kodeksowi wykroczeń), nie wyklucza możliwości regulowania tych materii również w aktach miejscowych wydanych w oparciu o ową ustawę. Niewątpliwie musi to jednak odbyć się w ramach upoważnienia ustawowego i nie być sprzeczne z normami tych innych ustaw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. Zdaniem Sądu, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie niepowodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla mieszkańców, mając na uwadze wartość jaką jest ład, czystość i porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień. Chodzi bowiem o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem. Wzór powinnego zachowania służący zachowaniu czystości i porządku, poprzez zakaz powodowania uciążliwości, przy zastosowania potocznego rozumienia tego pojęcia, jest również zdaniem Sądu wystarczająco przejrzysty i jasny, o ile uwzględni się wyjątkowy charakter odstępstw od zasady prowadzenia napraw w warsztacie oraz potoczne rozumienie pojęcia "nieuciążliwy". (Por. przywołany już wyżej wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15). Dodatkowo wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podobne stanowisko, w odniesieniu do analogicznych regulacji zawieranych w tego typu regulaminach, było również wyrażane w wyrokach: WSA w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1244/20 oraz z 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 220/20, IV SA/Wa 393/20, dostępne jw.)

Podobnie ocenił Sąd zarzut nr 9 przekroczenia delegacji ustawowej w związkuznałożeniem na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 2 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń i gromadzenia ich w pryzmach na skraju chodnika od strony jezdni; Następnie w przywołanym przepisie określono, iż pryzmy należy lokalizować pozostawiając wolne przejście dla pieszych oraz przejście i przejazd w ciągach pieszo-rowerowych; Pryzm nie należy lokalizować przy latarniach, urządzeniach energetycznych, sygnalizatorach świateł, drzew. Zdaniem skarżącego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie. Przypomnieć bowiem należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. stanowił, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Na uwagę zasługuje zwrot " (...) szczegółowe zasady (...) dotyczące uprzątania błota (...)". W ocenie Sądu przytoczony zapis zawarty w rozdziale 4 ust. 2-3 Regulaminu, stanowi wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., albowiem stanowi właśnie uszczegółowienie zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), wykonawczy charakter regulaminu, może być uzupełniony o mieszczącą się ramach upoważnienia ustawowego pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Zdaniem Sądu zakwestionowany przez Prokuratora zapis Regulaminu, spełnia właśnie ww. warunek.

Sąd nie zgadza się także z dokonaną przez skarżącego interpretacją w pkt 10 skargi, jakoby pojęcie zwierzęta domowe nie obejmowało gadów, ptaków i owadów, przez co nałożenie na utrzymujących takie zwierzęta obowiązków wymienionych w w § 16 pkt 1 lit. e Regulaminu stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rację ma skarżący, że w myśl definicji "zwierząt domowych" zawartej w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, pod pojęciem tym rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17). Będą to zatem tradycyjnie psy, koty, myszki, świnki morskie, chomiki. Jednakże, wobec rozpowszechniającego się zjawiska utrzymywania w domach coraz bardziej oryginalnych gatunków zwierząt, trudno uznać, że ustawodawca chroniąc populację gminy przez zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, objął regulacją wyłącznie zwierzęta domowe w tradycyjnym pojmowaniu zwierząt uznawanych za towarzysza człowieka. Zdaniem Sądu, należyta realizacja obowiązku zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez prawodawcę lokalnego, winna właśnie obejmować - w ramach kategorii zwierząt domowych - wszelkie gatunki, które mogą być potencjalnie utrzymywane w domach i lokalach użytkowych, a nie będące zwierzętami gospodarskimi.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do zarzutu nr 11 dotyczącego § 18 Regulaminu, w którym zobowiązano prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej do trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich. Jak sam skarżący przyznał nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Nakaz ten nie ingeruje bezprawnie w stosunki sąsiedzkie, tylko zgodnie z ustawą określa wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W tym zakresie koniecznym jest zwrócenie uwagi na cele regulacji do których uprawniony i zobowiązany jest organ stanowiący gminy - tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazuje to na uzupełniający, wobec innych przepisów, charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Z tych samych względów Sąd za niezasadny uznał zarzut opisany w pkt 12 skargi. Nałożenie na właścicieli nieruchomości jednorodzinnych w § 11 ust. 2 Regulaminu obowiązku udostępnienia pojemników i worków w altance śmietnikowej wydzielonej w linii ogrodzenia lub wystawienia przed ogrodzenie terenu nieruchomości, mieści się w ramach ustalania szczegółowych zasad i warunków rozmieszczenia pojemników. Ewentualna zaś interwencja w prawo własności jest zdaniem Sądu usprawiedliwiona celami jakie spełniać ma Regulamin.

Analogicznie ocenił Sąd zarzut zawarty w pkt 13 skargi, dotyczący wprowadzenia w § 16 pkt 2 lit. a i b Regulaminu na posiadaczy psów obowiązku prowadzenia ich, na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, na uwięzi (smyczy), a psy ras uznawanych za agresywne, mieszańców tych ras lub mogących stanowić zagrożenie także w kagańcu; Dodatkowo dopuszczono zwolnienie psa z uwięzi jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i gdy osoba wyprowadzająca psa zapewnia pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia, a pies posiada oznakowanie umożliwiające identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd nie podziela także oceny skarżącego, że regulacja zawarta w kwestionowanym zapisie wkracza w zakres uregulowany w art. 77 Kodeks wykroczeń. Istotą tego przepisu jest bowiem przewidziana w nim sankcja karna, zaś w § 24 Regulaminu o sankcji mowy nie ma. Podobnie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w tym, że przytoczony przepis Regulaminu powtarza i modyfikuje treść zawartą w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt oraz wykracza poza ramy ustawowe. Sąd jest zdania, że norma tu zawarta, wskazuje utrzymującym zwierzęta pożądany i wystarczająco precyzyjny, przy zastosowaniu wykładni celowościowej, wzór zachowania, który doprowadzić ma do realizacji nadrzędnej zasady, jaką jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Powszechnie jest wszak wiadomym, że brak dozoru daje niemal gwarancję, że wspominany cel nie zostanie osiągnięty. Podobny pogląd zaprezentował Sąd w wyroku z 27 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/20.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu nr 14, dotyczącego § 16 pkt d Regulaminu, w którym nałożono na posiadaczy zwierząt domowych obowiązek niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Zdaniem Sądu przepis ten wbrew twierdzeniom skarżącego w sposób precyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy. Nakazuje on bowiem usunięcie wszelkich zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta.

Sąd za nieuprawniony uznał również zarzut zawarty w pkt 15 skargi dotyczący zobowiązania w § 16 pkt 1 lit. c osób utrzymujących zwierzęta do takiego ich utrzymywania, aby nie stwarzały zagrożenia sanitarnego, zagrożenia bezpieczeństwa, powodowania szkód, uciążliwości dla otoczenia oraz zanieczyszczenia miejsc wspólnego użytku. W ocenie Sądu, zapis ten, chociaż w sposób ogólny, to jednak określa w sposób czytelny pożądany wzór zachowania. Osoby utrzymującej zwierzęta domowe, znając ich charakter i temperament, mają ogólną świadomość, jaki rodzaj środków ostrożności winni przedsiębrać dla realizacji celów wskazanych w kwestionowanym zapisie. Fakt, że właściciel niejednokrotnie nie ma wpływu na faktyczne zachowanie zwierzęcia, nie oznacza że nie powinien być zobowiązany do podjęcia starań zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz niepowodowania uciążliwości dla otoczenia. Regulamin zaś, jako kompletny zbiór reguł zachowania odnoszących się do kwestii związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie, przedstawił adresatom uchwały informację w zakresie wzorów pożądanych zachowań.

Mając powyższe na uwadze Sąd w części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w części na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.