IV SA/Wa 1902/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3067693

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r. IV SA/Wa 1902/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.).

Sędziowie WSA: Wojciech Rowiński, Grzegorz Rząsa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) września 2019 r. nr (...) w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych i ich zagospodarowania

1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości;

2. zasądza od Rady Miejskiej w (...) na rzecz skarżącego Wojewody (...) kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W piśmie z dnia (...) lutego 2020 r. Wojewoda (...) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na uchwały Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) września 2019 r., nr (...) w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (...) oraz z dnia (...) września 2019 r. Nr (...) w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną opłatę.

Zaskarżonym uchwałom zarzucił istotne naruszenie odpowiednio przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, b oraz d oraz art. 6r. ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Podał, że organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie.

W § 2 ust. 2 załącznika uchwały Nr (...) wprowadzono następujący przepis: "Właściciele nieruchomości są zobowiązani do selektywnego zbierania następujących frakcji odpadów komunalnych:

1) odpady segregowane - papier,

2) odpady segregowane - szkło,

3) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne,

4) odpady segregowane biodegradowalne, zielone, bioodpady,

5) meble i inne odpady wielkogabarytowe,

6) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

7) przeterminowane leki,

8) zużyte baterie i akumulatory,

9) zużyte opony,

10) odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne,

11) inne odpady komunalne w szczególności: chemikalia i opakowania po nich, lampy fluorescencyjne, termometry rtęciowe itp.".

W uchwale Nr (...) zawarto w § 1 i 4 regulacje o następującym brzmieniu:

" § 1. W zamian za opłatę uiszczoną przez właściciela nieruchomości zamieszkałej za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, odbierane są one w każdej ilości następujące frakcje:

1) odpady segregowane - papier,

2) odpady segregowane - szkło,

3) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne,

4) odpady segregowane - biodegradowalne, zielone, bioodpady,

5) meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony,

6) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, baterie, akumulatory,

7) zmieszane odpady komunalne.".

§ 4. Gminny Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w godzinach pracy odbiera dostarczone przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, zebrane w sposób selektywny, niżej wymienione frakcje odpadów komunalnych:

1) odpady segregowane - papier,

2) odpady segregowane - szkło,

3) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne,

4) odpady biodegradowalne, zielone, bioodpady,

5) odpady wielkogabarytowe i meble,

6) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

7) zmieszane odpady komunalne,

8) przeterminowane leki,

9) zużyte opony,

10) odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne,

11) zużyte baterie i akumulatory,

12) inne odpady komunalne w szczególności: chemikalia i opakowania po nich, lampy fluorescencyjne, termometry rtęciowe itp.

Zgodnie z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie:

- selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

- selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Jak wynika z treści ww. przepisu, kategorie odpadów komunalnych, które należy zebrać, odebrać i przyjąć obejmują ustawowe minimum, które zostało w nim określone. Ponadto art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności  częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Ustalony przez ustawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są objęte regulacją uchwały rady gminy, w przedmiocie ustalenia regulaminu czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się regulacje odnoszące się do wszystkich wymogów zawartych w ustawie, w każdym z aspektów przekazanych do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w ww. przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa - poprzez nieuregulowanie całości materii przekazanej do regulacji w normie kompetencyjnej, skutkujące wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu w całości.

Poza tym, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Brak jest zatem możliwości zwolnienia się od realizacji zadania własnego przez gminę.

W ocenie Wojewody w kwestionowanej uchwale brak informacji o sposobie zbierania następujących frakcji odpadów: odpadów opakowaniowych wielomateriałowych odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek.

Niezależnie od niewypełnienia delegacji ustawowej w pełnym zakresie, w skarżonej uchwale, zdaniem Wojewody, znajdują się dalsze naruszenia prawa, które naruszają prawo w sposób istotny. Zgodnie z § 2 ust. 10 załącznika do uchwały Nr (...): "Podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli są obowiązane do odbierania odpadów komunalnych w sposób zapobiegający ich zmieszaniu.". W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak podstaw by nałożyć na podmiot trzeci taki obowiązek. Jest to przykład przekroczenia delegacji ustawowej.

W § 4 ust. 2 załącznika do uchwały Nr (...) postanowiono, że "dopuszcza się naprawę pojazdów poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem że (...)": Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w regulaminie czystości i porządku należy określić m.in. wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis załącznika do uchwały ma szerszy zakres niż delegacja ustawowa a przepisy załącznika do kwestionowanej uchwały i niejednokrotnie posługują się pojęciem odpadów biodegradowalnych:

Zgodnie z § 2 ust. 6, właściciele nieruchomości na terenie których powstają odpady biodegradowalne, zobowiązani są do ich przekazywania przedsiębiorcy lub kompostowania w przydomowym kompostowniku.

Na podstawie § 7 ust. 2, do zbierania odpadów segregowanych: papier, szkło, metale i tworzywa sztuczne oraz odpadów biodegradowalnych należy stosować worki spełniające wymagania określone w § 6 lub pojemniki spełniających wymagania określone w § 5. W § 8 ust. 2 postanowiono, że do zbierania odpadów biodegradowalnych zawierających odpady zielone należy stosować kontenery o pojemności nie mniejszej niż 3,5m.

W art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.) wprowadzono m.in. kilka definicji ustawowych odpadów. Ilekroć w ustawie jest mowa o:

- bioodpadach - rozumie się przez to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność;

- odpadach ulegających biodegradacji - rozumie się przez to odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów;

- odpadach zielonych - rozumie się przez to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów.

W ustawie brak definicji legalnej odpadów biodegradowalnych, nie wiadomo zatem jakie odpady podlegają zagospodarowaniu zgodnie z przepisami regulaminu.

Ponadto zgodnie z § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r.; poz. 2028), selektywnie zbiera się m.in. odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów.

Wojewoda wskazał także, iż wyrokami z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawach IV SA/Wa 1405/19 oraz IV SA/Wa 1406/19 WSA w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta (...) z dnia (...) marca 2019 r. Nr (...) w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną opłatę, w całości oraz uchwały Rady Miasta (...) z dnia (...) marca 2019 r. Nr (...) w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (...), w całości. Oba orzeczenia są prawomocne.

W odpowiedzi na skargi Rada Gminy (...) wniosła o ich oddalenie. Wskazała, że zarzuty Wojewody (...) sprowadzają się między innymi do zakwestionowania nomenklatury, którą posługuje się Rada, regulując sposób postępowania w zakresie pojęć odnoszących się do bioodpadów oraz pojazdów samochodowych. Przywołane wyżej określenia można przyporządkować do pewnych ogólnych kategorii którymi są: - pojazd - w rozumieniu przepisów kodeksu karnego jest, każdy pojazd drogowy napędzany mieszczącym się w nim silnikiem; -pojazd samochodowy według kodeksu drogowego jest to pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25km/h.

Jeżeli ustawodawca używa pojęć "pojazd samochodowy" to oznacza, że dopuszcza inne obiekty, które podlegają naprawom, konserwacją czy bieżącemu utrzymaniu w warsztatach samochodowych. Dlatego użyte określenie "pojazd" który jest naprawiany w warsztatach samochodowych to są zarówno samochody czy motocykle ale na pewno nie lokomotywy. Zatem logicznie rozumując ustawodawca nie dopuścił się błędu logicznego używając pojęcia "pojazd" zamiast "pojazd samochodowy".

W definicji bioodpadów wskazano, że chodzi o "ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność", zatem wszystkie bioodpady są biodegradowalne. Odnośnie pozostałych zarzutów Rada Miejska wskazała, że rozważa zmianę uchwały we własnym zakresie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że skargą Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2020 r. zostały objęte dwie uchwały tj. uchwała Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) września 2019 r., nr (...), zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wa 593/20, oraz uchwała z (...) września 2019 r. Nr (...) w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną opłatę zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wa 1902/20. Na rozprawie, w dniu 16 września 2020 r. Sąd zarządził połączenie obu tych spraw do wspólnego rozpoznania, jednak odrębnego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była uchwała Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) września 2019 r., nr (...) w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną opłatę, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) z dnia (...) września 2019 r., nr (...).

Jak wynika z uchwały jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) art. 6r. ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.)

Należy zwrócić uwagę, że w dniu 6 września 2019 r. weszła w życie (z pewnymi wyjątkami, które w sprawie nie miały zastosowania) ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu (...) września 2019 r. wobec tego zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały winny mieć przepisy wprowadzone tą ustawą. Zgodnie z art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

W § 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że w zamian za opłatę uiszczoną przez właściciela nieruchomości zamieszkałej za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, odbierane są one w każdej ilości następujące frakcje:

1) odpady segregowane - papier,

2) odpady segregowane - szkło,

3) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne,

4) odpady segregowane - biodegradowalne, zielone, bioodpady,

5) meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony,

6) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, baterie, akumulatory,

7) zmieszane odpady komunalne.

W § 4 uchwalono, że Gminny Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w godzinach pracy odbiera dostarczone przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, zebrane w sposób selektywny, niżej wymienione frakcje odpadów komunalnych:

1) odpady segregowane - papier,

2) odpady segregowane - szkło,

3) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne,

4) odpady biodrgradowalne, zielone, bioodpady,

5) odpady wielkogabarytowe i meble,

6) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

7) zmieszane odpady komunalne,

8) przeterminowane leki,

9) zużyte opony,

10) odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne,

11) zużyte baterie i akumulatory,

12) inne odpady komunalne w szczególności: chemikalia i opakowania po nich, lampy fluorescencyjne, termometry rtęciowe itp.

Zużyte baterie oraz przeterminowane leki zbierane są również w wyznaczonych punktach na terenie gminy (§ 5).

Zgodnie z art. 6r. ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Skoro w z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b cyt. ustawy wskazano, że punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, to zgodzić należy się z zarzutem, że w kwestionowanej uchwale brak jest informacji o sposobie zbierania następujących frakcji odpadów: odpadów opakowaniowych wielomateriałowych odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów ograniczone zostały do ustalenia tych zasad ale nie w sposób dowolny, ale w zgodzie z zakresem określonym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z art. 6r. ust. 3a cyt. ustawy wynika, że uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosowanie zaś z art. 6t ust. 3b ustawy dopuszczono zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że rada może wprowadzić jedynie ilość niektórych odpadów odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zróżnicowanie częstotliwości przyjmowania odpadów. Nie może natomiast, jak to ma miejsce w zaskarżonej uchwale, pominąć informacji o sposobie zbierania niektórych frakcji odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co do zbierania których jest zobowiązana, Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny. Sąd stwierdził nieważność całej uchwały Nr (...) wraz z jej załącznikiem, mając na uwadze to, że prawodawca lokalny nie sformułował w zaskarżonej wszystkich wymogów, co do których wprowadzenia był zobowiązany. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Część zapisów powołanej uchwały jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - co zostało wyżej wykazane, jednak z uwagi na charakter, wzajemne powiązanie przepisów zaskarżonej uchwały, koniecznym było stwierdzenie jej nieważności w całości, dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.