Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2596486

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 20 grudnia 2017 r.
IV SA/Wa 1738/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.).

Sędziowie: del., SO Aleksandra Westra, WSA Agnieszka Wójcik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. A. i L. A. na decyzję Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną przez M.A. i L.A. (określanych dalej jako skarżący) uchwałą Rady Miejskiej w H. nr (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. został uchwalony miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina H., opublikowany w Dz. Urz. Woj. (...). z 2017 r., poz. (...) w dniu (...) lutego 2017 r. (data wejścia w życie: (...) marca 2017 r.).

Skarga odnosiła się do ustaleń ww. planu w odniesieniu do działki nr (...) z obrębu (...), położonej w miejscowości K., gmina H. w zakresie, w którym zarezerwowano na działce pas terenu dla projektowanej drogi (...).

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Pismem z dnia 12 marca 2017 r. M.A. i L.A., wezwali Radę Miejską w H. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie uchwały nr (...) Rady Miejskiej w H. z dnia (...) grudnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., w części, tj. w zakresie w jakiej uchwała ta ustala lokalizację projektowanej drogi (...) poprzez działkę gruntu nr ew. (...), położoną w miejscowości K. gmina H. z obrębu (...) (data wpływu pisma do Rady Miejskiej w H. - 28 marca 2017 r.).

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa M.A. i L.A. podnieśli, iż plan ten - wg rysunku planu przewiduje lokalizację drogi (...) poprzez działkę gruntu nr ew. (...) - stanowiącą ich współwłasność, położoną w miejscowości K. gmina H. z obrębu (...) w ten sposób, iż na całej szerokości droga przecina działkę gruntu nr (...) i przebiega poprzez istniejącą na tej działce zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Realizacja tej drogi zgodnie z planem miejscowym spowoduje znaczne, zmniejszenie nieruchomości (działki gruntu nr (...)), konieczność przesunięcia istniejącego ogrodzenia (w tym bramy i furtki), a przede wszystkim koniecznością rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego - co w sposób dotkliwy narusza interesy właścicieli tej działki, w sposób nadmierny ogranicza i ingeruje nadmiernie w ich sferę prawa własność, a także stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Miejska w H. podjęła uchwałę nr (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania wnioskodawców do usunięcia naruszenia prawa uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina H., zgodnie z którą nie uwzględniła wezwania Państwa M. i L. A. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina H.

W skardze z dnia 4 czerwca 2017 r. skarżący podnieśli, że uchwała Rady Miejskiej w H. nr (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina H., w części (tekstowej, jak i graficznej), w jakiej plan ten ustala lokalizację drogi (...) przez działkę nr (...) w miejscowości K. narusza następujące przepisy:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7, w zw. z art. 6 ust. 1 stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), określanej dalej jako u.p.z.p., w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy wydawaniu uchwały nr (...) Rady Miejskiej w H. z dnia (...) grudnia 2016 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina H. - co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr (...), położonej w miejscowości K., objętej ww. planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w ustaleniu lokalizacji projektowanej drogi (...), m.in. poprzez zagospodarowaną i zabudowaną nieruchomość skarżących (wprost po istniejącym budynku mieszkalnym, ogrodzeniu z bramą i furtką, podjeździe i zieleni) pomimo faktu, iż: - istnieje możliwość innej lokalizacji tej drogi, tj. po gruntach bezpośrednio przylegających do projektowanej drogi będących własnością gminy lub gruntach osób trzecich lecz niezabudowanych i niezagospodarowanych, a zatem w sposób mniej dokuczliwy dla właścicieli gruntów, a żadna z zasad planowania przestrzennego określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - nie uzasadnia w niniejszym przypadku ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, które zostało naruszone poprzez zlokalizowanie drogi (...), w sytuacji gdy położenie nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości gminnych pozwala na zlokalizowanie drogi w sposób bardziej racjonalny i mniej dotkliwy, a w konsekwencji podjęcie uchwały bez wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu publicznego z interesem prywatnym, stanowiącego nadużycie władztwa planistycznego i skutkującego nieuzasadnioną ingerencją gminy w prawo własności, z nadużyciem zasady proporcjonalności ingerencji w sferę własności oraz z naruszeniem zasady równości wobec prawa.

Skarżący wywodzili, że kwestionowany plan ustala lokalizację drogi (...) m.in. przez zagospodarowaną i urządzoną działkę nr ewidencyjny (...) w miejscowości K. (stanowiącą współwłasność skarżących), w ten sposób, iż projektowana droga pokrywa się z lokalizacją:

- istniejącego budynku mieszkalnym,

- ogrodzenia (w tym brama i furtka),

- urządzonym podjeździe oraz

- urządzoną zielenią (w tym 5 cisów) na tej nieruchomości.

Zdaniem skarżących taki sposób lokalizacji projektowanej drogi (...) stanowi naruszenie ich interesu prawnego, bowiem ingeruje w sposób wykonywania przez nią prawa własności.

Skarżący podnieśli, że uchwała została wydana z nadużyciem zasady proporcjonalności ingerencji w sferę własności, naruszeniem zasady równości, prawa własności i z przekraczaniem granice władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentowali, że plan w zaskarżonej części - wg rysunku planu przewiduje lokalizację drogi (...), poprzez działkę gruntu nr ew. (...), położoną w miejscowości K. gmina H. z obrębu (...) w ten sposób, iż na całej szerokości droga przecina działkę gruntu nr (...), stanowiącą własność skarżących i przebiega poprzez istniejący na tej działce budynek mieszkalny, ogrodzenie (w tym furtka i brama), urządzony podjazd i urządzoną zieleń. Realizacja kwestionowanej drogi, zgodnie z planem miejscowym, spowoduje znaczne zmniejszeni nieruchomości (działki gruntu nr (...)). Konieczność przesunięcia istniejącego obrodzenia (w tym bramy i furtki), likwidacji urządzonego (utwardzonego) podjazdu i urządzonej zieleni (w tym 5 cisów), a przede wszystkim koniecznością rozbiórki istniejącego na nieruchomości budynku mieszkalnego (w chwili obecnej wykorzystywanego jako letniskowy) - zatem doprowadzi do zrujnowania w pełni zagospodarowanej przestrzeni, co w sposób dotkliwy narusza interesy właścicieli tej działki, w sposób nadmierny ogranicza i ingeruje nadmiernie w ich sferę prawa własność, a także stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że na przedmiotowym terenie jeszcze w 2016 r. właściciele działki nr (...) za wiedzą i zgodą Gminy dokonali inwestycji w postaci budowy sieci wodociągowej.

Pomimo, że władztwo planistyczne oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzania ograniczeń w prawach konstytucyjnie chronionych - to własność może być ograniczona, w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, przez co należy rozumieć zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej własności, ingerencji w strefę praw i wolności jednostki. Ingerencja w strefę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do osiągnięcia celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzone w uchwale ograniczenia prawa własności poprzez lokalizację drogi po zabudowanej nieruchomości (wprost po istniejącym budynku), w sytuacji gdy istniała możliwość lokalizacji drogi po terenie gminnym (droga) i terenach nieruchomości niezabudowanych powoduje, że należy stwierdzić nadużycie przysługujących gminie uprawnień w zakresie ograniczania wykonania prawa własności. Zdaniem skarżących organ przekroczył swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności, zasadę równości, prawo własności i przekraczając jednocześnie granice władztwa planistycznego. Lokalizacja drogi (...), pozbawiająca właścicieli prawa dysponowania własnością w tak znacznej części oraz przede wszystkim wymuszająca rozbiórkę istniejącej zabudowy mieszkalnej, to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności, by mogła zostać dokonana bez należytego uzasadnienia. W przedmiotowej uchwale wbrew woli właścicieli i pomimo uwag zgłaszanych w trakcie postępowania, organy uchwalający miejscowy plan przeznaczył część nieruchomości stanowiącej działkę nr. ew. (...) pod drogę (...), nie uwzględniając innych, mniej dotkliwych dla właścicieli gruntów możliwości, np. przesunięcia drogi w kierunku wsi C., tj. po gruntach wsi C. bezpośrednio przylegających do projektowanej drogi i usytuowanie jej na nie zabudowanej działce nr (...) położonej w miejscowości C. i dalej po niezabudowanych gruntach tej wsi w tym po gruntach działki nr (...) z obrębu C. - stanowiącej drogę gminna.

Skarżący zaznaczyli, że argument ten był podnoszony przez skarżących na etapie uwag do projektu planu, jednak organ gminy do tej propozycji nie odniósł się i nie rozważył mniej uciążliwych alternatywnych rozwiązań.

Dodatkowo skarżący zakwestionowali twierdzenia Rady Miejskiej w H., wskazywane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, iż plan umożliwia najkrótsze połączenie z droga publiczną. Zmiana lokalizacji drogi, tj. jej usytuowanie po gruntach bezpośrednio przyległych (po gruntach niezagospodarowanych i niezabudowanych oraz po działce drogowej), nie skutkowałoby znaczącym wydłużeniem połączenia, a umożliwiłoby ominięcia zagospodarowanej nieruchomości skarżących i byłoby ekonomicznie uzasadnione.

Skarżący zaprzeczyli twierdzeniom podnoszonym w odpowiedzi na wezwanie, iż kiedykolwiek argumentowali, iż wydłużenie terenu budowlanego działki będzie stanowiło dla nich swoistego rodzaju rekompensatę utraty terenu działki pod budowę drogi (...).

Ponadto skarżący zakwestionowali prawidłowość argumentów Rady Miejskiej w H., podnoszonych w odpowiedzi na wezwanie, iż budynek usytuowany na działce gruntu nr (...) nie jest w sposób trwały związany z gruntem, co umożliwia bez konieczności rozbiórki przeniesienie go w głąb działki. Opinię taka Rada Miejska wydała w oparciu o rzekomą wizję lokalną, przy czym skarżący nie byli o niej powiadomieni. Budynek zaś zlokalizowany rejonie projektowanej drogi jest wieloletnim budynkiem mieszkalnym (w chwili obecnej wykorzystywanym jako letniskowy), pobudowanym jeszcze przez dziadków skarżących, trwale związanym z gruntem, na podmurówce, zatem w żaden sposób nie może być bez rozbiórki przeniesiony w głąb działki.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - a ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd po zapoznaniu się z dokumentacją planistyczną stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skargą objęta została uchwała nr (...) Rady Miejskiej w H. z dnia (...) grudnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gmina H., opublikowanej w Dz. Urz. Woj. (...) z 2017 r. poz. (...) w dniu (...) lutego 2017 r. (data wejścia w życie: (...) marca 2017 r.), w części w jakiej przedmiotowa uchwała ustala lokalizację projektowanej drogi (...), poprzez działkę gruntu nr ew. (...), położoną w miejscowości K. gmina H. z obrębu (...)., doręczonej organowi w dniu 8 czerwca 2017 r.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte skargę złożoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm. - dalej "u.s.g.", co wywołało określonego rodzaju konsekwencje, jeśli idzie o zakres rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że prawo do wniesienia skargi w określonym w nim trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, czyli że treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Sąd zobowiązany jest zatem do zbadania legitymacji procesowej skarżących, poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Nawet więc ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje sądowi podstaw do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli zakwestionowane przepisy nie naruszają prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi zatem lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Naruszenie następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo strony skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA), co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce, decydując o interesie prawnym skarżącej. Skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bowiem są właścicielami działki nr (...) z obrębu (...), położonej w miejscowości K. gmina H., a kwestionowane przepisy planu dotyczą właśnie tej nieruchomości.

Odnosząc się do kontekstu prawnego wskazać należy, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA), prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów.

Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

Przepis art. 4 u.p.z.p. umocowuje gminę do ustalania w planach miejscowych przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, zaś z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika zasada władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planów miejscowych mają walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Uchwała w skarżonej części czyni zadość przedłożenia interesu publicznego (tj. jakim jest budowa drogi publicznej) nad interesem indywidualnym skarżących, bowiem w interesie publicznym leży racjonalne kształtowanie ładu przestrzennego, jak i zapewnienie właścicielom sąsiednich nieruchomości dostępu do drogi publicznej, tymczasem wniosek skarżących.

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego, konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

W powyższym kontekście należy zwrócić uwagę, że dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

Ustalenie w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy w ten sposób, że przebiega ona przez budynek i pokrywa się z linią rozgraniczającą teren komunikacji (tu przebiegającej też granicą pasa drogowego), nie jest zabronione, biorąc pod uwagę powoływane przez skarżących przepisy art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Warunkiem jest stwierdzenie, że nie było innego mniej uciążliwego wariantu (podobnie stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 706/12, CBOSA).

Z treści art. 38 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) wynika, że pozostawienie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu zależy od tego czy nie powoduje on zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi.

W związku z tym zauważyć należy, że kwestionowany przez skarżących odcinek drogi przebiegający przez działkę gruntu nr (...) łączy odcinek drogi biegnący przez tereny innych nieruchomości (istniejący w planach zagospodarowania przestrzennego sąsiednich miejscowości) z drogą publiczną. Plan ten umożliwia najkrótsze połączenie z drogą publiczną, której lokalizacja została przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego zarówno C., jak i Z. Zajęcie części terenu działki nr (...) pod drogę publiczną (...) stanowi kontynuację układu drogowego w kierunku C. i Z. (por. wydruk z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miejscowości: C., K., Z. załączony do odpowiedzi na skargę).

Z załączonych do materiałów planistycznych map wynika, że inny przebieg drogi mogłoby powodować utrudnienia komunikacyjne, konieczność zmiany przyjętego już układu komunikacyjnego w ww. innych gminach sąsiadujących oraz wywrzeć negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Obecnie bowiem przedmiotowa droga wytyczona jest w optymalny sposób, tj. po linii prostej.

Gmina powinna kierować się zasadą racjonalnego planowania, którego celem jest wprowadzanie rozwiązań harmonijnych, sprzyjających kształtowaniu ładu przestrzennego, a przyjęty przebieg drogi, biorąc pod uwagę układ komunikacyjny, odpowiada temu postulatowi.

Wariant proponowany przez skarżących spowodowałby nieracjonalne wydłużenie przebiegu odcinka drogi, kosztem innych sąsiednich działek.

Jest to argument przemawiający na rzecz uznania, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, ze względu na wagę interesu publicznego.

Zarówno bowiem racjonalność przebiegu drogi, jak i jej optymalny dla wspólnoty układ wyrażający się w bezpieczeństwie, należy do prawnych obowiązków gminy. Do zadań własnych gminy należy - stosownie do normy art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego. Nadto wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm., w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p.).

Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania, polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na danym terenie będzie mogła być zrealizowana tylko droga wewnętrzna. Istnieje ważna z punktu widzenia prawnych interesów skarżących, różnica pomiędzy ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi wewnętrzne, a ustaleniami planu, którymi nieruchomości przeznacza się pod drogi publiczne. W przypadku ustaleń planu miejscowego, którymi przeznacza się nieruchomości pod drogi publiczne (a taka jest droga o kwestionowanych przebiegu), nie ma wątpliwości, że mogą one być wywłaszczone, co daje podstawy do twierdzenia o podstawach do dochodzenia rekompensaty dla skarżących, obejmującej również wartość naniesień.

Odnosząc się do kwestii procesowych stwierdzić należy, że procedura uchwalenia Planu Zagospodarowania przestrzennego K. obejmowała trzykrotne wyłożenie do publicznego wglądu projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miejscowości K. (dalej również MPZPMK) oraz dyskusje publiczne nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, zatem lokalizacja przebiegu drogi (...) była powszechnie znana od lat mieszkańcom, a jej układ obejmowały plany zagospodarowania przestrzennego sąsiednich miejscowości. W trakcie pierwszego wyłożenia do wglądu publicznego projektu MPZPMK, które miało miejsce od 17 lutego 2014 r. do 10 marca 2014 r. skarżący wnieśli dwie uwagi, domagając się zmiany przeznaczenia dz. o nr ewid. (...) w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wykazania, gdzie i dokąd droga (...) będzie drogą dojazdową. Uwagi skarżących nie zostały uwzględnione.

W trakcie drugiego wyłożenia do publicznego wglądu MPZPMK, które miało miejsce w okresie od 4 marca 2015 r. do 25 marca 2015 r. skarżący złożyli dwie uwagi:

a)

brak zgody na zajęcie części działki o nr ewid.(...) pod drogę publiczną (...);

b)

zmiana przeznaczenia pozostałej części działki o nr ewid. (...) na cele budowlane. Uwaga a) została przez Burmistrza nie uwzględniona, bowiem zajęcie części terenu pod drogę publiczną stanowi konieczność kontynuacji układu drogowego w kierunku C. i Z.

Uwaga b) została uwzględniona, w wyniku czego doszło do zwiększenia terenu przeznaczenia budowlanego nr (...).

Skarżący podnosili, iż "Wnosimy (...) o powiększenie przeznaczenia gruntów pod zabudowę mieszkaniową w związku z tym, iż zostanie zabrana nam część gruntu od strony drogi. Gdzie obecnie stoi Dom letniskowy i gospodarczy. Przy zabieraniu nam od drogę części dziatki zmuszeni jesteśmy wybudować dom na tyłach działki, której jesteśmy właścicielami. Jednocześnie pragniemy nadmienić, iż z chwilą zatwierdzenia planu przestrzennego zagospodarowania dla danej miejscowości pozostaje kwestia wykupu terenów przeznaczonych pod obsługę publiczną w całym zakresie. Tak więc jeżeli nie zostanie zmienione przeznaczenie działki na cele budowlane MN dalsze moje egzystowanie będzie pod znakiem zapytania - czy wystąpić z wnioskiem o odkupienie całości działki przez gminę jako gestora dróg dojazdowych gminnych. Uważam, że bezpieczniejsze dla Gminy jest przesunięcie granicy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niż odkupywać całość mojego gospodarstwa."

Nie jest zatem pozbawione podstaw twierdzenie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że powiększenie działki stanowiło niejako rekompensatę, na którą skarżący wskazywali w toku prac planistycznych, w ramach treści uwag.

Pomimo uwzględnienia przez Burmistrza uwagi skarżących, dotyczącej zmiany przeznaczenia części działki (...) na cele budowlane, skarżący złożyli ponownie uwagę dotyczącą MPZPMK, w trakcie trzeciego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, co miało miejsce w okresie od 24 sierpnia 2016 r. do 15 września 2016 r., domagając się zmiany lokalizacji drogi publicznej (...), na odcinku w którym przebiega przez działkę o nr (...) i przesunięcia jej poza obszar działki.

Skarżący nie domagali się zakazu budowy drogi, a jedynie zakazu lokalizacji pasa drogi w zakresie jakim obejmowała ona ich nieruchomość, żądając nieracjonalnego wydłużonego przebiegu odcinka drogi kosztem innych sąsiednich działek.

Fakt, świadomości skarżących, konieczności przebiegu planowanej drogi publicznej (...) przez teren działki (...) (jeszcze przed umiejscowieniem na jej terenie jakiegokolwiek budynku) potwierdza również decyzja warunkowa nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonych w miejscowościach K. i C. Gminy H. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr (...), działka nr (...), działka nr (...), działka nr (...), działka nr (...), działka nr (...), działka nr (...), o ile właściciele dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielanych działek gruntu (...) oraz że przy zbywaniu działek, wydzielanych w wyniku podziału, zostanie ustanowiona służebność drogowa dla wydzielanych działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż wydzielanych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...) stanowiących łącznie drogę wewnętrzną. Z uwagi na niedopełnienie m.in. przez skarżących ww. warunków, organ decyzją z dnia (...) października 2013 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji Burmistrza Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., zatwierdzającej projekt podziału ww. nieruchomości.

Lokalizacja drogi (...) na całej szerokości działki nr ew. (...), poprzez istniejącą na tej działce zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej, nie stanowi nieuzasadnionej ingerencji gminy w prawo własności z nadużyciem zasady proporcjonalności. Należy bowiem zaznaczyć, iż ową zabudowę jednorodzinną stanowi niewielki domek konstrukcji drewnianej, mogący spełniać jedynie funkcję letniskową lub gospodarczą, nienadający się do stałego zamieszkania.

O ile więc budowa drogi (...) wprawdzie narusza własność prywatną, bowiem działki, przez które przebiega ulegają uszczupleniu, to nadal istnieje na nich możliwość realizacji tej samej ilości budynków, co przed uchwaleniem planu. Nadto na skutek uwag skarżących, teren o przeznaczeniu budowlanym został im dodatkowo zwiększony. Jak wywodził organ w odpowiedzi na skargę, powierzchnia działki skarżących wynosi 0,4617 ha, natomiast uszczuplony teren pod budowę drogi wynosił będzie 223 m2 (a nie 300 m2), co biorąc pod uwagę całkowitą powierzchnię działki, w nie zakłóci właścicielom możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Należy również podkreślić, iż przedmiotowy budynek został dopiero zaewidencjonowany w kwietniu 2015 r., skarżący nie zgłosili go bowiem wcześniej do rejestru ewidencji, jak również nie ponosili opłat dotyczących podatku od nieruchomości.

Organ prawidłowo argumentował, że nie istnieje racjonalna możliwość zlokalizowania drogi na innych terenach, tj. nieruchomościach sąsiednich z ominięciem działki skarżących, albowiem obejmowałby on działki znajdujące się w innej miejscowości (C.), dla której już w 2015 r. został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał przebiegu drogi przez tereny działek, znajdujących się w jego obrębie.

Oznacza to, że nie została naruszona zasada proporcjonalności, a organ prawidłowo dał pierwszeństwo interesowi publicznemu.

Zasadnie organ wywodził, w kontekście argumentacji skarżących, że kwestionowana uchwała nie narusza prawa. Z urzędu Sąd nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wobec czego skarga podlegała oddalaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.