Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1582649

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 4 kwietnia 2014 r.
IV SA/Wa 1688/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec.

Sędziowie WSA: Katarzyna Golat, Tomasz Wykowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi I. K. i W. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wstrzymania robót ziemnych oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) (dalej "zaskarżoną decyzją") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania I. i W. K. (dalej "skarżących") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. (dalej "RDOŚ") z dnia (...) września 2011 r. nr (...), wydanej w przedmiocie nakazania skarżącym, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), dalej "ustawy", natychmiastowego wstrzymania działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, orzekł - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - o:

1.

uchyleniu pkt 2 lit.c decyzji RDOŚ i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy,

2.

uchyleniu pkt 3 decyzji RDOŚ i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy,

3.

uchyleniu pkt 4 decyzji RDOŚ i umorzeniu postępowania organu I instancji w tym zakresie,

4.

utrzymaniu decyzji RDOŚ w mocy w pozostałej części.

II. Zaskarżona decyzja GDOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

1. Zawiadomieniem z dnia (...) czerwca 2008 r., znak: (...), Wojewoda (...) poinformował o wszczęciu z urzędu, w trybie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, postępowania w sprawie wstrzymania działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 w obrębie działki nr (...) (obręb (...)).

2. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zmianie uległa właściwość rzeczowa organu umocowanego do jego prowadzenia.

W dniu 15 listopada 2008 r. weszła bowiem w życie ustawa o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237), która zmieniła brzmienie art. 37 ustawy o ochronie przyrody m.in. poprzez przekazanie kompetencji do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie, od wojewodów do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Jednocześnie weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i' jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), która w art. 168 wskazywała, iż niezakończone postępowania administracyjne w zakresie zadań i kompetencji podlegających przekazaniu na podstawie ustawy toczą się nadal przed organami, które przejęły zadania i kompetencje. W konsekwencji powyższego organem właściwym do zakończenia wszczętego postępowania stał się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. ("RDOŚ"), któremu Wojewoda (...) przekazał w dniu (...) grudnia 2008 r. akta sprawy.

3. W toku postępowania wystąpiono m.in. do (...) Parku Krajobrazowego o dokumentację zmian na terenie kempingu (...) (dokumentacja fotograficzna przekazana pismem z dnia 30 września 2009 r.) wskazuje, iż w okresie od sierpnia 1997 r. do lipca 2007 r. usunięto całą roślinność z pasa brzegowego graniczącego z terenem kempingu. Wystąpiono także do Urzędu (...) w G. o dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości oraz znaków granicznych w rejonie przedmiotowego kempingu - w odpowiedzi przekazanej pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. wskazano m.in. na prowadzenie robót ziemnych bez zezwolenia przez dzierżawców działki (...). Dodatkowo przeprowadzono oględziny terenu w dniu 16 kwietnia 2010 r., o czym zawiadomiono strony zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. Z oględzin sporządzono protokół znajdujący się w aktach sprawy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. zwrócił się także do biegłych (prof. dr hab. J. H. oraz prof. dr hab. K. S.) o opinię odnośnie do przekształceń środowiska w rejonie czterech kempingów na (...) (opracowanie pn. "(...)", G., grudzień 2010 r.).

4. Po zebraniu i analizie zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego RDOŚ, decyzją z dnia (...) września 2011 r. nakazał natychmiastowe wstrzymanie wszelkich prac ziemnych ingerujących w linię brzegową (...) na wysokości kempingu (...), położonego w obrębie działki nr (...) (obręb (...)) oraz podjęcie czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru Natura 2000 "(...) i (...)" ((...)) poprzez ograniczenie zagospodarowania kempingu (...) wyłącznie do działki (...) (usunięcie przyczep kempingowych i obiektów budowlanych z działki nr (...) oraz z gruntu między działką nr (...) a (...)), wykonanie ogrodzenia wzdłuż linii wyznaczającej granicę kempingu, odtworzenie pasa szuwaru trzcinowego na długości minimum 50% linii brzegowej na wysokości kempingu (...) (nasadzenie trzciny pospolitej w pasie o szerokości co najmniej 20 m i zabezpieczenie go przed wydeptywaniem przez turystów), a także ograniczenie liczby osób "przebywających na kempingu (...) do 225 (150 osób/ha). Jednocześnie zobowiązano właścicieli kempingu, I. i W. K., do przedłożenia protokołu odbioru prac do dnia 28 października 2011 r. (wstrzymanie prac ziemnych, wygrodzenie kempingu) oraz do dnia 30 czerwca 2012 r. (nasadzenie pasa szuwaru trzcinowego).

5. Skarżący wnieśli do GDOŚ (za pośrednictwem RDOŚ) odwołanie od decyzji RDOŚ.

W odwołaniu podniesiono następujące kwestie:

(1). Skarżący nie prowadzą żadnych prac ziemnych na dzierżawionym przez nich terenie, ani na działce nr (...), co do której nie mają żadnych praw, wobec czego nie mogą odpowiadać za prace tam prowadzone.

(2). Wykonanie ogrodzenia kempingu nie ma żadnego wpływu na ochronę przyrody, co więcej jest zbędną ingerencją w środowisko naturalne. Koszt jego wykonania powinni ponosić właściciele działki nr (...) albo właściciele obu działek ((...) i (...)) po połowie.

(3). W sprawie oparto się na opinii biegłego prof. K. S., który z uwagi na swoje bezpośrednie zaangażowanie w sprawę nie może być traktowany jako osoba bezstronna.

(4). W ocenie skarżących stwierdzone przez RDOŚ przekształcenia terenu są głównie efektem działania samej przyrody (np. zmiany linii brzegowej na skutek działań prądów wodnych oraz nanoszenia lub wypłukiwania piasku). Także zniszczenia pasa trzcinowisk ma naturalną genezę związaną z ostrymi zimami, w trakcie których powstałe kry, w których uwiezione były trzcinowiska, poprzez swój ruch same "wyrywały" trzciny z dnia (...). Jako dodatkową okoliczność przemawiającą za naturalnym charakterem zmian jest to, że takie same zniszczenia powstały równiej na sąsiednich kampingach, co oznacza, że kamping należący do skarżących nie jest wyjątkowy, a te same zjawiska występują wzdłuż całego brzegu.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. odwołanie skarżących od decyzji RDOŚ, GDOŚ orzekło w sprawie tak, jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając wydane orzeczenie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Z akt sprawy wynika, że na terenie nieruchomości nr (...) (obręb (...)) w gminie Władysławowo funkcjonuje kemping (...) (dalej "kemping"). Właścicielami kempingu są skarżący. Skarżąca dzierżawi działkę nr (...) od Gminy Władysławowo na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu (...) maja 1999 r.).

2. Z materiałów uzyskanych od (...) Parku Krajobrazowego (dokumentacja fotograficzna przekazana pismami z dnia 5 kwietnia 2008 r. oraz dnia 30 września 2009 r.) oraz informacji uzyskanych od Urzędu (...) w G. (m.in. pismo z dnia 27 stycznia 2010 r., znak: (...)) wynika, że właściciele kempingu wykonali szereg prac polegających m.in. na nawiezieniu mas ziemnych (piasek, żwir) i rozplantowaniu ich między działką nr (...) a brzegiem morza, a także na nadsypywaniu plaży pisakiem z dna morza. Na fotografiach zamieszczonych w ekspertyzie z grudnia 2010 r. (m.in. fot. 13 obrazująca stan na dzień 2 kwietnia 2009 r.) wyraźnie widoczne są ślady zagarniania pisaku, a także zmiany w przebiegu brzegu - obszar trzcinowisk widocznych jeszcze na zdjęciach z maja 2006 r. (fot. 9) został zasypany niemal w całości do początku sierpnia 2006 r. (na fot 10 widoczny jest jedynie skrawek trzcinowiska). W 2008 r. brak jakichkolwiek fragmentów dawnego pasa trzcin (fot. 12). Jednocześnie na terenie nadbudowanej plaży (w miejscu dawnych trzcin) funkcjonuje kemping (na fot. 14 z lipca 2010 r. widoczne obiekty - namioty, przyczepy). Powyższe ustalenia potwierdza także protokół z wizji terenowej przeprowadzonej z udziałem stron w dniu 16 kwietnia 2010 r.

3. Prace, o których mowa powyżej, przeprowadzono bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody ani decyzji, o której mowa w art. 35a, czyli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach łub uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Skarżący prowadzili swoją działalność na podstawie umowy dzierżawy, nie uzyskali jednak żadnej decyzji zezwalającej na realizację powyższych prac.

4. Działania skarżących spowodowały znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, co stanowi przesłankę do zastosowania w sprawie instrumentów, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy.

5. Kwestionowane działania przeprowadzono w granicach dwóch obszarów Natura 2000: 1) obszaru specjalnej ochrony ptaków "(...)" ((...)) oraz 2) obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "(...) i (...)" ((...)). Stwierdzić należy, że działania skarżących nie stanowiły istotnego zagrożenia dla celów ochrony pierwszego z wymienionych wyżej obszarów, tj. obszaru Natura 2000 "(...)", gdzie przedmiotem ochrony są gatunki ptaków, dlatego też brak jest podstaw do nakładania na skarżących jakichkolwiek obowiązków, związanych z tym obszarem. Działania skarżących wpłynęły natomiast znacząco negatywnie na drugi z obszarów, tj. na obszar Natura 2000 "(...) i (...)".

6. Wniosek o znaczącym negatywnym oddziaływaniu działań skarżących na obszar Natura 2000 "(...) i (...)" wynika z następujących przesłanek:

(6.1). Przedmiotowy obszar obejmuje (...) wraz z (...) Wewnętrzną oraz fragment wybrzeża od W. do M. (K.). Spotyka się tu specyficzny typ niskiego, bagiennego wybrzeża (...) oraz mierzejowe (wydmowe) wybrzeże na M., o charakterze akumulacyjnym. Znajdują się tu ciągi wydmowe położone równolegle do linii brzegowej. Na (...) dominują bory sosnowe i kwaśnolubne dąbrowy, fragmentarycznie zachowały się murawy napiaskowe. W (...) występują łąki podwodne. Przedmiotem ochrony w obszarze są m.in.: estuaria (1130), duże, płytkie zatoki (1160), kidzina na brzegu morskim (1210), solniska nadmorskie (1330), siedliska wydmowe (2110, 2120, 2130, 2170 i 2180), zmiennowilgotne łąki trzęślicowe (6410), torfowiska zasadowe (7230) oraz bory i lasy bagienne (91D0), a także szereg gatunków zwierząt. Głównym zagrożeniem dla obszaru są zanieczyszczenia wód, a także niekontrolowana presja turystyczna i gwałtowny rozwój rekreacji (wydeptywanie, budowa infrastruktury rekreacyjnej w nieodpowiednich miejscach, nadmierny ruch samochodowy). Zagrożeniem jest także eksploatacja piasku z (...) używanego potem do stabilizacji (...) i odnawiania plaż przy kempingach.

(6.3). Prowadzone przez skarżących działania spowodowały m.in. zmniejszenie powierzchni siedliska przyrodniczego: duże płytkie zatoki (1160) w najbardziej cennej lagunowej części ww. obszaru Natura 2000. Zniszczenie spowodowane zostało przede wszystkim nadsypywaniem brzegu piaskiem z dna (...) - budowa plaży odbywał się kosztem ww. siedliska przyrodniczego. Z materiału dowodowego (zdjęcia lotnicze zamieszczone w ekspertyzie H. i S. z 2010 r.) wynika, że w okresie po 2004 r. zmianie uległa granica morze - ląd w rejonie przedmiotowego kempingu. Obrazuje to w szczególności zdjęcie z 2006 r., na którym wyraźnie widać nadsypany materiał w miejscu dawnych trzcinowisk. W porównaniu do stanu z 2002 r. (fot. 7, str. 5 ekspertyzy), niemal prosta linia brzegowa uległa znacznemu zróżnicowaniu i pofalowaniu, tworząc w 2006 r. sztuczną zatoczkę (fot. 10, str. 6 ekspertyzy). Plaża nadsypywana była zarówno materiałem zewnętrznym, o czym świadczą choćby prace udokumentowane w 2006 r. (zdj. 16, str. 8 ekspertyzy), oraz w 2008 (dokumentacja przekazana przez (...) PK przy piśmie z dnia 5 kwietnia 2008 r.), jak i sam materiał stwierdzony na terenie kempingu (zdj. 17 i 18, str. 9 ekspertyzy) różniący się od materiału lokalnego składem granulometrycznym (ziarnistością/grubością) oraz obecnością elementów pochodzenia antropogenicznego m.in. płyt chodnikowych i cegieł (zdj. 17 i 18, str. 9 ekspertyzy). Plaże nadsypywane były także materiałem pochodzącym z dna (...) przylegającego do terenu kempingu, o czym świadczą prostopadłe do plaży "ślady" w dnie (...) widoczne na zdjęciach lotniczych (np. zdj. 13, str. 7 ekspertyzy). Pobór materiału z (...) oraz sposób jego przemieszczania doprowadziły do przekształcenia fragmentów pozostałe) części chronionego siedliska 1160 (degradacja struktury morfologicznej dna w strefie o szerokości 20 - 50 m wzdłuż całej długości kempingu). Prowadzone prace spowodowały także zniszczenie zbiorowisk roślinnych tworzących ww. siedlisko: przybrzeżnych trzcinowisk oraz podwodnych łąk., będących biotopem charakterystycznych dla ww. siedliska gatunków ryb.

(6.3). Oceniając istotność wykazanych powyżej szkód, należy wskazać, że siedlisko duże płytkie (...) (1160), poddane działaniom skarżących, występuje na polskim wybrzeżu Morza Bałtyckiego jedynie w obszarze Natura 2000 "(...) i (...)". Kryterium tego siedliska odpowiada jedynie (...) wewnętrzna, nazywana także (...) (H. J (red.) 2004, Siedliska morskie i przybrzeżne, nadmorskie i śródlądowe solniska i nydmy. Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny, Ministerstwo Środowiska, Warszawa, Tom 1, str. 54). Charakterystyczne dla siedliska 1160 jest występowanie zbiorowisk roślinności dennej, które tworzą łąki podwodne, a także ichtiofauny morskiej, jak i słodkowodnej, w tym m.in. szczupaka, okonia czy płoci. Spośród lokalnych zagrożeń dla tego siedliska szczególnie niebezpieczne są fizyczne (mechaniczne) zakłócenia dna i strefy brzegowej prowadzące do pogorszenia stanu biocenoz (H. J (red.) 2004, Siedliska morskie ipnybrtęeięne..str. 58 i 59), w tym do zaniku lub pogorszenia warunków rozrodu ww. gatunków ryb. (...) Wewnętrzna posiada doskonałe warunki dla rozwoju życia na dnie i w toni wodnej, ponieważ charakteryzuje się niewielką głębokością i małym wpływem wód otwartego morza. Czynniki te wpłynęły na wykształcenie bogatych zespołów roślin i zwierząt, a w efekcie powstania akwenu o największym, w całej polskiej strefie brzegowej, zróżnicowaniu biologicznym. Siedliska są tu kluczowym elementem funkcjonowania gatunków w przyrodzie, a ich zachowanie w (...) wymaga: ochrony roślinności zanurzonej i brzegowej, ograniczenia dopływu zanieczyszczeń stymulujących eutrofizację, zaprzestanie poboru piasku z dna (...) a także ochronę tarlisk w okresie rozrodu ryb przed uciążliwymi formami turystyki i rekreacji wodnej.

(6.4). Wieloletnie prace podjęte przez skarżących spowodowały fizyczną degradację przybrzeżnej strefy siedliska 1160, w tym naruszyły strukturę dna oraz zniszczyły zbiorowiska roślinności przybrzeżnej (trzcinowiska) oraz podwodnej (podwodne łąki). Działania te wpisują się więc w podstawowe zagrożenia dla ww. siedliska. Należy przy tym podkreślić, że oddziaływania generowane przez skarżących mają charakter trwały, zwłaszcza że szkodliwe działania są nieustannie powtarzane i podejmowane wielokrotnie (nie są to incydentalne ingerencje) od wielu lat, uniemożliwiając tym samym częściową choćby samoistną naprawę wyrządzonych szkód. O istotności oddziaływania świadczy także status i znaczenie obszaru Natura 2000 "(...) i (...)" dla ochrony ww. siedliska 1160 w skali kraju. Jak wskazano powyżej obszar ten jest jedynym polskim obszarem, w którym siedlisko to stwierdzono i w którym jest ono przedmiotem ochrony, wobec czego pogorszenie stanu ochrony tego siedliska w obszarze jest równoznaczne z pogorszeniem stanu ochrony tego siedliska w skali całego kraju.

(6.5). Zgodnie z art. 5 pkt 25 ustawy o ochronie przyrody, właściwy stan ochrony siedliska przyrodniczego to stan w którym naturalny zasięg siedliska przyrodniczego i obszary zajęte przez to siedlisko w obrębie jego zasięgu nie zmieniają się lub zwiększają się, struktura i funkcje, które są konieczne do długotrwałego utrzymania się siedliska, istnieją i prawdopodobnie nadal będą istniały oraz typowe dla tego siedliska gatunki znajdują się we właściwym stanie ochrony. W kontekście powyższej regulacji należy wskazać, że podejmowane przez skarżących działania spowodowały niewielkie zmniejszenie naturalnego zasięgu siedliska 1160, ale znaczące zmiany w funkcjach siedliska istotnych dla gatunków dla niego właściwych. Zniszczenie zbiorowisk roślinności na całej długości kempingu oznacza bowiem zniszczenie zbiorowisk stanowiących naturalne tarliska i miejsce żerowania gatunków ryb charakterystycznych dla siedliska 1160, w szczególności drapieżnych ryb słodkowodnych, co z kolei sprzyja rozwojowi ryb ciernikowatych, a nawet gatunkom obcym takim jak babka bycza (H. J (red.) 2004, Siedliska morskie i przybrzeżne... str. 57), które obecnie stanowią w strefie brzegowej ponad 99% biomasy ichtiofauny.

(6.6). W raporcie z wdrażania Dyrektywy siedliskowej za okres 2001 - 2006 siedlisko 1160 w Polsce (jak w całym regionie bałtyckim), otrzymało ocenę ogólną U1, czyli stan ochrony niewłaściwy, co wynikało z niskiej oceny parametru struktura i funkcje. Mając na uwadze, że (...) jest jedynym miejscem występowania ww. siedliska w Polsce, należy uznać, że jakiekolwiek działania naruszające strukturę i funkcję tego siedliska należy uznać za dalsze pogarszanie jego stanu ochrony.

(6.7). Należy także wskazać na kwestię oddziaływań skumulowanych, a wiec oddziaływanie działań podjętych przez skarżących w powiązaniu z innymi działaniami, w tym działaniami o podobnym charakterze i skutkach dla obszaru Natura 2000, podejmowanymi przez właścicieli innych kempingów w tym rejonie (m.in. "S.", "K.", "M."). W tym kontekście działania te mogą być uznane za "powolne uśmiercanie" elementów przyrody, czyli utratę siedliska przyrodniczego wskutek szeregu mniejszych przedsięwzięć, czy też narastającej utraty siedliska przyrodniczego wskutek wielu lub co najmniej szeregu mniejszych przedsięwzięć (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia z 11 kwietnia 2013 r. w sprawie C-258/11). "

(6.8.). Prace podjęte przez skarżących znacząco pogorszyły stan najważniejszego siedliska przyrodniczego będącego przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 "(...) i (...)", czyli siedliska duże, płytkie (...) (1160).

(6.9). Należy również podnieść, że cel ochrony obszaru Natura 2000 oznacza jego stan docelowy, zapewniający osiągnięcie właściwego (korzystnego) stanu ochrony siedlisk i gatunków, dla ochrony których dany obszar został wyznaczony. W tym kontekście działania znacząco negatywnie oddziałujące na cele ochrony obszaru Natura 2000 to także działania uniemożliwiające poprawę stanu zachowania siedlisk o niezadowalającym lub złym stanie zachowania, w tym działania opóźniające lub uniemożliwiające osiągnięcie celów ochrony w danym obszarze Natura 2000 (E. J. 2009, Natura 2000 w ocenach oddziaływania na środowisko, Ministerstwo Środowiska, str. 49). Jak wskazano powyżej siedlisko 1160 w obszarze Natura 2000 ma niewłaściwy stan ochrony, dlatego też konieczne jest podejmowanie działań ochronnych, których skutkiem będzie poprawa stanu ochrony siedliska. W tym celu niezbędne jest zapobieganie fizycznej (mechanicznej) degradacji siedliska, w szczególności w jego strefie przybrzeżnej, a także odtwarzanie istniejącej wcześniej struktury ichtiofauny (H. J (red.) 2004, Siedliska morskie i przybrzeżne..., str. 59). Działania takie podejmowane są już od lat 90. ubiegłego wieku m.in. przez Związek Międzygminny (...) we W. w ramach projektu Odtworzenie i ochrona naturalnych zasobów ryb (...)"Ryby dla (...)" (1998 - 2007), którego celem strategicznym była ochrona naturalnych siedlisk i procesów ekologicznych oraz odtworzenie naturalnej różnorodności gatunkowej akwenu oraz projektu (informacje o projekcie: www.rybydla (...).pl), a także w ramach projektu "(...)" przewidzianego na lata 2010 - 2013 (informacje o projekcie: www.zostera.pl), którego celem jest restytucja trzech ważnych elementów w zdegradowanym działalnością człowieka ekosystemie (...) wewnętrznej, czyli zwiększenie populacji ryb drapieżnych (szczupak i sandacz), zwiększenie powierzchni łąk podwodnych oraz zwiększenie powierzchni szuwaru przybrzeżnego (trzcina pospolitą). Projekt (...) łączy w sobie założenia sprawdzonej w praktyce europejskiej biomanipulacji (zasilenie drapieżnikami) oraz inżynierii ekosystemowej (restytucja trawy morskiej i zniszczonych odcinków szuwaru przybrzeżnego). Przywracanie trzciny w zniszczonych miejscach jest konieczne, aby szybciej doprowadzić odcinki przekształconego brzegu do stanu zbliżonego do naturalnego. Nasadzenia zmniejszają stopień fragmentacji siedlisk makrofitów przybrzeżnych będących schronieniem fauny naroślinnej i narybku ryb, dzięki czemu przyczyniają się do wzrostu liczebności ryb charakterystycznych dla siedliska 1160. Podjęte bez jakichkolwiek zezwoleń prace stoją w sprzeczności z działaniami ochronnymi podejmowanymi dla poprawy niewłaściwego stanu ochrony siedliska 1160, opóźniając, a w pewnej mierze uniemożliwiając osiągnięcie dobrego stanu ochrony siedliska 1160. Wobec powyższego należy uznać, że działania te znacząco negatywnie oddziałują na cele ochrony obszaru Natura 2000 nie tylko w kontekście pogarszania stanu zachowania ww. siedliska przyrodniczego, ale także w kontekście możliwości poprawy stanu ochrony obecnie ocenionego jako niewłaściwy i możliwości osiągnięcia właściwego (korzystnego) stanu ochrony siedliska będącego najważniejszym przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000.

(6.10). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że podjęte przez skarżących działania mogą znaczące negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000' (...) i (...)" ((...)), a zatem spełniona jest także druga z przesłanek zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

7. W swoim odwołaniu od decyzji RDOŚ skarżący nie podnieśli żadnych istotnych argumentów prawnych, przemawiających za uchyleniem decyzji. Zakwestionowano jedynie ustalenia RDOŚ odnośnie do sprawstwa podjętych działań oraz przedstawiono własne wyjaśnienie co do przyczyn stwierdzonych zniszczeń trzcinowisk. Zakwestionowano także obiektywizm jednego z biegłych.

8. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez RDOŚ jednoznacznie wynika, że zniszczenia w środowisku przyrodniczym były spowodowane pracami związanymi z rozbudową prowadzonego przez skarżących kempingu. Z konstrukcji art. 37 ustawy o ochronie przyrody wynika, że decyzja taka skierowana jest do każdego podmiotu, który podejmuje i wykonuje działania, zagrażające chronionym składnikom środowiska przyrodniczego w obszarze Natura 2000 w warunkach określonych dyspozycją normy tego przepisu, to jest bez stosownych zezwoleń. Wprawdzie ww. norma nie wskazuje wprost podmiotu, do którego ma być skierowana decyzja, jednakże działania powyższe jako podejmowane w sposób umyślny i bez zezwolenia, a więc z naruszeniem zakazów obowiązujących w obszarze Natura 2000, są personalizowane, w myśl art. 127 pkt 1 lit. e ustawy o ochronie przyrody. Podmiotem, który tego rodzaju działania podjął i wykonywał bez uzyskania odpowiednich zezwoleń, wbrew przepisom art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody są właściciele kempingu (...) tj. skarżący (co wprost wynika z dowodów zebranych w postępowaniu wyjaśniającym oraz z odwołania od decyzji). Wobec powyższego to nie właściciele działki nr 50, jak sugeruje skarżący, ale podmiot podejmujący działania jest właściwym adresatem decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została prawidłowo skierowana do wykonawcy działań przeprowadzonych bez stosownych zezwoleń tj. skarżących.

9. Stanowisko skarżących odnośnie faktycznych (w ich ocenie) przyczyn stwierdzonych zniszczeń nie zasługuje na akceptację. Trzcinowiska występujące wzdłuż odzatokowego brzegu (...) są stałym i naturalnym elementem środowiska przyrodniczego - zamarzanie wód (...) jako zjawisko także naturalne i coroczne nie może być uznane za przyczynę stwierdzonych zniszczeń. Gdyby zamarzanie wód (...) powodowało "wyrywanie" trzcin z dnia (...), wówczas trzcinowiska te w ogóle nie miałyby szans na wykształcenie się i utrzymanie w tej części wybrzeża. Wbrew skarżącym także fakt, iż takie same zniszczenia powstały na sąsiednich kempingach nie oznacza, że zmiany te mają naturalną genezę, a jedynie dowodzi, że podobne działania związane z przekształceniami strefy brzegowej były podejmowane przez właścicieli innych kempingów (co wykazano w innych postępowaniach administracyjnych). Należy przy tym podkreślić, że nie wszystkie trzcinowiska uległy zniszczeniu - zdjęcia lotnicze pokazują bowiem, że stało się tak jedynie w rejonie kempingów - pozostała cześć wybrzeża, także ta pomiędzy kempingami, nadal jest porośnięta trzcinowiskami.

10. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii obiektywizmu prof. K. S. (jednego z biegłych) i oparcia na ekspertyzie tego biegłego oceny stanu faktycznego przez RDOŚ, stwierdzić należy brak podstaw do kwestionowania wskazanego wyżej obiektywizmu. Biegły jest uznanym w środowisku naukowym biologiem, specjalistą z zakresu biologii i ekologii fauny strefy przybrzeżnej Bałtyku oraz ochrony przyrody morza. Kieruje S.

Zgodnie z art. 84 § 2 biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wskazanych w art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania, podejście przedstawione przez Skarżących w tej kwestii nie ma więc oparcia w przepisach k.p.a. Wieloletnie starania biegłego o ochronę walorów przyrodniczych (...) nie mogą być uznane za dowód braku obiektywizmu czy stronniczość biegłego. Należy także podkreślić (co wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji RDOŚ), iż ekspertyza biegłych, jak każdy inny materiał dowodowy, podlega ocenie i weryfikacji w toku postępowania. W tym kontekście należy uznać, że ekspertyza (której autorem był także inny biegły - prof. J. H., specjalista od zbiorowisk roślinnych związanych z wodami morskimi, redaktor jednego tomów Poradników ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 wydanego przez Ministerstwo Środowiska) oparta jest na bogatym materiale faktograficznym pozyskanym z wielu niezależnych źródeł (m.in. S., (...) Parku Krajobrazowego, RDOŚ w G., czy C. w W.). Skarżący nie przedstawiają także żadnych dowodów podważających prawidłowość jej wykonania.

11. Zmiany dokonane niniejszą decyzją w rozstrzygnięciu RDOŚ wynikają z upływu przewidzianych tam terminów. Wystąpiła zatem konieczność wydłużenia termin wykonania nałożonych na skarżących obowiązków, dzięki czemu możliwe będzie wykonanie działań naprawczych. Wobec zmian w terminach wykonania poszczególnych działań ujednolicono także obowiązek w zakresie poinformowania RDOŚ o ich wykonaniu.

IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję GDOŚ, podnosząc przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu odwoławczemu następujące zarzuty:

1.

naruszenia przepisów postępowania, które winno skutkować nieważnością wydanych w sprawie decyzji, a polegające na braku ustalenia wszystkich stron postępowania i tym samym naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, tj. art. 10 k.p.a. w sytuacji, w której osoby posiadające tytuł prawny do działki nr (...) sąsiadującej z działką dzierżawioną przez skarżących nie byli wezwani do udziału w sprawie, a treść decyzji dotyczy również działań na działce nr (...);

2.

naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydaną decyzję, a mianowicie art. 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, oparcie twierdzeń organu na jedynej wydanej w sprawie opinii biegłych, w sytuacji, w której bezstronność jednego z biegłych była kwestionowana przez skarżących w toku postępowania, a także art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego sprawy, a ponadto art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji o treści odmiennej od treści decyzji wydanej w innej sprawie o analogicznych okolicznościach faktycznych;

3.

błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy na skutek wyżej podniesionych uchybień w stosowaniu przepisów prawa postępowania;

4.

naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydaną decyzję, a mianowicie art. 6 k.p.a. poprzez brak działania w granicach prawa przy wydawaniu decyzji w zakresie jej treści dotyczącej ingerencji w prawo własności podmiotu niebędącego stroną decyzji;

5.

naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydaną decyzję, a mianowicie art. 6 k.p.a. oraz art. 9 k.p.c. poprzez orzeczenie o obowiązku wykonania ogrodzenia działki bez podstawy prawnej, jednocześnie nie wskazując na okoliczności faktyczne i prawne, które miały wpływ na ustalenie takiego obowiązku skarżących,

6.

naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydaną decyzję, a mianowicie art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie w granicach prawa, tj. nakazanie odtworzenia pasa szuwaru trzcinowego o szerokości co najmniej 20 metrów i na długości minimum 50% linii brzegowej na wysokości kempingu przy braku wskazania przez organ li instancji podstawy prawnej cenzusów podanych w treści decyzji;

7.

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydaną decyzję, a mianowicie art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie w granicach prawa, tj. nakazanie ograniczenia liczby osób przebywających na kempingu (...) do 225 osób przy braku uwzględnienia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie z dnia 19 sierpnia 2004 r.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podnieśli, co następuje:

1. W treści swojej decyzji organ odwołuje się również do działki numer (...), do której skarżący nie posiadają żadnego tytułu prawnego, nakazując podjęcie działań na wskazanej działce. Podkreślenia wymaga fakt, iż osoby posiadające tytuł prawny do wskazanej działki numer (...) nie brały udziału w postępowaniu, albowiem nie były o nim zawiadomione.

2. Postępowanie zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji przeprowadzono wadliwie.

3. Ustalenia faktyczne w sprawie oparto w przeważającej mierze na opinii biegłych z dnia 20 maja 2011 r. W toku postępowania skarżący wielokrotnie wnosili o przeprowadzenie dodatkowej opinii biegłego w zakresie objętym postępowaniem ze względu na istnienie okoliczności, które wywołują wątpliwość co do bezstronności biegłego..Jak bowiem wskazywali skarżący, biegły K. S. przed wszczęciem postępowania w sprawie wielokrotnie podejmował działania mające na celu podjęcie postępowań prawnych przeciwko skarżącym. Mimo wniosków skarżących, organ postanowił nie dopuścić dowodu z odrębnej opinii biegłego, apriorycznie jedynie stwierdzając, iż ich uwzględnienie stanowiłoby jedynie wyraz bezzasadnego wydatkowania środków publicznych.

4. W kontekście braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, wskazać ponadto należy, iż odmowa organu przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego stoi w sprzeczności również z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną jest w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

5. Przedmiotowa opinia bazuje głównie na fotografiach z lat 70-tych, a zatem z okresu zarówno sprzed początku obowiązywania ustawy o ochronie środowiska, jak i przed datą uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości przez skarżących, uznać należy za daleko wykraczające poza granice obiektywizmu i zasadę zaufania do organów administracji.

6. W wyroku z dnia 20 czerwca 1985 r. (SA/Gd 478/85) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował stanowisko, zgodnie z treścią którego "zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach odwoławczych, na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.)". W tym kontekście podnieść należy, że orzekając w sprawie o analogicznym stanie faktycznym o znaku (...) GDOŚ podjął zupełnie odmienną niż w niniejszej sprawie decyzję. Powyższe narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej.

7. W sprawie poczyniono wadliwie ustalenia faktyczne. Ustalenie, iż "w strefie brzegowej (...) podjęto działania polegające na nawożeniu samochodami ciężarowymi dużej ilości żwiru i rozgarnięciu go spychaczem wzdłuż brzegu", zostało dokonane na podstawie jednego zdjęcia, na którym widoczny jest samochód ciężarowy oraz jednego mandatu, którym ukarani zostali skarżący, organ rażąco naruszył zasady obiektywizmu. Twierdzenia organu w zakresie ilość nawiezionego żwiru poprzez wskazanie, iż była jego "duża ilość" należy uznać za całkowicie dowolne.

8. Ustalenie organu, iż "plaża nadsypywana była materiałem zewnętrznym" na podstawie nieczytelnych fotografii, znajdujących się w opinii biegłych oraz ustalanie na podstawie tychże fotografii, jaki jest jego skład granulometryczny, stanowi wyraz rażącej dowolności organu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Wskazać przy tym należy, iż w treści uzasadnienia organu I instancji stoi wprost, iż "nie badano wprawdzie stanu granulometrycznego nawiezionego materiału" (strona 8 uzasadnienia decyzji organu t instancji), natomiast organ zarówno I jak i II instancji przyjmuje, iż był on odmienny od lokalnego (vide: strona 7 uzasadnienia decyzji organu II instancji). Piasek przeznaczony na odtworzenie brzegu pochodził z Urzędu (...) w G., z jego siedziby został odebrany. Uznać w tej sytuacji należy, że istniała zgoda właściwego organu na ułożenie piasku wzdłuż linii brzegowej, a jednocześnie skład tego piasku został zaaprobowany (dowód: pismo Urzędu (...) w G. z dnia 19 maja 2006 r. oraz pokwitowanie z dnia 1 czerwca 2006 r.).

9. Mimo ustalenia, iż zakwestionowane przez organ działania nie dotyczą wyłącznie działki nr (...), do której tytuł prawny posiadają skarżący (działka ta nie posiada bowiem bezpośredniego styku z wodami (...)), organ apriorycznie przyjął, iż wszystkie działania zostały dokonane przez skarżących.

10. Nie tylko, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie odpowiada prawdzie, ale również nałożenie zaskarżonymi decyzjami określonych obowiązków na skarżących nie opiera się na prawie. Brak jest bowiem podstawy prawnej do orzeczenia przez organ w zakresie praw i obowiązków, wynikających z prawa własności, tj. ingerujących w to prawo w sposób bezpośredni, w tym przypadku poprzez nakazanie podjęcia działań przez skarżących na działce, do których nie posiadają żadnego tytułu prawnego.

11. Przy nałożeniu obowiązku wykonania ogrodzenia wzdłuż linii wyznaczającej granice kempingu nie wskazano, w jaki sposób wykonanie tego obowiązku miałoby wpłynąć na poprawę stanu środowiska, ani też w jaki sposób spełni ono cele zapobieżenia degradacji środowiska naturalnego. Pozbawiona racjonalnych przesłanek, jak i logicznego rozumowania jest konstatacja, iż wykonanie ogrodzenia działki, której dzierżawcami są skarżący będzie miała pozytywne oddziaływanie na środowisko, tym bardziej, że działka ta nie graniczy w sposób bezpośredni z linią brzegową, jak ustalił organ. Przesłanki podjęcia takiej decyzji nie zostały przez organ wskazane w uzasadnieniu decyzji. Nałożenie wskazanego obowiązku bez wyjaśnienia motywów i podstaw prawnych podjęcia decyzji w tym zakresie stanowi naruszenie art. 6 i 9 k.p.a.

12. Wskazać także należy na dalsze wadliwości działania organu przy wydawaniu decyzji i ustalaniu jej treści, w tym w zakresie odtworzenia pasa szuwaru trzcinowego i nasadzenia gatunku trzciny pospolitej. Organ II instancji wskazując, iż skarżący obowiązani są do podjęcia wskazanych działań w żadnej mierze nie wskazał na przepisy prawa materialnego, na podstawie których orzekł, iż szerokość pasa szuwaru trzcinowego ma wynosić 20 metrów, a nastąpić ma na długości minimum 50% linii brzegowej. W toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone na podstawie rzetelnie zgromadzonych i istniejących w sprawie dowodów, że pas trzcinowy występował na długości 50% linii brzegowej, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę do twierdzenia, iż na takiej długości ma on być odtworzony. Te same argumenty tyczą się szerokości pasa trzcinowego.

13. Nakazanie przez organ II instancji ograniczenia osób przebywających na kempingu do 225 osób pozostaje w całkowitej sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, tym samym uznać należy, iż działania organu w tym zakresie stanowią o całkowitej dowolności, swobodzie i arbitralności organu w określaniu mających zastosowanie norm prawnych. Poważne wątpliwości skarżących budzi wykonanie obowiązku organu w postaci działania w oparciu o obowiązującą normę prawną, tj. mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie z dnia 19 sierpnia 2004 r. Zgodnie z treścią Załącznika nr 3 poz. 20 do ww. rozporządzenia, minimalna powierzchnia dla jednego stanowiska kempingowego na kempingu czterogwiazdkowym wynosi 70 m2. Przyjmując, iż na jednym. stanowisku będą przebywały 4 osoby, stwierdzić należy, iż wówczas na 1 ha mogą przebywać maksymalnie 572 osoby. W konsekwencji uznać należy, iż nakazanie przez organ ograniczenia ilości osób na kempingu do liczby 150 na 1 ha stoi w rażącej sprzeczności z ww. normami prawnymi, co skutkować powinno uznaniem, iż również w tym zakresie treść decyzji nie odpowiada przepisom prawa bezwzględnie obowiązującego.

V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1)

uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a)

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b)

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c)

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2)

stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3)

stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją GDOŚ było zbadanie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżących obowiązków, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tj. do nakazania skarżącym natychmiastowego wstrzymania działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz do podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu.

2. Tak zdefiniowany przedmiot postępowania wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań ustawy o ochronie przyrody:

1)

pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2)

wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3)

pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Stosownie do powyższego, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu (...), może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 (art. 34 ust. 1 ustawy).

W przypadku gdy znaczące negatywne oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: 1) ochrony zdrowia i życia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego; 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej (art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).

W przypadku działań przewidzianych do realizacji w ramach planowanych przedsięwzięć zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, zastępuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do decyzji stosuje się odpowiednio przepisy art. 34 i 35 (art. 35a ustawy).

3. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy przekonująco wykazały, że zastosowanie wobec skarżących instrumentów, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy było uzasadnione. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym upoważnia w sposób jednoznaczny do stwierdzenia, że skarżący dokonali daleko idącej, negatywnej ingerencji w naturalne ukształtowanie przedmiotowego terenu. W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym zebrano w wyczerpujący sposób materiał dowodowy, wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, jak też dokonano jego prawidłowej oceny w granicach wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów. Organy obu instancji dochowały zatem obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

4. W zaskarżonej decyzji GDOŚ dokonał oceny oddziaływania na dwa obszary Natura 2000, tj. 1) obszar specjalnej ochrony ptaków "(...)" ((...)) oraz 2) obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "(...) i (...)" ((...)) działań związanych z prowadzeniem przez skarżących na terenie nieruchomości nr (...) (obręb (...)) w gminie W. kempingu (...). Ocena ta została dokonana w oparciu o szczegółową analizę dowodów zgromadzonych w sprawie, tj.m.in.: 1) materiałów uzyskanych od (...) Parku Krajobrazowego (dokumentacja fotograficzna przekazana pismami z dnia 5 kwietnia 2008 r. oraz dnia 30 września 2009 r.) oraz informacji uzyskanych od Urzędu (...) w G. (m.in. pismo z dnia 27 stycznia 2010 r., znak: (...)), 2) protokołu z wizji terenowej przeprowadzonej z udziałem stron w dniu 16 kwietnia 2010 r., 3) ekspertyzy prof. dr hab. J. H. a i prof. Uniwersytetu (...) dr hab. K. S., sporządzonej w grudniu 2010 r.). W ocenie GDOŚ materiał dowodowy sprawy daje podstawy do uznania, że wieloletnie działania skarżących, związane z eksploatacją prowadzonego przez nich kempingu, wpłynęły znacząco negatywnie na obszar Natura 2000 "(...) i (...)".

Rodzaj zakwestionowanych działań skarżących oraz istota wynikających z tych działań niekorzystnych skutków dla środowiska przyrodniczego zostały wskazane przez GDOŚ w sposób precyzyjny, z powołaniem się na konkretne dowody. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że właściciele kempingu wykonali szereg prac polegających m.in. na nawiezieniu mas ziemnych (piasek, żwir) i rozplantowaniu ich między działką nr (...) a brzegiem morza, a także na nadsypywaniu plaży pisakiem z dna morza. Prowadzone przez skarżących działania spowodowały m.in. zmniejszenie powierzchni siedliska przyrodniczego duże płytkie (...) ((...)) w najbardziej cennej lagunowej części ww. obszaru Natura 2000. Zniszczenie spowodowane zostało przede wszystkim nadsypywaniem brzegu piaskiem z dna (...). W wyniku działań skarżących zmianie uległa granica morze - ląd w rejonie przedmiotowego kempingu, niemal prosta linia brzegowa uległa znacznemu zróżnicowaniu i pofalowaniu, tworząc w 2006 r. sztuczną zatoczkę. Plaża nadsypywana była zarówno materiałem zewnętrznym różniący się od materiału lokalnego składem granulometrycznym (ziarnistością/grubością) oraz obecnością elementów pochodzenia antropogenicznego m.in. płyt chodnikowych i cegieł. Plaże nadsypywane były także materiałem pochodzącym z dna (...) przylegającego do terenu kempingu, o czym świadczą prostopadłe do plaży "ślady" w dnie (...) widoczne na zdjęciach lotniczych. Pobór materiału z (...) oraz sposób jego przemieszczania doprowadziły do przekształcenia fragmentów pozostałe) części chronionego siedliska 1160 (degradacja struktury morfologicznej dna w strefie o szerokości 20 - 50 m wzdłuż całej długości kempingu). Prowadzone prace spowodowały także zniszczenie zbiorowisk roślinnych tworzących ww. siedlisko: przybrzeżnych trzcinowisk oraz podwodnych łąk., będących biotopem charakterystycznych dla ww. siedliska gatunków ryb. Wieloletnie prace podjęte przez skarżących spowodowały fizyczną degradację przybrzeżnej strefy siedliska 1160, w tym naruszyły strukturę dna oraz zniszczyły zbiorowiska roślinności przybrzeżnej (trzcinowiska) oraz podwodnej (podwodne łąki). Działania te wpisują się w podstawowe zagrożenia dla ww. siedliska. Oddziaływania generowane przez skarżących mają charakter trwały, zwłaszcza że szkodliwe działania są nieustannie powtarzane i podejmowane wielokrotnie (nie są to incydentalne ingerencje) od wielu lat, uniemożliwiając tym samym częściową choćby samoistną naprawę wyrządzonych szkód.

Charakter dokonywanych sukcesywnie, na przestrzeni wielu lat, kolejnych przekształceń środowiska przyrodniczego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ich celem było zwiększanie możliwości eksploatacyjnych prowadzonego przez skarżących kempingu. Stwierdzenie powyższych faktów upoważniało organ do nałożenia na skarżących obowiązków przewidzianych w art. 37 ustawy.

5. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi odnośnie zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji wydanych w sprawie w następstwie wywodzonego przez skarżących pozbawienia przez organy obu instancji udziału w postępowaniu podmiotów, posiadających w sprawie - w ocenie skargi - interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Po pierwsze wskazać należy, że w świetle poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 277/10) jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uchylić zaskarżoną z innych powodów i przez inne strony decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Po drugie organ I instancji na podstawie danych z rejestru gruntów oraz ksiąg wieczystych ustalił właścicieli działki nr (...) oraz zawiadomił ich o zakończeniu prowadzonego postępowania (zawiadomienie z dnia (...) czerwca 2011 r., znak: (...)), a także doręczył decyzję z dnia (...) września 2011 r., znak: (...). Stronom doręczono także decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2013 r., znak: (...).

6. Podniesione przez skarżących okoliczności, odnoszące się do osoby jednego z biegłych, którzy na zlecenie organu I instancji sporządzili specjalistyczną opinię w sprawie, nie są w ocenie Sądu wystarczające do formułowania zastrzeżeń co do bezstronności wspomnianego biegłego. Fakt, że osoba ta w związku z wykonywaną działalnością naukową zajmuje się zagadnieniami ochrony obszaru, na którym zlokalizowany jest teren objęty niniejszym postępowaniem, przed degradacją, nie przesądza o niezachowaniu przez biegłego obiektywizmu. Wspomniana okoliczność świadczy natomiast o posiadaniu przez biegłego pożądanych kwalifikacji do wypowiadania się w sprawie. Podkreślić należy przy tym, co już wcześniej zaznaczono, że wyżej wymieniony biegły nie był wyłącznym autorem ekspertyzy. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że należyta jakość, szczegółowość i udokumentowanie ustaleń i wniosków ekspertyzy dostarczają jednoznacznych przesłanek do uznania, że została na sporządzona wyłącznie w oparciu o obiektywne i weryfikowalne kryteria merytoryczne, nie nosząc żadnych znamion tendencyjności.

7. Adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody jest podmiot, który dopuścił się negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że stwierdzone przez organy niekorzystne oddziaływanie na obszar Natury 2000 jest wynikiem konsekwentnych i świadomych działań skarżących, w oczywisty sposób mających na celu zwiększenie użyteczności i możliwości eksploatacyjnych prowadzonego przez nich kempingu. Oczywistym, logicznym kierunkiem tych działań była maksymalizacja powierzchni przeznaczonej na miejsce kempingowe oraz zapewnienie klientom kempingu jak najdogodniejszego dostępu z części kempingowej do plaży i morza (niezależnie od faktu, że skarżący posiadają tytuł prawny wyłącznie do części terenu faktycznie wykorzystywanego przez niech w związku z prowadzoną dzielnością). Dążenia te, wprawdzie zrozumiałe z punktu widzenia potrzeb działalności usługowej z zakresu turystki, stanęły w rażącym konflikcie z ważnymi potrzebami ochrony przyrody. Z racji wykazanego powyżej oczywistego i bezpośredniego powiązania stwierdzonych ingerencji w środowisko przyrodnicze z prowadzoną przez skarżących działalnością gospodarczą wystąpiły podstawy do nałożenia wyłącznie na skarżących całości obowiązków, zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem na całym, poddanym niepożądanym przekształceniom obszarze.

8. Nie może budzić wątpliwości natury formalnej istnienie upoważnienia organów orzekających w sprawie do zobowiązania skarżących do odtworzenia pasa szuwaru trzcinowego o szerokości co najmniej 20 m i na długości minimum 50% linii brzegowej na wysokości kempingu. Upoważnienie to wynika konsekwentnie z przewidzianej w art. 37 ustawy o ochronie przyrody generalnie sformułowanej kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska do nakazania sprawcy opisanego w tym przepisie oddziaływania natychmiastowego wstrzymania niepożądanych działań i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. Kompetencja ta, sformułowana w sposób ogólny z racji konieczności objęcia nią szeregu zróżnicowanych stanów faktycznych, ma umożliwić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska realne wyegzekwowanie restytucji naruszonego stanu środowiska przyrodniczego. W przedmiotowej sprawie przedmiotem tej restytucji jest m.in. odtworzenie zniszczonego pasa szuwaru trzcinowego. Zakres odtworzenia został ustalony w oparciu o stan faktyczny występujący w 2004 r., a więc w roku utworzenia obszaru Natura 2000 i objęcia go ochroną na podstawie prawa krajowego oraz wspólnotowego. Wbrew stwierdzeniom Skarżących wynika także z prawa materialnego, tj. z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru (...) w obrębie (...), w którym znajduje się kemping (...). Kwestia ta została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. na str. 5. Zmiany wprowadzone decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostały omówione i uzasadnione na str. 11 decyzji z dnia (...) kwietnia 2013 r.

9. Nie zasługuje na uwzględnienie argument skargi, że przewidziane w pkt 2 lit.d decyzji RDOŚ, utrzymanym w mocy zaskarżoną obecnie decyzją GDOŚ, ograniczenie liczby osób przebywających na kempingu jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. Nr 188, poz. 1945). W ocenie skargi, w świetle przepisów tego rozporządzenia, określającego wymagania dla obiektów turystycznych, dopuszczalnym jest bowiem świadczenie przez skarżących usług kempingowych większej liczbie osób, aniżeli wynika to z decyzji. Nietrafność tej argumentacji wynika z faktu, że przedmiotem regulacji powołanego przez skarżących aktu wykonawczego jest wyłącznie zapewnienie właściwego poziomu usług turystycznych. Wynikające z tych przepisów minimalne normy powierzchniowe dla poszczególnych typów obiektów turystycznych oparte są wyłącznie na kryterium niezbędnego komfortu odbiorców usług turystycznych, pozostawiając poza zakresem regulacji takie kwestie, jak ochrona przyrody, czy też zagospodarowanie przestrzenne. Sam fakt spełniania przez dany obiekt turystyczny warunków przewidzianych w przywołanym rozporządzeniu nie zwalania podmiotu prowadzącego ten obiekt od spełniania wymagań z zakresu wskazanej wyżej ochrony przyrody, czy też zagospodarowania przestrzennego. Niespełnianie tych wymagań stanowi przeszkodę do realizacji uprawnień, wynikających z rozporządzenia. Trafnie zatem uznały organy orzekające w niniejszej sprawie, że właściwą podstawą prawną dla określenia maksymalnej liczby turystów na przedmiotowym kempingu jest miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego dla obszaru (...) w obrębie (...). Według tego planu kemping znajduje się w strefie 41 UT, dla której maksymalna liczba osób przebywająca na kempingu nie może przekroczyć wskaźnika 150 osób/ha, co po przeliczeniu daje wielkość - 225 osób. Kwestia ta została szczegółowo przedstawiona na str. 6 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że w niniejszej sprawie spełniły się przesłanki, upoważniające organy do zastosowania instrumentów, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W świetle powyższego uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.