IV SA/Wa 1606/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3078841

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. IV SA/Wa 1606/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj.

Sędziowie WSA: Anita Wielopolska (spr.), Asesor Anna Sidorowska-Ciesielska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. Z., A. S., R. K., B. K. i A. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego

1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2017 r. nr (...)

2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących P. Z., A. S., R. K., B. K. i A. S.kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez P. Z., A. S., R. K., B. K., A. S. i B. K. - spadkobierców A. K., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Wojewody (...) znak: (...), z dnia (...) marca 2017 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - utrzymał ww postanowienie w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Zaświadczeniem z dnia (...) kwietnia 1977 r. znak (...) Naczelnik Miasta i Gminy w (...) stwierdził nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości rolnej o pow. 29,23 ha położonej w miejscowości (...), gm. (...), składającej się z działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...). Jej właścicielką na mocy aktu własności ziemi z dnia (...) października 1973 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) - Wydział (...) była A. K.

Zgodnie z treścią zaświadczenia z dnia (...) kwietnia 1977 r. wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy (...) w związku z wyjazdem A. K. do (...) na pobyt stały i utratą obywatelstwa polskiego przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.). Na podstawie postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w (...) z dnia (...).06.1977 r. doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa.

Ww spadkobiercy A. K. w piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. skierowanym do Wojewody (...) wystąpili z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia, iż nabycie powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło bez podstawy prawnej. Ich zdaniem, Skarb Państwa nigdy nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości na powyższej podstawie. Powołany bowiem przepis wymienia tylko osoby objęte dekretem o majątkach opuszczonych i (...), którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, nie wymienia natomiast następców prawnych tych osób, w szczególności nie wymienia spadkobierców tych osób. W tym zakresie wnioskodawcy powołali się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 88/11.

Wojewoda (...), nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powołanym postanowieniem odmówił wszczęcia ww postępowania wskazując, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa, w postaci braku podstawy w prawie materialnym, do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, co w konsekwencji powoduje, iż postępowanie nie może być wszczęte. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie wystąpienia przesłanki "inne uzasadnione przyczyny" zawartej w ww art. 61a § 1 k.p.a., Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, iż powyższe oznacza powstanie sytuacji, które w oczywisty sposób uniemożliwiają wszczęcie postępowania, min. jak w badanej sprawie - w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym. Taka przesłanka ma charakter formalny i sprowadza się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 65/14, z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I SA/Bd 366/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1638/15). W ocenie Wojewody (...) dokument wydany przez Naczelnika Miasta i Gminy (...), nazwany "zaświadczeniem", stanowił w istocie oświadczenie tego organu stwierdzające przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej nieruchomości, zawierające zarazem wniosek o wpis prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Zarówno w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, uchylonej z dniem 1 sierpnia 1985 r. przez art. 100 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) ani w powyższej ustawie, uchylonej z dniem 1 stycznia 1998 r. przez art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) nie została uregulowana kwestia wydawania decyzji potwierdzających przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w przypadkach określonych w art. 38 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wobec powyższego, z uwagi na brak podstawy w prawie materialnym do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, postępowanie te nie mogło zostać wszczęte.

Od powyższego postanowienia Wojewody (...) zażalenie wnieśli Ww spadkobiercy ówczesnej właścicielki, zarzucając naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, oraz wskazując na naruszenie art. 104 k.p.a., polegające na niezałatwieniu sprawy przez wydanie decyzji.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji stwierdził niezasadność podniesionych w ww zażaleniu zarzutów zajmując tożsame stanowisko z zawartym w postanowieniu Wojewody (...).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. Z., A. S., R. K., B. K. i A. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpili ze skargą do tut. Sądu, zarzucając naruszenie:

- art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przez niewłaściwe przyjęcie, że przepis ten dotyczył również spadkobierców osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i (...), podczas gdy przepis art. 38 ust. 3 odnosi się wyłącznie do osób w nim wymienionych, nie zaś do nieruchomości, wobec czego nie można przyjąć, że dotyczył również następców prawnych tych osób;

- błędną wykładnię przepisu art. 38 ust. 3 i 4 ww ustawy przez niewłaściwe przyjęcie, że utrata obywatelstwa polskiego, o której mowa w tych przepisach, następowała na podstawie blankietowej uchwały Rady Państwa, podczas gdy każde wyrażenie zgody na zmianę obywatelstwa wymagało dla swej ważności uchwały podjętej w konkretnej i indywidualnej sprawie;

- art. 61a k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego i uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma podstawy materialnoprawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku, podczas gdy zaświadczenie wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy (...) pozostaje w obrocie prawnym, stanowiło ono w swej istocie deklaratoryjny akt administracyjny, zostało zaś wydane bez podstawy prawnej, co skutkowało bezprawnym przejęciem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, którego właścicielką była A. K.;

- art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione niezałatwienie sprawy i niewydanie decyzji administracyjnej, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia, przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie niezgodnego z prawem nabycia ww nieruchomości.

Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody (...) w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżących organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 38 ust. 3 oraz 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Błędnie przyjęto, że art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o majątkach opuszczonych i (...) znajdzie zastosowanie wobec spadkobiercy osoby wymienionej w tym przepisie. Nadto, błędnie przyjęto, że wskutek aktu generalnego i abstrakcyjnego, jakim jest uchwała Rady Państwa, automatycznie dochodziło do utraty obywatelstwa polskiego wskutek uzyskania obywatelstwa innego państwa, podczas gdy do wystąpienia takiego skutku potrzebna była uchwała w ramach stosowania prawa - tj. w indywidualnej i konkretnej sprawie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazali, iż owo naruszenie determinowane jest przez dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania była kwestia odmowy wszczęcia postępowania, na wniosek skarżących, w sprawie stwierdzenia, że nabycie przez Skarb Państwa ww nieruchomości o powierzchni 29,23 ha z zabudowaniami, położonej w miejscowości (...), gm. (...), stanowiącej własność A. K., nastąpiło bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do meritum należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtował się pogląd, który Sąd w pełni podziela, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniałaby wydanie decyzji określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy:

a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa;

b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji;

c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji.

Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne i oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 13 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 3598/06 - Lex nr 311955, 30 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1818/06 - Lex nr 306435, 5 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 262/07- Lex nr 352779).

Jak wynika z akt sprawy Naczelnik Miasta i Gminy w (...), w zaświadczeniu z dnia (...) kwietnia 1977 r. nr (...), jako podstawę prawną przejęcia nieruchomości będącej przedmiotem sprawy wskazuje przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.). Powołany w ww zaświadczeniu art. 38 (art. 39 w tekście pierwotnym) w ustępie 3 stanowił, że "nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zrn.) własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę". Z powyższego wynika, iż przejście na rzecz Państwa własności nieruchomości, o których mowa w ww. przepisie następowało z mocy samego prawa. Nie było zatem podstaw prawnych do rozstrzygnięcia tego typu sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 38 ust. 6 ustawy, tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych w ust. 1 i 3 podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości rolnych - organów do spraw rolnictwa. Organy administracji były więc jedynie uprawnione do złożenia wniosku o wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej (co zostało w sprawie uczynione).

Wobec powyższego, mając na uwadze fakt, iż w badanej sprawie zostało przez Naczelnika Miasta i Gminy (...) wydane ww "zaświadczenie", które skarżący utożsamiają z faktem wydania "decyzji", wskazujące na konkretny przepis prawa, stanowiący podstawę przejścia własności ww nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zdaniem Sądu, skarżący wykazali po pierwsze istnienie podstawy prawnej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ww nieruchomości, po drugie zaś istnienie po swojej stronie, jako spadkobiercy ówczesnej właścicielki, interesu prawnego, w myśl przepisu art. 28 k.p.a., do dochodzenia swojego roszczenia na drodze postępowania administracyjnego. Organy błędnie powołują się na wskazaną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania - brak podstawy prawnej, która w istocie dotyczy innej sytuacji. A zatem sytuacji, kiedy nie możliwym jest wszczęcie postępowania z uwagi na brak, aktualnie, uregulowania prawnego w danej materii, jak np. (podając zupełnie abstrakcyjnie) w przedmiocie wydanie zezwolenia osobie fizycznej na "lot kosmiczny". Okoliczności niniejszej sprawy dotyczą natomiast zgoła zupełnie czegoś innego, a mianowicie wykazania przez skarżących, iż podważane rozstrzygnięcie "zaświadczenie" zostało wydane bez podstawy prawnej. Inaczej rzecz ujmując, to skarżący w drodze postępowania administracyjnego chcą wykazać brak podstawy prawnej do wydania zaskarżonego "zaświadczenia". To nie jest tożsame z tym, iż to skarżący nie wykazali podstawy prawnej do kwestionowania, według nich, wadliwego rozstrzygnięcia organu administracyjnego.

Wobec powyższego Wojewoda (...) winien zatem wszcząć postępowanie i przedmiotowy wniosek rozpoznać merytorycznie, celem ustalenia czy w istocie kwestionowane "zaświadczenie" wydane zostało bez podstawy prawnej, co oczywiście nie przesądza o słuszności stanowiska skarżących.

W tym stanie rzeczy na podstawie Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., także postanowienie utrzymane nim w mocy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 p.p.s.a. Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.