Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2724775

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 12 września 2019 r.
IV SA/Wa 1601/19
Określenie wymagań w stosunku do przedsiębiorcy ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska.

Sędziowie WSA: Wojciech Rowiński, Anna Sękowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych

I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały;

II. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżącej (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

(...) spółka z o.o. z siedzibą w (...), (dalej "strona skarżąca"), działając na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 5 ust. 1 i 2 Załącznika do uchwały Nr (...) Rady Miejskiej (...) z (...) lutego 2016 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy (...).

Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radom gmin, poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności;

- § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w związku z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 ustawy o czystości, polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia w zaskarżonej uchwale wymagań niedotyczących pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej, zabiegów sanitarnych ani porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, jak też miejsc przekazywania nieczystości ciekłych;

- § 115 i § 135 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 7 Konstytucji poprzez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w powołanych przepisach Rozporządzenia i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji.

Strona skarżąca wniosła o: dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów na okoliczności odpowiednio wskazane w treści jego uzasadnienia; o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § p.p.s.a.; na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że wymogi wymienione w § 5 ust. 1 i ust. 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały, jakie miałby spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie Zezwolenia, zostały skonkretyzowane wobec Skarżącego w decyzji Nr (...) z (...) lutego 2019 r. (znak: (...)) Burmistrza Gminy (...) udzielającej stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy (...). W treści decyzji, w pkt 6 określone zostały obowiązki będące odzwierciedleniem obowiązków przewidzianych w § 5 ust. 1 i ust. 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały.

Strona skarżąca wskazała także, że podstawą wydania zaskarżonej uchwały był art. 7 ust. 3a ustawy o czystości. Rada Miejska (...) na podstawie wskazanego przepisu, upoważniona została do określenia w zaskarżonej uchwale jedynie wymogów, jakie spełniać musi przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia. W ocenie Spółki wskazany przepis nie upoważnia rad gminy do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca prowadzący już działalność objętą zezwoleniem. Tak więc Rada Miejska (...) nie była uprawniona do stanowienia warunków, jakim podlegać ma już samo wykonywanie działalności objętej zezwoleniem.

W ocenie strony skarżącej w zaskarżonych przepisach zaskarżonej uchwały określone zostały warunki prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Wobec czego przepisy § 5 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako odnoszące się do przedsiębiorców prowadzących działalność objętą zezwoleniem, wydane zostały z przekroczeniem art. 7 ust. 3a ustawy o czystości.

Strona skarżąca wskazała także, że ustawa o czystości nie pozostawia radom gmin możliwości swobodnego kształtowania treści wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. W artykule 7 ust. 7 tej ustawy przewidziano bowiem, że szczegółowy sposób określania takich wymagań, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania odpowiednich zezwoleń, określić ma w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska.

Wskazano także, że w § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały, wskazano zakres przedmiotowy wymagań do uzyskania zezwolenia. Zaskarżona uchwała, w kwestiach niedotyczących wyposażenia technicznego (pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej) oraz miejsca przekazywania nieczystości, mogła odnosić się jedynie do zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami.

Tymczasem nie można uznać, aby obowiązki świadczenia usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na podstawie umowy z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości i na warunkach w niej określonych (§ 5 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały) oraz wystawiania dowodów wykonania usługi (§ 5 ust. 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały) dotyczyć miały zabiegów sanitarnych lub porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Omawiane przepisy jedynie zobowiązują do zawierania umów i potwierdzania wykonania usługi (§ 5 ust. 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały), a zatem mają charakter ściśle sprawozdawczy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu strona skarżąca wskazała, że oceniając zaskarżoną uchwałę, należy mieć na względzie Rozporządzenie, a w szczególności § 115 i § 135 w związku z § 143 Załącznika do Rozporządzenia. Z powołanych przepisów wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Naruszenie wymienionych przepisów i odstąpienie od wskazanych reguł techniki prawodawczej stanowi istotne naruszenie prawa, godzące w zasadę legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji, i powodujące nieważność § 5 ust. 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) nie stwierdza się nieważności aktu po upływie roku od dnia podjęcia.

Wskazano także, że zarzut podjęcia uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej odnośnie § 5 ust. 1 i ust. 2 jest niezasadny albowiem z redakcji tego przepisu nie wynika obowiązek nałożony na przedsiębiorcę, ale przypomnienie o zasadach świadczenia usług na rzecz mieszkańców. Organ nie kwestionuje, że obowiązek legitymowania się umową odnośnie świadczenia usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości obciąża właściciela nieruchomości, a nie przedsiębiorcę, a przepisy aktu miejscowego nie mogą takiego obowiązku nakładać bez delegacji ustawowej. Intencją uchwałodawcy nie było nałożenie tego obowiązku na podstawie zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga została wniesiona w terminie wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżąca zwróciła się do Rady Miejskiej (...) i Burmistrza Gminy (...) z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pismo zostało doręczone organowi (...) marca 2019 r. i pozostało bez odpowiedzi. Spółka wniosła zaś skargę do WSA w dniu 27 maja 2019 r.

Skarżąca posiada też interes prawy w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g.") ponieważ zaskarżone zapisy aktu prawa miejscowego zostały powołane i skonkretyzowane jako obowiązki nałożone przez organ wydający zezwolenie wobec skarżącej w zakresie prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Skarżąca odwołała się od tej decyzji.

Wobec spełnienia warunków formalnych złożenia skargi do sądu na uchwałę, konieczne jest jej merytoryczne rozpoznanie.

W pierwszym rzędzie Sąd wyjaśnia, że wbrew stanowisku organu, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę brak jest podstaw do zastosowania regulacji zawartej w art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten w dalszej swojej części stanowi bowiem, że nie dotyczy on aktów prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała taki akt praw miejscowego stanowi, zatem zakaz stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ roku od jej podjęcia.

Dalej przypomnieć należy, że w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa kształtować prawa na obszarze gminy w sposób samoistny, czyli nie znajdujący podstawy w normie ustawowej. Dotyczy to sytuacji braku w ogóle delegacji ustawowej jak i jej niewłaściwej realizacji.

W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale gminnej oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza, jak słusznie wskazuje skarżący, art. 7 ust. 3a i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym unormowaniem rada gminy określi, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tegoż artykułu, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Wskazany ust. 1 pkt 2 dotyczy działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Przy czym, na podstawie art. 7 ust. 7 tej ustawy Minister Środowiska w rozporządzeniu z 14 marca 2012 r. w sprawie szczególnego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, skonkretyzował wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące:

1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do:

a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług,

b) bazy transportowej,

2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami,

3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych - określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska.

Realizacja powyższych unormowań musi uwzględniać cel jakiemu ma służyć przedmiotowa uchwała. Jako akt prawa miejscowego ma ona umożliwić weryfikację przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zezwolenia takiego udziela organ wykonawczy gminy w drodze decyzji (art. 7 ust. 6 ustawy). W związku z tym organ stanowiący gminy ma w sposób władczy, ale czytelny określić jakie konkretnie warunki przedsiębiorca musi spełnić, aby uzyskać to zezwolenie, a nie jakich obowiązków przedsiębiorca będzie musiał przestrzegać przy wykonywaniu takiej działalności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przedmiotowa uchwała ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania - głównie techniczne - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 65/11, Lex nr 993526, wyrok WSA w Warszawie 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1508/17, orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem, jak trafnie podniósł skarżący, w § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały ustalono wymagania dla przedsiębiorcy wykonującego już działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, co jednoznacznie wynika z brzmienia zawartego tan zapisu. Przepis art. 7 ust. 3a ustawy o czystości ogranicza natomiast kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia. Tym samym nie obejmuje kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań.

Dodatkowo, co również zasadnie wywodzi skarżący, z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska wynika, że określenie wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o pozwolenie, dotyczyć może tylko i wyłącznie zakresu przedmiotowego wskazanego w rozporządzeniu. Nałożenie obowiązków dotyczących zawarcia umowy z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości i świadczenie usług na warunkach w niej określonych oraz wystawiania dowodów wykonania usług (postanowienia zaskarżonych jednostek redakcyjnych załącznika do uchwał) nie jest w żaden sposób związane z wymaganiami określonymi z pkt 1-3 § 1 rozporządzenia, co wynika jednoznacznie z treści zaskarżonego zapisu i treści rozporządzenia. Powyższe prowadzi do konstatacji, że określenie zasad prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania tej działalności po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w tym przepisie.

Z powyższych względów za zasadne uznał Sąd zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z wyżej powołanych przepisów.

W odniesieniu do stanowiska Rady Miasta w sprawie wskazać jedynie należy, że nawet gdyby uznać, że zapisy z § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały stanowią przypomnienie o zasadach świadczenia usług na rzecz mieszkańców, to i tak brak było podstawy prawnej do zawierana w treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego informacji tej treści.

Zasadny jest również zarzut naruszenia § 135 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Rozporządzenie) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wobec zawarcia w uchwale zapisów wykraczających poza upoważnienie zawarte w ustawie i rozporządzeniu.

Mając powyższe na względzie orzeczono w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składał się wpis w wysokości 300 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz kwota 17,00 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.