Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 645303

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 20 marca 2009 r.
IV SA/Wa 14/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.).

Sędziowie: NSA Otylia Wierzbicka, WSA Alina Balicka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2008 r. znak (...);

2.

zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. U. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...), nie wyrażającą zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 35,10 ha gruntów rolnych klas I-III położonych na terenie gminy K., w obrębie B., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:5000, stanowiącym integralną część wniosku, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterema odcieniami koloru czerwonego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), wystąpił pismem z dnia (...) stycznia 2008 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 35,10 ha gruntów rolnych klas I-III, położonych na terenie gminy K., w obrębie B., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny aktywności gospodarczej oraz pod komunikację. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. wniosek ten został załatwiony odmownie. Organ stwierdził, iż ponad połowę powierzchni gruntów objętych wnioskiem (tj. około 55%) stanowią grunty I klasy bonitacyjnej, którą należy chronić w sposób szczególny, gdyż w skali kraju zajmują one zaledwie 0,35% ogólnej powierzchni gruntów rolnych. Ponadto obszar objęty wnioskiem tworzy wraz z terenami przyległymi rozległy i zwarty kompleks gruntów o bardzo wysokiej wartości produkcyjnej. Gmina K. położona jest w tak zwanym regionie intensywnego rolnictwa, wyróżnionym w Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich Województwa (...), a zatem w regionie tym należy kłaść główny nacisk na rozwój intensywnego rolnictwa, zaś ograniczać przeznaczanie gleb o tak wysokiej produktywności na cele pozarolnicze. Dodatkowo w ostatnich latach na terenie gminy K. przeznaczono na cele nierolne znaczną powierzchnię gruntów rolnych dobrej jakości. Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia (...) kwietnia 2008 r., podtrzymując zawartą w nim argumentację.

Skargę na zaskarżoną decyzję Ministra wniósł A. U., zwany dalej "skarżącym".

Skarga zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj.

-

art. 10 § 1, 2, 3 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione faktów w oparciu o dowody, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się,

-

art. 10 § 1 w związku z art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie skarżącej udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym,

-

art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem decyzji,

-

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji uznaniowej dowodów, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie,

-

art. 8 i 9 w związku z art. 35 § 3 lub art. 98 k.p.a. poprzez faktyczną odmowę zawieszenia postępowania,

oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez odmowę rozważenia okoliczności ekonomicznej uzasadniającej wniosek w postaci zainteresowania inwestorów zagospodarowaniem nieruchomości objętej wnioskiem o odrolnienie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 20 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego m.in. wyjaśnił, iż skarżący jest właścicielem działki gruntu o nr ewid. (...) o powierzchni 17,94 ha, która znajduje się na terenie objętym wnioskiem o odrolnienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd uwzględnił skargę, albowiem postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję Ministra oraz decyzję utrzymaną nią w mocy przeprowadzono z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., albowiem wbrew wynikającemu z tego przepisu zobowiązaniu organu administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, skarżącemu nie zapewniono udziału w tym postępowaniu w jakiejkolwiek formie.

W ocenie Sądu interes prawny skarżącego w sprawie o wyrażenie - w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie budzi wątpliwości z racji tego, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym wnioskiem o odrolnienie.

Wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w formie decyzji administracyjnej, wydawanej zawsze na wniosek zarządu gminy. Zgoda na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne rozstrzyga (załatwia) sprawę co do jej istoty, a więc spełnia rygory ustalone w art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, zgoda wyrażana w trybie cytowanej ustawy nie jest współdziałaniem Ministra przy wydawaniu przez inny organ decyzji w trybie określonym w art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Tu decyzji nie wydaje inny organ, ale właśnie sam Minister rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jego władcze rozstrzygnięcie jest potem podstawą do dokonania stosownych zmian w przepisach prawa miejscowego, a mianowicie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższego wynika, iż postępowanie w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest postępowaniem objętym reżimem k.p.a., co wywołuje określone konsekwencje odnośnie konieczności zapewnienia udziału w tym postępowaniu jego stronom.

W przywołanym już wyroku NSA z dnia 24 listopada 1999 r. dotyczącym postępowania w przedmiocie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne podniesiono, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie. Interes prawny powinien wynikać z przepisu prawa będącego podstawą do konkretnego roszczenia danego podmiotu co do określonego zachowania się władzy. Źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. W konsekwencji powyższego NSA przyjął, a ocenę tę podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż w rozpatrzeniu sprawy o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, interes mają również właściciele gruntów leśnych zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne. W oczywisty sposób bowiem decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wpływa na sposób wykonywania w przyszłości prawa własności nieruchomości. W szczególności brak zgody ogranicza dysponowanie tym prawem, albowiem utrudnia obrót nieruchomością, wpływa na jej wartość rynkową, czy też uniemożliwia planowaną budowę.

Zasady powyższe odnoszą się wprost również do postępowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, które jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, iż wskazane wyżej stanowisko zostało podzielone również w późniejszych wyrokach NSA (wyrok z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00) oraz WSA w Warszawie (wyroki: z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1237/03, z dnia 21 września 2004 r., sygn. akt II SA 2990/03; z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 995/04).

W świetle powyższego uznać należy, iż z przyczyn od skarżącego niezawinionych nie zapewniono mu udziału w postępowaniu administracyjnym pomimo tego, iż był jego stroną. W szczególności skarżącego nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania, ani nie doręczono mu żadnego z wydanych w sprawie orzeczeń. Zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie przez Sąd obu decyzji Ministra.

Z racji obarczenia wskazanych wyżej decyzji istotną wadą procesową i wynikającą stąd koniecznością powtórzenia postępowania administracyjnego, odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi stało się bezprzedmiotowe.

W wyniku uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia organ ponownie przeprowadzi postępowanie w sprawie z uwzględnieniem ocen prawnych sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt b i art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.