Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3013603

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 sierpnia 2019 r.
IV SA/Wa 1397/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska.

Sędziowie WSA: Kaja Angerman (spr.), Asesor Paweł Dańczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) marca 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania M. J., H. W., K. W., A. M. i T. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) grudnia 2013 r.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Decyzją z dnia (...) września 1978 r., nr (...) Naczelnik Miasta i Gminy w (...) orzekł o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa, od M. W. nieruchomości rolnej o pow. 3,2198 ha, obejmującej działki ewidencyjne nr (...), (...), (...), (...) i (...), położonej w (...).

Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2011 r. M. J., H. W., K. W., A. M. i T. K. wystąpili do Wojewody (...) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...) września 1978 r. Strony podniosły przy tym, że na dzień wydania decyzji o przymusowym wykupie grunty, których dotyczyła kwestionowana decyzja były w pełni zagospodarowane i utrzymane w dobrym stanie, z tego względu nie powinny podlegać przymusowemu wykupowi.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...) września 1978 r., wskazując w uzasadnieniu, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

M. J., H. W., K. W., A. M. i T. K., wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. Strony podniosły, że sporne grunty przeszły na rzecz Państwa niezgodnie z prawem, bowiem były one zagospodarowane. Ponadto zarzuciły one Wojewodzie (...), że w prowadzonej sprawie oparł się na wadliwym materiale dowodowym, tj. protokole z wizji lokalnej gruntów (który został sporządzony po dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w (...)) oraz obwieszczeniu o licytacji gruntów (który udostępniono ewentualnych licytantom na okres 7 dni, a nie jak nakazywały obowiązujące wówczas przepisy na dni 14).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że badana w trybie nadzwyczajnym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...) września 1978 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.). Z art. 3 ust. 3 ustawy, będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji wynika, że przesłanką do zastosowania przez Państwo prawa wykupu nieruchomości był brak nabywców nieruchomości przeznaczonej do licytacji. Analiza akt prowadzonej sprawy pozwala stwierdzić, że przesłanka ta została spełniona, bowiem licytacja gruntów wyznaczona na dzień 29 sierpnia 1978 r. nie doszła do skutku, z powodu braku licytantów (por. protokół z przeprowadzenia licytacji oraz badana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w (...)). Zaistniała tym samym podstawa do skorzystania przez Państwo z prawa wykupu nieruchomości położonej w (...).

Za prawidłowością przeprowadzonej przez organ procedury wykupu może przemawiać również to, że M. W. nie kwestionował przez lata, ani faktu przejęcia, ani ustalonej ceny wykupu gruntu. Znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru:

- decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości rolnych położonych w (...) z dnia (...) czerwca 1978 r.,

- postanowienia w sprawie podwyższenia podstawowej ceny sprzedaży 1 ha gruntów położonych na terenie miasta i gminy (...) z dnia (...) lipca 1978 r. oraz

- decyzji o wykupie na rzecz Państwa nieruchomości M. W. z dnia (...) września 1978 r., świadczą o odebraniu tych rozstrzygnięć przez stronę, która zgodnie z zawartymi w nich pouczeniami mogła je zakwestionować.

Wprawdzie obwieszczenie Naczelnika Miasta i Gminy w (...) o przeprowadzeniu licytacji omawianych gruntów wywieszono zainteresowanym tylko przez 7 dni (22 - 29.08), jednak nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Kwestię terminu regulował § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 14), zgodnie z którym obwieszczenie o licytacji wywiesza się co najmniej na okres dwóch tygodni przed terminem licytacji. Przepis ten niewątpliwie został więc naruszony z uwagi niezachowanie, ustalonego w przepisach prawa okresu wywieszenia obwieszczenia o licytacji. Uchybienia tego nie można jednak uznać za rażące naruszenie prawa, które mogłoby stanowić postawę do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w (...). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pi). Badana decyzja nie narusza prawa, gdyż jest zgodna z art. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii wadliwości protokołu z wizji lokalnej gruntów, który to sporządzony został po dacie wydania badanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w (...) i który (w ocenie Skarżących) nie może być uznany za dokument w sprawie, organ odwoławczy wskazał, że protokół ten nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji z dnia (...) września 1978 r. Postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości przebiegało dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ badał, czy określone gospodarstwo można zaliczyć do wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. To na tym etapie organ oceniał, czy spełnione zostały przesłanki dotyczące produktywności gospodarstwa rolnego oraz dokonywał lustracji gospodarstwa, a zatem to wówczas uwzględniane były ustalenia z przeprowadzonej lustracji gruntów. Po uznaniu, że dane gospodarstwo zalicza się do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji z powodu zaniedbania, organ wydawał decyzję o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. Dopiero kolejnym etapem był przymusowy wykup nieruchomości, realizowany w drodze licytacji, przy uwzględnieniu prawa pierwokupu przynależnego Państwu. W ramach tego postępowania wydawana była m.in. decyzja o przymusowym wykupie, w sytuacji o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r., czyli w razie braku nabywców. Badana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...) września 1978 r. dotyczyła drugiego etapu postępowania. Jako wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy opierała się ona jedynie na ustaleniu, czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy prawa wykupu nieruchomości. Oznacza to, że Naczelnik Miasta i Gminy w (...) orzekając w tej materii nie musiał w ogóle dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa. Ocena legalności decyzji orzekającej o wykupie nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Zarzuty dotyczące protokołu mogłoby być natomiast podnoszone przy ocenie decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości.

Nie można zatem stwierdzić, że badana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...) września 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w (...).

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. K.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 3 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez wszechstronnego przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak również bez odniesienia się bliżej do zgromadzonych dowodów, albowiem w swym rozstrzygnięciu organ II instancji pominął następujące dowody i informacje:

a. decyzję nr (...) Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...).01.1979 r. o wypłacie odszkodowania za zasiewy, z uzasadnienia której wynika, iż "Grunty właściciela wyszczególnione w operacie szacunkowy objęte były uprawą, a ze względów technicznych (położenia wewnątrz kompleksu) nie mogą być pominięte przy wykupie.";

b. pisma Starostwa Powiatowego w (...) z dnia (...).07.2012 r. znak (...), z treści którego wynika, iż nieruchomość, będąca przedmiotem przymusowego wykupu, nie stanowiła wyłącznie własności M. W., lecz stanowiła współwłasność małżonków M. i H. W., a co za tym idzie decyzja o wykupie nie była skierowana do współwłaścicieli współwłasności łącznej;

c. obwieszczenia Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...).08.1978 r. o licytacji oraz protokołu z dnia (...).08.1978 r. z przeprowadzenia licytacji z treści których wynika, iż przedmiotem wykupu miała być nieruchomość o powierzchni 250 ha położona w (...), należąca do 320 właścicieli gruntów z ceną wywoławczą ustaloną w wysokości 5.645.462,95 zł, a co za tym idzie zastosowano tryb wykupu nieprzewidziany ustawą o wykupie, tak kształtując warunki licytacji, by nikt do niej nie przystąpił, wszak bowiem inne są szanse na zbycie nieruchomości zindywidualizowanej, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr (...), (...),(...),(...) i (...), położonej w (...) o powierzchni 3,2198 ha, a inne na zbycie kompleksu złożonego z kilkuset nieruchomości za cenę zaporową, tym bardziej, że takiego trybu kompleksowego zbycia nieruchomości nie przewidywały żadne obowiązujące przepisy,

2) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisem art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.; zwana "Ustawą o wykupie"), § 3 ust. 2-3, § 4, § 5a, § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. 1968.11.57 z późn. zm.; dalej "Rozporządzenie o licytacji"), § 1 ust. 1, § 2 ust. 1-2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. 1968.11.58; dalej "Rozporządzenie o zaliczeniu gospodarstw rolnych"), oraz przepisem art. 31 i art. 32 k.r.o. poprzez uznanie, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...).09.1978 r. nr (...) o przymusowym wykupie nieruchomości rolnej nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy, wspomniana decyzja nr (...) wydana została z naruszeniem:

a. przepisu art. 1 Ustawy o wykupie, zgodnie z którym "Nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej nieruchomościami, mogą być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej." oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia o zaliczeniu gospodarstw rolnych, albowiem jak wynika z treści uzasadnienia decyzji nr (...) Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...).01.1979 r. o wypłacie odszkodowania za zasiewy przyczyną wykupu było położenie nieruchomości wykupywanej, którego to kryterium ustawa o przymusowym wykupie jak też rozporządzenie o zaliczeniu gospodarstw rolnych nie przewidywały;

b. przepisu art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 zd. 2 Ustawy o wykupie, zgodnie z którymi "Przymusowy wykup nieruchomości przeprowadza się w drodze licytacji. Licytacją tą obejmuje się wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2 ha.", "W razie braku nabywców Państwu przysługuje prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej." oraz § 3 ust. 2 i 3, § 4, § 5a, § 10 ust. 1 Rozporządzenia o licytacji, albowiem jak wynika z obwieszczenia Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...).08.1978 r. o licytacji przedmiotem obwieszczenia, jak i licytacji była nie tyle skonkretyzowana nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr (...), (...), (...), (...) i (...), położona w (...) o powierzchni 3,2198 ha, co przedmiotem obwieszczenia, jak i licytacji uczyniono kompleks kilkuset nieruchomości, traktując je jako całość, poddając pod licytację takowy kompleks z powołaniem zaporowej ceny wywoławczej, czego przepisy Ustawy o wykupie, jak też przepisy Rozporządzenia o licytacji nie przewidywały, a zatem wykup przedmiotowej nieruchomości nie był poprzedzony obwieszczeniem, licytacją oraz ponową licytacją wobec nieprzystąpienia nikogo do licytacji - wymaganymi stosownie do powołanych przepisów;

c. przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o wykupie w zw. z § 2 ust. 1-2, § 3 ust. 1 rozporządzenia o zaliczeniu gospodarstw rolnych, § 1 ust. 1, § 2 ust. 3, § 3 ust. 3 rozporządzenia o licytacji oraz art. 31 i art. 32 k.r.o. albowiem jako właściciel nieruchomości wykupywanej wskazany został w decyzji o wykupie nr (...) jedynie jeden ze współwłaścicieli w ramach małżeńskiej wspólności majątkowej łącznej tj. M. W., a pominięta była jego żona H. W.,

3) przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o wykupie, § 2 ust. 1¬2, § 3 ust. 1 rozporządzenia o zaliczeniu gospodarstw rolnych, § 1 ust. 1, § 2 ust. 3, § 3 ust. 3 rozporządzenia o licytacji oraz art. 31 i art. 32 k.r.o. albowiem decyzja przewidująca wykup nieruchomości adresowana tylko do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości objętej wspólnością majątkową (wówczas dorobkową) małżeńską nie może skutkować przeniesieniem prawa, które adresatowi wyłącznie nie przysługiwało, i którym próby samodzielnego rozporządzenia dotknięte byłyby nieważnością z mocy prawa po myśli przepisu art. 35 k.r.o., a co za tym idzie decyzja taka była trwale niewykonalna,

4) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 3 zd. 2 Ustawy o wykupie poprzez uznanie, iż ocena legalności decyzji orzekającej o wykupie nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego, a Naczelnik Miasta i Gminy w (...) przy wydawaniu decyzji o wykupie nie musiał w ogóle dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, podczas gdy to właśnie przy wydawaniu decyzji o wykupie możliwym i koniecznym było dokonanie wszechstronnej oceny spełnienia warunków uprawniających do wykupu, wszak bowiem decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości nie przesądzała dalszych losów nieruchomości, gdyż takowe rozstrzygnięcie należało dopiero do drugiego etapu, kończącego się decyzją o zatwierdzeniu licytacji i przejściu własności albo decyzją o przymusowym wykupie przez Skarb Państwa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody (...) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji realizowanej przez radcę prawnego, według norm przepisanych;

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją z (...) września 1978 r., nr (...) Naczelnik Miasta i Gminy w (...) orzekł o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa, od M. W. nieruchomości rolnej o pow. 3,2198 ha, obejmującej działki ewidencyjne nr (...), (...),(...),(...) i (...), położonej w (...). Jak wynika przy tym z pisma Starostwa Powiatowego w (...) z dnia (...).07.2012 r. rzeczona nieruchomość, będąca przedmiotem przymusowego wykupu, nie stanowiła wyłącznie własności M. W., lecz stanowiła współwłasność małżonków M. i H. W.

Jako uzasadnienie dla wydania decyzji o przymusowym wykupie Naczelnik wskazał fakt wydania decyzji z dnia (...).06.1978 r. wszczynającej postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji. Co znamienne z decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu wynika, że dotyczy ona kompleksu gruntów rolnych o obszarze 200 ha w całości słabo zagospodarowanych, w skład których wchodziły grunty M. W. o pow. 3,2198 ha. Co istotne w uzasadnieniu decyzji nr (...) z dnia (...).01.1979 r. o wypłacie odszkodowania za zasiewy Naczelnik Miasta i Gminy w (...) wskazał, iż przyczyną wykupu nieruchomości rolnej o pow. 3,2198 ha, obejmującej działki ewidencyjne nr (...), (...),(...), (...) i (...), położonej w (...) były względy techniczne, a ściślej położenie nieruchomości wykupywanej wewnątrz kompleksu innych gruntów tak, że nieruchomość wykupywana rzekomo nie mogła zostać pominięta przy wykupie. Obwieszczeniem z dnia (...).08.1978 r. Naczelnik Miasta i Gminy w (...) zawiadomił, że "(...) w dniu (...) sierpnia 1978 r. o godz. 19:00 w lokalu Remiza OSP w (...) odbędzie się licytacja nieruchomości o powierzchni 250 ha położonej w (...), należącej do 320 właścicieli gruntów położonych w wykupywanym rejonie. Cena wywoławcza została ustalona w wysokości - 5.645.462,95 złotych. (...)." Jak zatem wprost widać z rzeczonego obwieszczenia ani ono same, ani tym bardziej będąca jego następstwem licytacja nie dotyczyły wykupu konkretnej nieruchomości rolnej o pow. 3,2198 ha.

Wskazać należy zatem, iż kwestie przymusowego wykupu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych regulowała Ustawa o wykupie. Zgodnie z przepisem jej art. 1 "Nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej nieruchomościami, mogą być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej.". Przywołany przepis wprost wskazywał warunek materialno-prawny wydania decyzji o przymusowym wykupie przez Skarb Państwa nieruchomości rolnej. Kolejny warunek ujęty został w przepisie art. 3 ust. 3 zd. 2 Ustaw o wykupie, zgodnie z którym "W razie braku nabywców Państwu przysługuje prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej.". Co znamienne, decyzja o wykupie nr (...) w podstawie prawnej powołuje przepis art. 3 ust. 4 Ustawy o wykupie, zgodnie z którym "Cenę wywoławczą ustala się według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.", co jak ocenia skarżąca wynika z faktu, iż Naczelnikowi Miasta i Gminy w (...) uszedł uwadze fakt wprowadzenia nowelizacji przepisów Ustawy o wykupie w zakresie art. 3 na mocy ustawy z dnia 26 października 1971 r. zmieniająca ustawę o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. 1968.3.14).

Decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości nie przesądzała ani tego czy do przymusowego wykupu nieruchomości rolnej dojdzie, ani tego w jaki sposób miałby się ten wykup odbyć. Wspomniana decyzja pozwalała na uruchomienie procedury przymusowego wykupu nieruchomości rolnej.

Przepisy Ustawy o wykupie ani też przepisy Rozporządzenia o zaliczeniu gospodarstw rolnych nie pozwalały dokonywać zaliczenia do kategorii gospodarstw, wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania w oparciu o kryterium "względów technicznych", czy też położenie nieruchomości wykupywanej wewnątrz kompleksu innych gruntów, które spełniały warunki do przymusowego wykupu. Okoliczność ta jest ze wszech miar istotna, albowiem w ocenie skarżącej o dopuszczalności wydania decyzji o przymusowym wykupie nieruchomości rolnej przez Skarb Państwa nie przesądzało uruchomienie procedury przymusowego wykupu w drodze wydania decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. Przy wydawaniu decyzji o przymusowym wykupie w ocenie skarżącej Naczelnik winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w razie posiadania wiedzy, iż nieruchomość rolna nie spełnia warunków kwalifikacji jej do kategorii gospodarstw, wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Jak widać wprost z decyzji nr (...) z dnia (...).01.1979 r. o wypłacie odszkodowania za zasiewy Naczelnik Miasta i Gminy w (...) takową wiedzę posiadał z urzędu. W ocenie skarżącej decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości z (...).06.1978 r. Naczelnika Miasta i Gminy w (...) sama w sobie również dotknięta była nieważnością, tym nie mniej nie ma potrzeby cofać się i stwierdzać jej nieważność, po to by można było stwierdzić nieważność decyzji o przymusowym wykupie z dnia (...) września 1978 r., nr (...), albowiem przy wydawaniu tej ostatniej Naczelnik winien był przeanalizować wszelkie przesłanki materialno-prawne, warunkujące wydanie decyzji o przymusowym wykupie. W ocenie skarżącej decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości z (...).06.1978 r. wiązała Naczelnika Miasta i Gminy w (...) jedynie w zakresie konieczności wszczęcia procedury przymusowego wykupu, przy czym nie przesądzała rozstrzygnięcia w sprawie wykupu.

Przepis art. 2 ust. 1 Ustawy o wykupie wprowadzał jako zasadę dokonanie wykupu w drodze licytacji, a dopiero w razie braku nabywców nieruchomości rolnej w drodze licytacji statuował uprawnienie do przymusowego wykupu nieruchomości, które mógł realizować Skarb Państwa zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 zd. 2 ustawy.

Jak wynika z dokumentów zgormadzonych w aktach sprawy, zwłaszcza z obwieszczenia Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...).08.1978 r. o licytacji, z protokołu licytacji z dnia (...).08.1978 r. oraz z samej decyzji Naczelnika z dnia (...).09.1978 r. nr (...) o przymusowym wykupie rzeczona decyzja i poprzedzająca ją procedura licytacyjna nie odpowiadały wymogom formułowanym wprost, w sposób jasny przez przepisy.

W decyzjach organów obu instancji trudno doszukiwać się rzeczowej, wnikliwej i kompleksowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także umotywowania ich stanowiska stosownie do wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy obu instancji nie dość wnikliwie przeanalizowały tak przepisy Ustawy o wykupie, jak i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Zważyć należy bowiem, iż proste zestawienie treści dokumentów, tworzących materiał dowodowy, prowadzi do wniosku iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w (...) z dnia (...).09.1978 r. nr (...), jak też poprzedzające ją postępowanie w sposób oczywisty naruszają elementarne wymogi stawiane przez ustawodawcę tak co do prowadzenia postępowania, jak też co do zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego. Decyzja o przymusowym wykupie nr (...) oraz poprzedzające ją postępowanie naruszały uprawnienia przysługujące H. W., jako współwłaścicielce nieruchomości rolnej, która to współwłasność miała źródło w przepisach art. 31 i art. 32 k.r.o. W ocenie skarżącej z uwagi na charakter współwłasności łącznej niemożliwym i niedopuszczalnym było wydanie decyzji o przymusowym wykupie jedynie w odniesieniu do M. W., albowiem decyzja taka nie mogła wywołać skutków w postaci przejścia prawa własności do nieruchomości na Skarb Państwa. W ocenie skarżącej pominięcie H. W. nie tylko stanowi przesłankę wznowienia postępowania, co czyni decyzję o przymusowym wykupie nr (...) trwale niewykonalną, albowiem w chwili jej wydania nie mogła ona przenosić praw do nieruchomości objętej współwłasnością łączną, wszak bowiem naruszona zostałaby zasada "Nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet (łac.) - Nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada.". Podkreślić należy przy tym, iż przepisy Ustawy o wykupie, jak też przepisy Rozporządzenia o licytacji czy też przepisy Rozporządzenia o zaliczeniu gospodarstw rolnych wymagały, by wszelkie czynności procedury przymusowego wykupu nieruchomości realizowane były z udziałem właściciela wykupywanej nieruchomości. Pominięcie jednego ze współwłaścicieli takiej nieruchomości wprost narusza przepisy przywołanych aktów prawnych. Naczelnik Miasta i Gminy w (...) w dacie wydania decyzji z dnia (...).09.1978 r. nr (...) dysponował wiedzą, zgodnie z którą nieruchomość rolna nie może być zaliczona do kategorii gospodarstw, wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania.

Co znamienne z obwieszczenia o licytacji, jak też z protokołu samej licytacji wynika, iż czynności te miały za przedmiot nie tyle zindywidualizowaną nieruchomość rolną, co kompleks kilkuset nieruchomości, w efekcie czego nie możemy mówić o tym, by w odniesieniu do tej konkretnej nieruchomości dokonane zostało obwieszczenie i przeprowadzona została licytacja, przy czym warunki licytacyjne przy przyjęciu za przedmiot licytacji kompleksu kilkuset nieruchomości uniemożliwiały de facto sprzedaż także tego kompleksu rolnikom indywidualnym ze względu na zaporową cenę. W końcu też wskazać należy z ostrożności procesowej, iż zgodnie z § 5a Rozporządzenia o licytacji, jeżeli na licytacji nikt nie przystąpił do przetargu, należało w drodze obwieszczenia wyznaczyć drugą licytację, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Co więcej wprost naruszono także, co przyznał organ II instancji przepis § 4 Rozporządzenia o licytacji poprzez wywieszenie obwieszczenia z uchybieniem terminu dwóch tygodni przed terminem licytacji. Organ II instancji uznał to uchybienie za nie mające istotnego znaczenia i wpływu na wydaną decyzję, z czym nie sposób się zgodzić. Niezależnie od formułowanych pozostałych uwag, co do treści obwieszczenia i przebiegu licytacji, w praktyce pozostawienie informacji o licytacji przez okres krótszy niż dwa tygodnie czyniło bardziej iluzorycznym dochowanie wymogów procedury wykupu przymusowego i potwierdzało nadzwyczajny pośpiech ówczesnych władz w dążeniu do przeprowadzenia wykupu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) marca 2019 r. nie narusza przepisów prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, służącym weryfikacji ostatecznej decyzji, pod kątem tego czy jest ona dotknięta jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Mając na uwadze stanowisko Skarżących prezentowane w postępowaniu nadzorczym, należało uznać, że istota sporu dotyczy tego, czy z zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym. W tego rodzaju postępowaniu nie następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a zatem organ administracji publicznej uprawniony jest wyłącznie do kontroli kwestionowanej decyzji w zakresie istnienia ściśle określonych jej wad.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91).

Skoro istotą postępowania nieważnościowego jest ocena ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, to niewątpliwie ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa również powinna dotyczyć wad samej decyzji, nie zaś postępowania, które doprowadziło do jej wydania.

Taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2217/17 wyjaśnił, że "... przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł postać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.".

W przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja, w której przepisy prawa materialnego zostałyby zastosowane w nieprawidłowy sposób. Rozstrzygnięcie nie pozostaje z nimi w jednoznacznej sprzeczności, a tym samym decyzja prawidłowo ukształtowała stosunek prawny.

Skarżąca swoje zarzuty koncentruje na kwestiach związanych z naruszeniem przepisów prawa procesowego w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w (...) nr (...) z (...) września 1978 r. rozstrzygająca o wykupie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.).

Skarżąca nie może podnosić skutecznie w tym postępowaniu zarzutów dotyczących wad decyzji z (...) czerwca 1978 r. w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. Postępowanie dotyczące przymusowego wykupu było postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym etapie organ badał czy gospodarstwo rolne można zaliczyć do wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy kategorii nieruchomości wykazujących niski poziom produkcji na skutek zaniedbań i rezultatem tego etapu postępowania była decyzja wszczynająca postępowanie w sprawie przymusowego wykupu. W ramach drugiego etapu postępowania organ badał czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego z mocy prawa pierwokupu lub wykupu nieruchomości objętej pierwotnie wydaną decyzją, wynikające z art. 3 ust. 3 ustawy oraz § 9 lub § 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

W przedmiotowym postępowaniu mogą być oceniane wyłącznie zarzuty dotyczące decyzji o wykupie nieruchomości. Ocena legalności tej decyzji nie może obejmować kwestii produktywności gospodarstwa rolnego warunkujących wszczęcie postępowania dotyczącego przymusowego wykupu i wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Organ wydający decyzję z (...) września 1978 r. o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nie badał stanu gospodarstwa rolnego podlegającego wykupowi i nie należało to do jego kompetencji na tym etapie postępowania.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy mają więc tylko zarzuty skarżącej dotyczące skierowania decyzji o wykupie tylko do jednego ze współmałżonków, z pominięciem współwłaścicielki gospodarstwa rolnego, naruszenia przepisów dotyczących terminu obwieszczenia o licytacji, objęcia licytacją kompleksu nieruchomości w skład, którego wchodziły gospodarstwa rolne przeznaczone do wykupu, wyznaczenia tylko jednego terminu licytacji.

Nie ma wątpliwości, że zachowana decyzja o wykupie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z (...) września 1978 r. zawiera konieczne elementy z punktu widzenia oceny przesłanek warunkujących wykup nieruchomości (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy oraz § 10 w. w rozporządzenia). Są nimi: ustalenie, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomość potrzebna jest na cele rozwoju gospodarstw uspołecznionych, określenie ceny wykupu odpowiadającej cenie wywoławczej, a także elementy identyfikujące samą nieruchomość przez wskazanie numerów działek ewidencyjnych, jej powierzchni, właściciela gospodarstwa rolnego.

W przedmiotowym postępowaniu organ zobowiązany był przy ocenie naruszeń skutkujących ewentualną kwalifikowaną wadą decyzji brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji o wykupie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Według art. 2 ust. 1 w. w ustawy przymusowy wykup nieruchomości przeprowadzany był w drodze licytacji. Licytacją należało co do zasady objąć wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2 ha.

Stosownie do treści art. 3 ustawy nabywcą nieruchomości z licytacji mógł być rolnik mający kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, określone w przepisach prawa cywilnego, jeżeli zapewniał racjonalne zagospodarowanie nabytych gruntów (ust. 1). Państwu służyło prawo pierwokupu nieruchomości poddanej licytacji po cenie ustalonej w wyniku licytacji. W razie braku nabywców Państwu przysługiwało prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej (ust. 3). Cena wywoławcza ustala była według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (ust. 4).

Szczegółowe przepisy proceduralne dotyczące obowiązkowej licytacji nieruchomości określało rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r. Nr 11, poz. 57).

To z rozporządzenia wynikało, że licytacja ma zostać poprzedzona obwieszczeniem dokonanym co najmniej na 2 tygodnie przed terminem licytacji (§ 4), jak też, że organ zobowiązany jest wyznaczyć drugi termin licytacji, gdy w pierwszym nie zgłosi się żaden nabywca (§ 5a). Niewątpliwie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że oba przepisy zostały naruszone. Jednak naruszenie to, nie może być uznane za skutkujące rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie miało wpływu na ukształtowanie stosunku prawnego dotyczącego przymusowego wykupu nieruchomości. Naruszone zostały przepisy proceduralne określone w akcie prawnym niższego rzędu. Nie miało to wpływu na konieczne warunki powstania stosunku prawnego wynikające z art. 2 i 3 ust. 3 ustawy, z których wynika jedynie obowiązek wyznaczenia licytacji, objęcie nią nieruchomości wchodzących w skład poddawanego wykupowi gospodarstwa rolnego i brak potencjalnych nabywców. Warunki te zostały spełnione, a cena wykupu przez Skarb Państwa określona prawidłowo.

Należy podkreślić, że z punktu widzenia dotychczasowych właścicieli nieruchomości bez znaczenia było czy odebranie prawa własności następowało na rzecz innego rolnika, czy też na rzecz Skarbu Państwa, w każdym przypadku właściciel został pozbawiany tego prawa. Tak więc ani charakter naruszonego przepisu, ani skutki jego zastosowania nie doprowadziły do powstania stosunku prawnego, który nie może być akceptowalny z punktu widzenia zasad praworządności.

Co więcej, naruszenie przepisów procesowych doprowadziło do wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości po cenie wyższej, aniżeli przysługiwałaby w związku z wyznaczeniem drugiego terminu licytacji. Stosownie do treści § 5a rozporządzenia jeżeli na licytacji nikt nie przystąpił do przetargu, właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej wyznaczał w drodze obwieszczenia drugą licytację, na której cena wywoławcza stanowiła dwie trzecie sumy oszacowania. Skarb Państwa zaś, według art. 3 ust. 3 ustawy dokonywał wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej. Dlatego też nie można uznać, że określenie w kontrolowanej decyzji z (...) września 1978 r., że cenę wykupu nieruchomości stanowi cena wywoławcza, prowadzi do rażącego, niemożliwego do zaakceptowania naruszenia uprawnień skarżącej.

W ocenie sądu zarzut dotyczący skierowania decyzji tylko do jednego ze współmałżonków tj. W. M., a tym samym tylko do jednego ze współwłaścicieli gospodarstwa rolnego także nie uzasadnia oceny, że kontrolowana decyzja narusza w sposób rażący obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa lub stanowi o istnieniu kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Żaden ze współmałżonków w tym przypadku nie dokonywał samodzielnie, bez zgody współmałżonka rozporządzenia przedmiotem współwłasności, co sugeruje skarga. Decyzja o wykupie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prowadziła do przymusowego odebrania własności nieruchomości i nie była uzależniona od zgody współmałżonka będącego współwłaścicielem przejmowanego gospodarstwa rolnego. Dlatego brak takiej zgody nie skutkuje rażącym naruszeniem przepisów ustawy, jak też rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59). Z powyższych względów nie jest zasadne twierdzenie, że nieprawidłowe wskazanie właściciela nieruchomości podlegającej przymusowemu wykupowi powodowało niewykonalność kontrolowanej decyzji. Naruszenie to miało wyłącznie charakter procesowy, skutkujący brakiem udziału w postępowaniu właścicielki nieruchomości i zapewnienia jej prawa do czynnego w nim udziału. Mogło stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania.

W ocenie sądu nie można dokonać oceny o rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z tego powodu, że przedmiotem wyznaczonej licytacji nie była wyłącznie nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr (...), (...), (...), (...) i (...) położona w miejscowości (...).

Z punktu widzenia wskazanych przepisów i skutków dla dotychczasowych właścicieli gospodarstwa rolnego w postaci przymusowego wykupu nieruchomości istotne jest to, czy cała nieruchomość (zasada) lub jej określona część (wyjątek) zostały zaoferowane do sprzedaży w drodze licytacji. Brak nabywców w osobach rolników wyłonionych w drodze licytacji nie powodował wstrzymania trybu przymusowego wykupu nieruchomości. Skoro tak, nie można mówić o oczywistym naruszeniu przepisów prawa, w sytuacji, gdy organ obwieścił o licytacji dotyczącej kompleksu przewidywanych do wykupu nieruchomości, w skład którego wchodziły konkretne gospodarstwa rolne. Celem postępowania było zbycie wcześniej uznanych za zaniedbane gospodarstw rolnych lub ich przejęcie na rzecz Skarbu Państwa. Bez znaczenia dla właścicieli, którym odbierano nieruchomość była okoliczność kto stawał się nabywcą nieruchomości.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra odpowiada prawu i nie podzielił stanowiska skarżącej wyrażonego w skardze. Uchybienia organu wydającego decyzję o wykupie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie miały charakteru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa procesowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji i wbrew zarzutowi skargi rozważył wszechstronnie zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak też obowiązujący w dacie wydania decyzji stan prawny.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.