Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 758727

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 29 września 2010 r.
IV SA/Wa 1267/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman.

Sędziowie WSA: Alina Balicka (spr.), Anna Szymańska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia (...) maja 2010 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2010 r. nr (...), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r. zezwalającej na usunięcie 21 drzew gatunku sosna zwyczajna z terenu działki nr ew. (...) obr. (...) położonej przy ul. (...) w J. w terminie do dnia 15 września 2009 r. i ustalającej opłatę za usunięcie ww. drzew w wysokości 152.690,85 zł.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że 20 października 2009 r. M. S. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności punktu 2 decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia (...) sierpnia 2009 r. zezwalającej na usunięcie 21 drzew gatunku sosna zwyczajna z terenu działki nr ew. (...) obr. (...) położonej przy ul. (...) w J. w terminie do dnia 15 września 2009 r. i ustalającej opłatę za usunięcie ww. drzew w wysokości 152.690,85 zł W uzasadnieniu wniosku podano, że przyczyną usunięcia drzew była planowana budowa budynku mieszkalnego. Celem tej inwestycji jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zatem decyzja w części dotyczącej naliczenia opłaty za usunięcie drzew zostało wydana z rażącym naruszeniem art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w tej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z dnia (...) marca2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. dnia (...) sierpnia 2009 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie wskazało, iż w ocenie wnioskodawczyni dla ustalenia czy drzewa mają zostać usunięte na cele związane z działalnością gospodarczą czy też nie, istotne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla nieruchomości, z której drzewa mają zostać usunięte, w przedmiotowej sprawie dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako etap I inwestycji na terenie działki nr ew. (...) obr. (...) w J.

Organ nie podzielił tego poglądu wskazując, iż postępowanie o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew jest samodzielnym postępowaniem, w którym organ wydający zezwolenie na usunięcie drzew (i ustalający opłatę za to zezwolenie), posiada kompetencje do oceny czy usunięcie drzew nastąpić ma w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej czy też nie. Organ wydający zgodę na usunięcie drzew, ma prawo badać cel, na jaki zezwolenie na usunięcie drzew jest wydane. Badanie to poddane jest regułom postępowania administracyjnego, wynikającym z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., oraz regułom postępowania dowodowego wyrażonym w art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia (...) sierpnia 2009 r. nie jest obarczona wadą wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną stanowi art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast z rażącym naruszeniem prawa mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby istniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W ocenie Kolegium nie można uznać, iż w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, należy badać czy organ dopuścił się przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Tylko w tym zakresie można doszukiwać się uchybień w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia (...) sierpnia 2009 r. Uchybienia tego typu mogą być przedmiotem rozważania w postępowaniu odwoławczym. Natomiast nie mogą być przedmiotem rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem w tym trybie organ bada jedynie czy wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało również, iż w decyzji z dnia (...) marca2009 r. Kolegium nie brało pod uwagę faktów zaistniałych po dniu wydania decyzji przez Burmistrza Miasta J., jako rozstrzygających dla stwierdzenia nieważności tejże decyzji, bądź odmowy stwierdzenia, a jedynie przywoływało te fakty, dla potwierdzenia słuszności ustaleń w zakresie celu na jaki mają zostać usunięte drzewa, dokonanych przez Burmistrza Miasta J. przy wydawaniu decyzji z dnia (...) sierpnia 2009 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2010 r. wniosła M. S. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) marca2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż przyczyną usunięcia drzew jest wybudowanie obiektu budowlanego, który będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe jej i jej rodziny. Burmistrz Miasta J. dokonując oceny czy nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja jest przeznaczona na cele związane czy niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, jest związany treścią decyzji Starosty Powiatu O. z dnia (...) lipca 2009 r. W ocenie skarżącej organy w przedmiotowej sprawie złamały zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Dokumentem urzędowym, który zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone jest decyzja Starosty Powiatu O. z dnia (...) lipca 2009 r. Wnioskodawczyni otrzymała pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, a nie na budowę zakładu produkcyjnego. Skoro inwestycja nie ma nic wspólnego z prowadzeniem działalności gospodarczej, to organ winien zastosować art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2010 r. nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r. zezwalającej na usunięcie 21 drzew gatunku sosna zwyczajna z terenu działki nr ew. (...) obr. (...) położonej przy ul. (...) w J. w terminie do dnia 15 września 2009 r. i ustalającej opłatę za usunięcie ww. drzew w wysokości 152.690,85 zł.

Postępowanie dotyczące oceny decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia (...) sierpnia 2009 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to instytucja procesowa, która jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.).

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1935/99) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia (...) sierpnia 2009 r. zezwalająca na usunięcie 21 drzew gatunku sosna zwyczajna i ustalająca opłatę za usunięcie tych drzew wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.).

Skarżąca zarzuciła decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia (...) sierpnia 2009 r. rażące naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

We wniosku z dnia 10 lipca 2009 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew skarżąca podała, że przyczyną usunięcia drzew jest budowa budynku mieszkalnego i jednocześnie oświadczyła, że planowana budowa budynku jednorodzinnego nie jest związana z działalnością gospodarczą.

Burmistrz Miasta J., jak wynika z decyzji z dnia (...) sierpnia 2009 r., dokonał analizy stanu faktycznego sprawy i przedłożonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów w tym decyzji z dnia (...) sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działek o numerach (...), (...) i (...) w obr. (...) miasta J., po dwa budynki na każdej z działek, planu zagospodarowania terenu opracowanego dla działki nr (...), ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia (...) lipca 2009 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako I etap na terenie działki nr (...).

Decyzja Starosty O. z dnia (...) lipca 2009 r. o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję z dnia (...) sierpnia 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działek o numerach (...), (...) i (...).

Organ uznał, iż planowana budowa 6 budynków mieszkalnych nosi znamiona działalności gospodarczej, co wyklucza skorzystanie ze zwolnienia od opłat, przewidzianego w art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

Burmistrz Miasta J. wydając decyzję z dnia (...) sierpnia 2009 r. dokonał zgodnie z art. 80 k.p.a. oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznał, że okoliczność uzasadniająca zwolnienie skarżącej od opłat na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie została udowodniona.

Skarżąca nie zgadzając się z ustaleniami i oceną dokonaną przez Burmistrza Miasta J. powinna była złożyć odwołanie od tej decyzji. Jednakże skarżąca nie zanegowała w trybie zwykłym ustaleń i oceny dokonanej przez organ w decyzji z dnia (...) sierpnia 2009 r.

W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że zarzut niezastosowania w sprawie art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez zanegowanie oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ w kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, nie nosi w przedmiotowej sprawie znamion rażącego naruszenia prawa.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.