IV SA/Wa 1232/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3022592

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. IV SA/Wa 1232/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska.

Sędziowie Asesor, WSA: Paweł Dańczak, Anna Sękowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z (...) marca 2019 r., nr (...) Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w (...) określił (...) Zarządowi Dróg Wojewódzkich w (...) za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości (...) zł za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych do rzeki (...)

Decyzja wydana została w oparciu o art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu podano, iż (...) marca 2019 r. (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...) złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych do wód, ustalonej w informacji kwartalnej nr (...) wydanej (...) lutego 2019 r. przez PGWWP Zarząd Zlewni w (...) na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 prawa wodnego w kwocie (...) zł.

Dyrektor Zarządu Zlewni w (...) ona prawidłowo. Z treści art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wynika, że na potrzeby ustalenia opłaty niezbędna jest wiedza co do składowych, takich jak: jednostkowa stawka opłaty, ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3, i czas wyrażony w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Zgodnie § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) jednostkowa stawka za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych wynosi 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok, co koresponduje z przepisami art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, również w zakresie czasu, wyrażonego w latach. Skoro podmiot przedłożył organowi w celu naliczenia opłaty, że ilość odprowadzonych wód w skali roku wynosi (...) m3/rok, a opłata zmienna ma charakter kwartalny, to zgodnie z dyspozycją art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, opłata została ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzonych wód ((...) m3) i czasu (kwartał), tj.: 0,75 zł x (...) m3 x 1 (czas) = (...) zł.

Organ wyjaśnił, że istotnym elementem opłaty zmiennej ustalonej w danym kwartale jest ilość odprowadzanych wód wyrażona w m3, która jako składowa ma wymiar indywidualny ze względu na fakt, że jej wielkość uzależniona jest m.in. od wielkości opadu, charakteru i wielkości zlewni, czasu trwania deszczu miarodajnego etc. Na powyższe wskazuje to, że ilość odprowadzanych wód wyrażona w m3/rok została przedłożona przez podmiot do tut. organu i stanowiła podstawę do naliczenia opłaty. Natomiast pozostałe składowe, tj. stawka i czas wynikają wprost z zapisów rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz ustawy Prawo wodne, co pozwala stwierdzić, iż opłata została naliczona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...) korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty (...) z (...) lutego 2010 r., znak: (...) na odprowadzanie wód opadowo-roztopowych do rzeki (...), co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich z siedzibą w (...) zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 7a § 1, 16 § 1 i art. 19 k.p.a. poprzez brak rozważenia, czy naliczona opłata wskazana w decyzji została ustalona o całokształt okoliczności sprawy i bez wyjaśnienia podstawy prawnej oraz naruszenie prawa materialnego polegającej na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne w związku z art. 272 ust. 10 ww. ustawy W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przepisy prawa uzależniają opłaty od czasu korzystania z usług wodnych wyrażonych w latach. Jak Sąd rozumie, skarżącemu chodzi o to, aby przy ustalaniu opłaty uwzględniać, że art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wymaga przyjęcia okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał, a nie rok.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w (...) wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd za uzasadnione uznał zarzuty dotyczącej naruszenia art. 7 k.p.a., poprzez brak rozważenia, czy naliczona opłata wskazana w decyzji została ustalona o całokształt okoliczności sprawy i bez wyjaśnienia podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi również do naruszenia art. 77 k.p.a.

Podstawę określenia wysokości opłaty zmiennej przez organ w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze. zm., dalej "Prawo wodne" lub "ustawa") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej: "rozporządzenie").

Jak stanowi art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z treści art. 270 ust. 11 ustawy wynika, że opłata za usługi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Jak stanowi art. 272 ust. 10 ustawy przy ustalaniu wysokości rozważanej opłaty uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Maksymalne stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych wynoszą - w świetle art. 274 pkt 5 lit. c tiret pierwszy ustawy - 1,50 zł za 1 m3 na 1 rok.

Doprecyzowaniem tego przepisu jest § 8 pkt 1 ww. rozporządzenia, w myśl którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok, jeżeli podmiot obowiązany do zapłaty omawianej należności nie dysponuje urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Wątpliwości Sądu budzi nie mnożnik przyjęty do ustalenia opłaty zmiennej, ale to w oparciu o jakie dane ustalono tę opłatę Wyjaśnić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 552 ust. 2 Prawa wodnego ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne - tj. od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie:

1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;

2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;

3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.

Ponadto art. 552 ust. 2a wskazuje, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do 31 grudnia 2020 r. następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Dalej przepisy regulują treść oświadczeń składanych w oparciu o art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego (art. 552 ust. 2c, ust. 2g)

Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że ustawodawca w art. 552 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 552 ust. 2a wprowadził dwa alternatywne sposoby ustalania opłaty zmiennej za usługi wodne. Chociaż nie wynika to wprost z przepisów ustawy, należy przyjąć że wybór sposobu ustalenia tej opłaty, zależy od okoliczności faktycznych zastanych w danej sprawie, w szczególności od tego czy korzystający z usługi wodnej posiada wymienione w tych przepisach przyrządy (przy uwzględnieniu że w ust. 7 art. 552, ustawodawca zobowiązał Wody Polskie do wyposażenia do dnia 31 grudnia 2020 w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1.), bądź czy ustalenie opłaty odbywa się w ramach prowadzonych kontroli.

Obowiązek wyjaśnienia w oparciu o który przepis czy w oparciu o art. 552 ust. 2 czy art. 553 ust. 2a Prawa wodnego ustalono wysokość opłaty za usługi wodne spoczywa na organie. Tymczasem w rozpoznanej sprawie okoliczność ta nie została wyjaśniona, co czyni zaskarżoną wydaną przedwcześnie i uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ wyjaśni na jakiej podstawie ustalono opłatę za usługi wodne, wskazując jednocześnie szczegółowo przyczyny takiego stanu rzeczy i gromadząc wszystkie niezbędne dokumenty potwierdzające ustalenia czynione przez organ.

Odnosząc się zaś do zasadniczego zarzutu skargi, dotyczącego uwzględnienia kwartalnego okresu rozliczeniowego przy ustalaniu opłaty zmiennej, Sąd wyjaśnia, że w jego ocenie organ zastosował prawidłowy mnożnik.

Jak wyżej była o tym mowa zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Skoro powołany przepis przewiduje stawkę jednostkową opłaty za faktyczne zużycie w danym okresie, a opłata ma wymiar odpowiadający temu okresowi, to na akceptację zasługuje stanowisko organu, że należało zastosować jednostkę czasu "kwartał" jako odpowiadającą okresowi objętemu informacją ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne. Tylko taki - w ocenie Sądu - sposób ustalenia opłaty, będzie rzetelny i odpowiadający rzeczywistej ilości odprowadzonych wód. Odmienne - tak jak to przedstawiono w skardze - rozumienie ww. przepisu, polegające na przyjęciu, że jednostką czasu jest 1 rok i w przypadku ustalania opłaty za krótszy okres należy to czynić proporcjonalnie, prowadzi do jej zaniżenia.

Zdaniem Sądu, na tle wykładni przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nie rodzą się wątpliwości interpretacyjne. Możliwość przyjęcia, że pojęcie "czasu wyrażonego w latach" oznacza także jednostki krótsze niż 1 rok, wynika z treści ust. 10 art. 272, zgodnie z którą ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Stosowanie - w przypadku ustalania opłaty kwartalnej - mianownika "4", w sytuacji przyjęcia do obliczeń ilości wód odprowadzonych w ciągu tego kwartału, doprowadziłoby do wyniku stanowiącego 1/4 opłaty należnej. W ocenie Sądu, rodzaj wykładni przyjętej przez organ jest prawidłowa, wyrażająca kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter. Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str.1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 15, t.5, str.275). W sytuacji bowiem, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzona w ciągu kwartału, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze kwartalnym - za IV kwartał 2018, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty możliwe jest przyjęcie części "czasu wyrażonego w latach" tj. kwartału. Przyjęta przez organ wykładnia art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie. W świetle powyższego, przepis art. 7a k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdyż należy przyjąć tylko jedną wykładnię, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stąd Sąd uznał, że organ administracji wodnej, przyjmując kwartał do ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, nie naruszył dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., bowiem nie było wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., albowiem organ, pomimo że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to określił opłatę zmienną za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych za okres II kw. 2018 r.

Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.