IV SA/Wa 1081/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2976154

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. IV SA/Wa 1081/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.).

Sędziowie WSA: Kaja Angerman, Jarosław Łuczaj.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi (...) S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego (...) S.A. z siedzibą w S. kwotę 1317 (tysiąc trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z dnia (...) marca 2019 r., nr (...) (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą GIOŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a. oraz art. 236d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś."), po rozpatrzeniu odwołania Z. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca", "spółka", "strona") od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z dnia (...) listopada 2018 r. znak: (...) nakładającej administracyjna karę pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z nieprzekazaniem w terminie do dnia 31 marca 2018 r. sprawozdania za rok sprawozdawczy 2017, zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 166/2006 z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, z instalacji w Z. w S. - utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) listopada 2018 r.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Z. w S. eksploatuje na terenie Z., instalację do przetwarzania odpadów (produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego), wymienioną w załączniku nr I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 166/2006 z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz. Urzędowy EU L 33/1 z 4 lutego 2006; dalej: "Rozporządzenie 166/2006" lub "Rozporządzenie PRTR") w pkt 5 (e), tj. instalacje do unieszkodliwiania lub recyklingu padliny zwierzęcej lub odpadów zwierzęcych. W 2017 r. spółka dokonała transferu odpadów innych niż niebezpieczne o masie 8940 Mg, tj. z przekroczeniem wartości progowej określonej na 2000 Mg/rok. Sprawozdanie w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2017 r. strona przesłała w wersji elektronicznej w dniu 4 kwietnia 2018 r., natomiast w wersji papierowej 5 kwietnia 2018 r. (data stempla pocztowego). W dniach od 15 maja do 9 lipca 2018 r. WIOŚ przeprowadził w Z. kontrolę, w celu m.in. oceny terminowości złożenia sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń oraz jakości danych zawartych w ww. sprawozdaniu. Kontrola potwierdziła fakt przesłania sprawozdania z przekroczeniem ustawowego terminu, określonego na 31 marca roku następującego po zakończeniu roku sprawozdawczego. WIOŚ ustalił podczas kontroli, że dane ujęte w sprawozdaniu są prawidłowe i nie budzą wątpliwości. W związku z poczynionymi ustaleniami WIOŚ pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 236d ust. 1 p.o.ś. Strona po zapoznaniu się z aktami sprawy, pismem z dnia 12 września 2018 r. wniosła o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

II.2. WIOŚ decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. znak: (...) nałożył na Z. w S. administracyjna karę pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z nieprzekazaniem w terminie do dnia 31 marca 2018 r. sprawozdania za rok sprawozdawczy 2017, zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 166/2006 z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, z instalacji w Z. w S. Nakładając karę pieniężną w trybie art. 236d ust. 1 p.o.ś. organ I instancji stwierdził, że strona była zobowiązana do złożenia sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i transferu zanieczyszczeń w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym to jest do 31 marca 2018 r. i obowiązek ten wykonała z naruszeniem wskazanego terminu to jest w dniu 4 kwietnia 2018 r. (wersja elektroniczna) i w dniu 5 kwietnia 2018 r. (wersja papierowa). Fakt ten nie był kwestionowany przez stronę. Stwierdzenie strony, że termin złożenia sprawozdania przypadał w sąsiedztwie Świąt Wielkanocnych, a pracownik odpowiedzialny za składanie sprawozdania był nieobecny w pracy, nie może być wzięte pod uwagę. Prowadzący instalację ma możliwość przesłania sprawozdania za poprzedni rok sprawozdawczy już od 1 stycznia następnego roku, a przy wypełnieniu sprawozdania nie zachodzi konieczność wykonania działań innych niż podsumowujących te działania, które operator instalacji wykonał w roku poprzedzającym. Niepozostawienie wypełnienia tego obowiązku do ostatniego dnia terminu zapobiega konsekwencjom wystąpienia takich okoliczności jakie wskazuje strona tj., nieobecność pracownika odpowiedzianego za składanie tego rodzaju sprawozdań w ostatnim dniu terminu składania sprawozdania. Zdaniem WIOŚ, kolejny argument pełnomocnika skarżącej, że strona zaprzestała naruszenia prawa nie może być również wzięty pod uwagę, gdyż okoliczności potwierdzające zasadność tego argumentu wystąpią dopiero w roku następnym - 2019, w przypadku kiedy strona będzie zobligowana do złożenia sprawozdania za rok 2018. WIOŚ stwierdził również, że za to samo zachowanie dotychczas nie została na skarżącą nałożona kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została ukarana w inny sposób wskazany w art. 189f k.p.a.

II.3. Odwołanie od decyzji wniosła spółka. Zdaniem skarżącej, organ błędnie uznał, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary. Ponadto strona uważa, że organ winien był zastosować art. 7a § 1 k.p.a., w sytuacji gdy przesłanki, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. są niejasne. Strona wskazała również na kwestie niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których organ I instancji wymierzył karę.

II.4. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia (...) marca 2019 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z dnia (...) listopada 2018 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona prowadzi instalację wymienioną w załączniku nr I do Rozporządzenia 166/2006, tj. do unieszkodliwiania lub recyklingu padliny zwierzęcej lub odpadów zwierzęcych. Wątpliwości nie budzi również kwestia przekroczenia wartości progowej dla transferu odpadów innych niż niebezpieczne. Reasumując strona zobowiązana była do wypełnienia obowiązku wskazanego w art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska z tytułu uwolnienia do powietrza tlenków azotu z przekroczeniem wartości progowej, jednak obowiązek ten wykonała z naruszeniem ustawowego terminu. Wobec powyższego organ był zobligowany do nałożenia kary w wysokości 10 000 zł. Ponadto w ocenie GIOŚ, przepisy, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189d k.p.a. nie mają zastosowania w niniejszym postępowaniu. Tym samym zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. jest w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska bezzasadny. Nawet przy założeniu, że przepisy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie to i tak należało by uznać, że nie zachodzą przesłanki określone w ww. przepisie. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie żadna z ww. przesłanek nie byłaby spełniona. Przede wszystkim organ wskazał, że obowiązek sprawozdawczy w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, wynika wprost z Rozporządzenia PRTR. Polska jako Państwo Członkowskie Unii Europejskiej zobowiązana była do określenia we własnym zakresie terminu, w jakim prowadzący instalację będą przekazywać do organu właściwego sprawozdania. Dodatkowo zgodnie z art. 20 ww. rozporządzenia Państwa Członkowskie określają zasady dotyczące sankcji stosowanych w przypadkach naruszeń przepisów rozporządzenia i podejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich wdrożenia. Przewidywane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Wobec powyższego, organy zobowiązane są do ustanowienia i stosowania sankcji wobec prowadzących instalację, którzy naruszają przepisy ww. rozporządzenia. Dlatego też zdaniem GIOŚ, trudno uznać, że waga naruszenia jest znikoma, skoro prowadzący instalację de facto narusza przepisy unijne. W kwestii drugiej przesłanki GIOŚ wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu obowiązek ciążący na prowadzącym instalację polegał na przesłaniu sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń w terminie do dnia 31 marca roku następującego po zakończeniu roku sprawozdawczego, natomiast naruszenie polegało na złożeniu ww. sprawozdania po tej dacie. Powyższe oznacza, że tego naruszenia nie można zaprzestać, innymi słowy jest ono nieusuwalne. Złożenie sprawozdania polega na wysłaniu go w konkretnym momencie i nie ma możliwości tego faktu zmienić. Przesłanie ww. sprawozdania 4 kwietnia nie spowoduje, że sprawozdanie zostanie przesłane w terminie. O zaprzestaniu naruszania prawa można mówić np. w sytuacji zaprzestania wprowadzania do środowiska substancji w ilościach przekraczających warunki określone w pozwoleniu. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP GIOŚ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena konstytucyjności przepisów dotyczących Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, a jedynie ocena czy przedmiotowa decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, a to nie budzi żadnych wątpliwości. Poza tym organy administracji w żadnej mierze nie są uprawnione do oceny czy obowiązujące przepisy prawa są zgodne z Konstytucją RP. Wobec powyższego organ nie miał możliwości nałożenia kary administracyjnej w kwocie innej niż 10 000 zł, a wręcz ciążył na nim obowiązek wymierzenia kary w ściśle określonej wysokości w przypadku niewywiązania się przez stronę z obowiązku określonego w art. 236b ust. 1 p.o.ś.

III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję GIOŚ z dnia (...) marca 2019 r. nr (...), spółka reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła organowi naruszenie art. 236d ust. 1 p.o.ś. oraz art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7a k.p.a. Skarżąca podniosła, że zastosowana administracyjna kara pieniężna jest rażąco wygórowana i niewspółmierna w stosunku do rodzaju uchybienia w postaci złożenia sprawozdania po terminie. Skarżąca twierdzi, że obowiązek ten został przez niego spełniony dobrowolnie, bez żadnych wezwań zanim zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie w tym przedmiocie, a sprawozdanie nie było kwestionowane pod względem kompletności, spójności czy wiarygodności. Nieproporcjonalna i wysoka kara znajduje zastosowanie zarówno wobec podmiotów, które spóźniły się ze złożeniem sprawozdania, jak również wobec podmiotów, które w ogóle nie spełniły tego obowiązku. W tej sytuacji skarżąca zwróciła uwagę i podnosi, że trzeba mieć na względzie, iż w wyroku z dnia 15 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt P 26/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że analogiczny przepis w kwestii sankcji za niezłożenie sprawozdania jest niezgodny z Konstytucją tj. art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Dlatego też skarżąca spółka stoi na stanowisku, że przepis będący podstawą wydania spornej decyzji - art. 236d ust. 1 p.o.ś jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Dlatego też uważa, że na podstawie art. 193 Konstytucji Sąd, do którego wnoszona jest skarga powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Zdaniem skarżącej spółki analogiczna sytuacja występuje również w przypadku art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Jeśli bowiem przyjąć tak jak to uczynił organ odwoławczy że w przypadku naruszenia prawa opisanego w art. 236d ust. 1 p.o.ś. nie można zaprzestać naruszania prawa lub innymi słowy jest ono nieusuwalne, gdyż złożenie sprawozdania polega na wysłaniu go w konkretnym momencie i nie ma możliwości tego faktu zmienić, to wywołuje to niczym nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji prawnej podmiotów. W stosunku do jednych ustawodawca dopuszczałby bowiem możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej a w stosunku do innych nie. Jednocześnie zróżnicowanie to w żaden sposób nie znajduje umocowania w okolicznościach sprawy, a wynika jedynie z rodzaju naruszenia prawa, które w żaden sposób nie kwalifikuje się do tak dyskryminującego podejścia jak to uczyniły organy administracji. Wobec powyższego skarżąca spółka wniosła o:

- wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zbadanie zgodności z Konstytucją RP postanowień art. 236d ust. 1 p.o.ś. z uwagi na brak możliwości miarkowania wymierzanych kar pieniężnych oraz art. 189f § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie pozwala on na odstąpienie od wymierzania kary pieniężnej z uwagi na brak usunięcia stanu naruszenia prawa;

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ dnia (...) listopada 2018 r. nr (...);

- zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Dodatkowo spółka powołała się na pogląd doktryny, zgodnie z którym, w trakcie postępowania w sprawie nałożenia kary prowadzący instalację może uzupełnić brakujące sprawozdania lub poprawić nierzetelne dane. Należy przyjąć, że w takim przypadku postępowanie w sprawie nałożenia kary stanie się bezprzedmiotowe i postępowanie będzie podlegało umorzeniu.

III.2. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

IV.2. Przede wszystkim Sąd nie znalazł powodów do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w trybie art. 193 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia (prawa podmiotowego) do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. np. postanowienie NSA z 7 września 2011, I OZ 653/11, CBOSA oraz wyrok NSA z 25 stycznia 2018 r., I OSK 2422/17, CBOSA). Innymi słowy, to wyłącznie wątpliwości co do ewentualnej niekonstytucyjności ustawy powzięte przez skład orzekający (a nie stronę postępowania) uzasadniają skorzystanie z możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę takich wątpliwości nie powziął. Należy mieć przy tym na uwadze konieczność respektowania zasady domniemania konstytucyjności ustaw (por. np. wyrok NSA z 16 lipca 2019 r., II FSK 3290/17, CBOSA). Z zasady tej wynika m.in., że to strona wnosząca o wystąpienie z pytaniem prawnym do TK winna przedstawić wyczerpującą argumentację na rzecz tezy o niekonstytucyjności określonej regulacji, a nie oczekiwać, że sąd będzie zobowiązany wykazywać, dlaczego regulacja ta jest zgodna z Konstytucją RP. Argumentacji takiej skarżąca w skardze nie zawarła. Skarżąca ograniczyła się w zasadzie do powołania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r., P 26/11. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uchodzi uwadze skarżącej, że Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie wskazał, że kontrolowany przez niego przepis dotyczył wyłącznie przekazywania marszałkom województw tzw. zbiorczych zestawień danych o odpadach. Trybunał podkreślił, że celem składania rzeczonych zestawień było prowadzenie wojewódzkich baz danych, dotyczących wytwarzania i gospodarowania odpadami, oraz prowadzenie rejestru udzielonych zezwoleń w zakresie wytwarzania i gospodarowania odpadami. Trybunał w powołanego uzasadnieniu wyroku wskazał (punkt 2.2.), że obowiązek tzw. zbiorczych zestawień danych o odpadach należy do innej grupy obowiązków niż te, które dotyczą wytwórców odpadów oraz ich posiadaczy i są związane z określonymi obowiązkami bezpośredniego postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz sporządzanymi przez organy administracji planami gospodarki odpadam. Tymczasem obowiązek określony w art. 236d ust. 1 p.o.ś. dotyczy przedłożenia sprawozdania przez przedsiębiorców prowadzących instalacje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska, a nadto związany jest z przekroczeniem wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów. Nie ma tu zatem do czynienia z sytuacją identyczną, jak ta, w której wydano wyrok TK w sprawie P 26/11. Uzupełniająco trzeba wskazać, że na brak analogii co do wspomnianych sytuacji zwrócił uwagę NSA w wyroku z 30 stycznia 2019 r., II OSK 555/17, CBOSA. Końcowo trzeba wskazać, że spółka tezę o niekonstytucyjności art. 236d ust. 1 w zw. z art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. (mając na uwadze uzasadnienie skargi oraz pisma składane przez spółkę w toku postępowania administracyjnego należy uznać powołanie art. 189f § 2 k.p.a. za oczywistą omyłkę pełnomocnika) sformułowała opierając się na wykładni przyjętej przez organ, a mianowicie wykładni zakładającej, że w odniesieniu do obowiązku złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 236d ust. 1 p.o.ś., przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może mieć w ogóle zastosowania z uwagi na jednorazowość tego obowiązku. Sąd tej wykładni organu nie podziela, o czym mowa w kolejnym punkcie uzasadnienia.

IV.3. Zdaniem organu, w odniesieniu do obowiązku przekazania do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania z dwóch powodów. Po pierwsze, chodzi tu o wykonanie obowiązku przewidzianego w prawie unijnym, a zatem trudno uznać, że waga naruszenia jest znikoma. Argument ten, zdaniem Sądu, nie jest trafny. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że przytłaczająca cześć regulacji krajowych z zakresu ochrony środowiska stanowi przejaw implementacji prawa unijnego. Podążając tokiem rozumowania organu, wspominany przepis k.p.a. nie mógłby mieć w zasadzie zastosowania do większości kar administracyjnych z zakresu ochrony środowiska (argumentum ad absurdum). Ponadto, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi przejaw realizacji zasady proporcjonalności, a zatem zasady należącej do zasad ogólnych prawa Unii Europejskiej (por. np. wyrok NSA z 20 października 2016 r., I GSK 1074/14, CBOSA). Tym samym nie sposób twierdzić, że jej zastosowanie w sprawie dotyczącej nałożenia kary administracyjnej pozostaje co do zasady w sprzeczności z tym prawem. Przesłanka proporcjonalności została wreszcie wprost wskazana w art. 20 ust. 1 Rozporządzenia PRTR, który to przepis stanowił podstawę do wprowadzenia art. 236d p.o.ś. Po drugie, zdaniem GIOŚ, do obowiązku złożenia przedmiotowego sprawozdania nie może mieć zastosowania przesłanka zaprzestania naruszania prawa. Również tego argumentu podanego przez organ Sąd nie podziela. Otóż GIOŚ zdaje się tu utożsamiać istotę obowiązku z terminem, w którym dany obowiązek ma być wykonany. Istotą obowiązku przewidzianego w art. 236b ust. 1 p.o.ś. jest złożenie sprawozdania do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Tezę tę potwierdza treść art. 5 rozporządzenia 166/2006, który to przepis nakłada na operatorów instalacji obowiązek przedłożenia sprawozdania. Oczywiście, jak każdy obowiązek, złożenie sprawozdania winno nastąpić w określonym terminie. Rozporządzenie kwestię określenia tego terminu pozostawiło państwom członkowskim (art. 7 ust. 1), wskazując jedynie, aby termin ten uwzględniał obowiązki sprawozdawcze spoczywające na państwach członkowskich (art. 7 ust. 2). Upływ terminu na wykonanie tego obowiązku (art. 236b ust. 1 p.o.ś. - 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym) nie powoduje przecież, że obowiązek złożenia sprawozdania wygasa. Upływ tego terminu umożliwia natomiast nałożenie, na podmiot pozostający w zwłoce w odniesieniu do wykonania obowiązku złożenia sprawozdania, kary administracyjnej przewidzianej w art. 236d ust. 1 p.o.ś. Złożenie sprawozdania jest równoznaczne z zaprzestaniem naruszenia prawa, które w tym przypadku przybiera postać czynu ciągłego w postaci zaniechania. GIOŚ wydaje się tutaj również nie dostrzegać różnicy między zaprzestaniem naruszenia prawa, a usunięciem skutków naruszenia, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. W razie uchybienia terminowi na złożenie deklaracji, istotnie usuniecie skutków naruszenia nie jest już obiektywnie możliwe. Reasumując, GIOŚ błędnie przyjął, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł mieć w ogóle w sprawie zastosowania. Zbędne było przy tym powoływanie się przez spółkę na art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Należy zauważyć, że art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się do sytuacji, w której w sprawie - verba legis - "pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej". Mając na uwadze powszechnie znany fakt niskiej jakości legislacji w sprawach administracyjnych, a także okoliczność, że w coraz szerszym zakresie krajowe prawo administracyjne stanowi przejaw implementacji, mających z reguły ogólny charakter, norm prawa unijnego, w praktyce sądów administracyjnych do zupełnej rzadkości należą sprawy, w których nie występują wątpliwości interpretacyjne co do mającej zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. Zdaniem Sądu, w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o tego rodzaju sytuacje, tj. o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - por. np. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 164/19, CBOSA oraz wyrok WSA w Białymstoku z 21 maja 2019 r., II SA/Bd 832/18, CBOSA. Powinno być poza sporem, że w takim przypadku jednostka nie może ponosić konsekwencji oczywiście wadliwej legislacji (w świetle konstytucyjnej zasady zaufania - art. 2 Konstytucji RP). W realiach niniejszej sprawy nie zaistniała tego rodzaju sytuacja (czyli przypadek tzw. pata interpretacyjnego), a tylko, typowy na gruncie stosowania prawa administracyjnego, spór interpretacyjny, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni, w tym językowej, systemowej, funkcjonalnej i celowościowej.

IV.4. Spółka bezzasadnie twierdzi, że złożenie sprawozdania po terminie, ale w trakcie trwania postępowania w sprawie wymierzenia kary z art. 236d ust. 1 p.o.ś., czyni wymierzenie kary bezprzedmiotowym (skarżąca odwołała się tu do poglądu zawartego w tezie nr 7 komentarza do art. 236d p.o.ś. autorstwa M.Bar - Legalis 2019). Pogląd ten, szerzej zresztą nieuzasadniony, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 236d ust. 1 p.o.ś., który to przepis wiąże obowiązek wymierzenia kary pieniężnej z "niewypełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1". Z taką sytuacją mamy do czynienia już w dniu następnym po upływie terminu na złożenie sprawozdania. Późniejsze wypełnienie tego obowiązku skutkuje ustaniem stanu bezprawności, ale nie oznacza, że do niewypełnienia obowiązku w ogóle nie doszło.

IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie GIOŚ będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Zadaniem organu będzie dokonanie wnikliwej oceny, czy trwająca trzy dni zwłoka w złożeniu sprawozdania może być potraktowana jako naruszenie prawa, którego waga jest znikoma. Istotne jest tutaj również to, że 31 marca w 2018 r. przypadał w Wielką Sobotę, a spółka wykonała swój obowiązek już 4 kwietnia 2018 r. Do złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 236b ust. 1 p.o.ś., nie mają co prawda zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej (ustawodawca stosowanie tej regulacji ograniczył do sprawa dotyczących kar pieniężnych - zob. art. 236d ust. 4 p.o.ś.), ale na ocenę ewentualnej znikomości naruszenia może mieć wpływ również okoliczność, że w odniesieniu do obowiązku złożenia deklaracji oraz zapłaty podatku sobotę uznają się za dzień równorzędny dniowi ustawowo wolnemu od pracy (art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej; por. np. M. Niezgódka - Medek, w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX 2019, teza 1 do art. 12). Spółka, jako przedsiębiorca składający liczne deklaracje związane z wykonaniem obowiązków podatkowych oraz z zakresu ubezpieczeń społecznych, mogła pozostawać w usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu, że z uwagi na fakt, iż 31 marca 2018 r. wypadał w sobotę, a następnie następowały Wielka Niedziela i Poniedziałek Wielkanocny, to termin na złożenie przedmiotowej deklaracji wypadał dopiero we wtorek 3 kwietnia 2019 r. Wówczas rzeczywisty czas zawinionego opóźnienia wynosiłby tylko jeden dzień. GIOŚ winien również, oceniając ewentualną znikomość naruszenia prawa przez Spółkę, odnieść trzydniowe opóźnienie (jednodniową zwłokę rozumianą jako zawinione opóźnienie) do terminu przekazania otrzymanych sprawozdań przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do GIOŚ (tj. 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym - art. 236b ust. 3 p.o.ś.). Chodzi w szczególności o to, czy w realiach niniejszej sprawy tego rodzaju opóźnienie mogło, chociażby w niewielkim stopniu, wpłynąć negatywnie na realizację wspomnianego obowiązku ciążącego na WIOŚ. Podobnie, za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy należy uznać, że przedmiotowe uchybienie zostało przez Spółkę usunięte jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary. Organ winien mieć również na uwadze, czy było to pierwsze tego rodzaju uchybienie w przypadku spółki, czy w latach ubiegłych również zdarzało się jej składać przedmiotowe sprawozdania po terminie.

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis do skargi (400 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawego (900 zł). Sąd uznała, że w sprawie wystąpiły przesłanki do obniżenia wynagrodzenia radcy prawnego z kwoty 1800 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) do 900 zł. Otóż Sąd miał na uwadze, że w sprawie IV SA/Wa 1082/19 w dniu 15 października 2019 r. uwzględnił skargę Spółki reprezentowanej przez tego samego radcę prawnego na decyzję GIOŚ z (...) marca 2019 r., nr (...) (w sprawie IV SA/Wa 1082/19 również obniżono wynagrodzenie pełnomocnika do kwoty 900 zł). Sprawy te różni jedynie to, że dotyczyły innej instalacji (tj. w niniejszej sprawie chodziło o instalację w Z. w S., zaś w sprawie IV SA/Wa 1082/19 o instalację w Z. w S.). Poza tym, stan faktyczny w obu sprawach był tożsamy, podobnie jak argumentacja organów oraz zarzuty skargi (w skardze w sprawie IV SA/Wa 1082/19 nie uwzględniono zresztą nawet wspomnianej odmienności instalacji, odwołując się do zakładu "(...)"). Warto też odnotować, że pełnomocnik nie skorzystał z prawa do udziału w rozprawach przeprowadzanych w dniu 15 października 2019 r. W rzeczywistości zatem nakład pracy pełnomocnika nie był większy, niż w jednej sprawie. W orzecznictwie za utrwalono należy uznać pogląd, że wielość tożsamych spraw prowadzonych przez tego samego pełnomocnika może uzasadniać zastosowanie art. 206 p.p.s.a. (zob. np. postanowienia NSA z 25 stycznia 2019 r., I GZ 502/18; 7 czerwca 2016 r., I OZ 544/16; z 1 lipca 2016 r., II GZ 668/16 - CBOSA).

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.