Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3013568

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 sierpnia 2019 r.
IV SA/Wa 1019/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska.

Sędziowie WSA: Kaja Angerman (spr.), Asesor Paweł Dańczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. J., J. J., J. W., M. G., M. B. i S. D. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uznania nieruchomości za stanowiącą wspólnotę gruntową

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżących B. J., J. J., J. W., M. G., M. B. i S. D. solidarnie kwotę 782 (siedemset osiemdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda (...) decyzją Nr (...) z (...) stycznia 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania M. G., J. J., B. J., M.B., J.W., S. D. utrzymał w mocy decyzję Starosty (...) z (...) grudnia 2017 r. Nr (...) o odmowie uznania, że nieruchomość położona w (...), dzielnicy (...), oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie (...) jako działki ewidencyjne (...), (...), (...), (...), (...), (...), część (...), część (...), stanowi wspólnotę gruntową wsi (...).

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Starosta (...) po przeprowadzeniu postępowania decyzją Nr (...) z dnia (...).12.2017 r. odmówił uznania, że opisana wyżej nieruchomość położona w (...), dzielnicy (...), stanowi Wspólnotę Gruntową wsi (...) oraz odmówił nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, ze obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie powalają na uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi wspólnotę gruntową wsi (...).

Ponadto Starosta (...) stwierdził, że z uwagi na to, iż decyzja nie jest zgodna z żądaniem wnioskodawców, brak jest podstaw do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli M.G., J.J., B.J., M.B., J., S. D.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że od 1 stycznia 2016 r. obowiązuje znowelizowana ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703). Zgodnie z art. 8a tej ustawy starosta jest organem właściwym do wydania decyzji w zakresie ustalenia, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, stanowią wspólnotę gruntową.

Ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określił, że wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie są nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne:

1) nadane w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan-rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi;

2) wydzielone tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności, wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan-rolników, na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności;

3) powstałe w wyniku podziału pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi gruntów, które nadane zostały przy uwłaszczeniu włościan i mieszczan-rolników mieszkańcom kilku wsi na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania;

4) użytkowane wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków oraz należące do wspólnot urbarialnych i spółek szałaśniczych;

5) otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu;

6) zapisane w księgach wieczystych (gruntowych) jako własność gminy (gromady), jeżeli w księgach tych istnieje wpis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości;

7) stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województw (...), (...) oraz powiatu (...) województwa (...).

Stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy oprócz wspólnot gruntowych podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przez dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

Od zasady wynikającej z art. 1 ustawa wprowadza wyjątek, o którym mowa w art. 3 ustawy. Zgodnie z jego treścią, nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1, jeżeli przed dniem 1 stycznia 2011 r. zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do dnia 31 grudnia 1962 r., a w przypadku lasów i gruntów leśnych do dnia 30 września 1960 r., zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu.

Przewidziana w art. 8a ust. 4 powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. decyzja w sprawie uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową ma charakter deklaratoryjny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 5 lipca 1963 r.

Geneza wspólnot gruntowych i mienia gromadzkiego (gminnego) jest wspólna i związana jest z uwłaszczeniem włościan na mocy ustaw państw zaborczych (szerzej M. Gintowt, St. Rudnicki, Problematyka prawna nieruchomości, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1976 r.). W związku z tym zauważyć należy, że strona dowodowa w tego rodzaju sprawach jest o tyle złożona, że poprzedzająca ustawę z 1963 r. ustawa z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 33, poz. 290) praktycznie nie mogła być zrealizowana, a w zakresie klauzul derogacyjnych (art. 73) sięgała ona jeszcze przepisów państw zaborczych. W każdym przypadku w obecnym stanie prawnym wydanie decyzji administracyjnej winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. (art. 61-89). Postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie polega na dokładnym badaniu treści ksiąg wieczystych, katastru i innych dokumentów np. tabel likwidacyjnych, tabel nadawczych, aktów notarialnych, umów pisemnych lub przeprowadzeniu badań archiwalnych w archiwach państwowych, mając jednocześnie na uwadze, że ustawa z 1963 r., która zastąpiła ustawę z 1938 r. ma charakter porządkujący i organizacyjny. Nie można na jej podstawie powołać nowej wspólnoty gruntowej. Natomiast możliwe jest reaktywowanie kiedyś istniejących - o ile nie ma nieodwracalnych przeszkód prawnych - i uporządkowanie organizacji i funkcjonowania wspólnot, których istnienie nie nasuwa wątpliwości.

W przedmiotowej sprawie Starosta (...) i prowadzący wcześniej postępowanie Prezydent (...) zebrali w sprawie szereg dokumentów uzupełnionych zeznaniami świadków.

Zebrane w sprawie dokumenty nie dają podstaw do uznania, że objęte wnioskiem nieruchomości stanowiły na dzień 5 lipca 1963 r. wspólnotę gruntową wsi (...) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która była faktycznie użytkowana i zarządzana przez określoną grupę osób, którym przysługiwało prawo do przedmiotowych gruntów na podstawie uwłaszczenia włościan.

Wnioskodawcy przedłożyli Tabelę likwidacyjną wsi (...) oraz kopię rejestru pomiarowego i wskazali, że objęte wnioskiem działki stanowią "Pastwisko" opisane w osadzie 15 tabeli.

Jednakże wobec braku planu dawnej wsi (...) z okresu uwłaszczenia oraz dokumentów geodezyjnych z lat przedwojennych i powojennych, brak jest możliwości ustalenia, że objęte wnioskiem działki stanowią grunt objęty osadą nr (...) w Tabeli Likwidacyjnej wsi (...) opisanej jako "Wspólne pastwisko".

Opisywany przez świadków sposób użytkowania objętych decyzją gruntów tj. użytkowanie według indywidualnych potrzeb rolników i innych mieszkańców dawnej wsi (...) (pobieranie gliny, piasków) oraz korzystanie przez osoby trzecie z licznych ścieżek i dróg przebiegających przez przedmiotowe grunty, wskazuje na to, że mogły one stanowić raczej mienie gromadzkie a nie wspólnotę gruntową.

Gdyby nawet w wyniku uwłaszczenia włościan wsi (...) na mocy ukazu carskiego z 1864 r. przedmiotowe grunty stanowiły wspólnotę gruntową, to w wyniku późniejszego przeznaczenia ich na cele publiczne, społeczne oraz samoistnego posiadania przez osoby fizyczne, niemożliwe byłoby ustalenie obecnie, że stanowią wspólnotę gruntową.

Organ I instancji słusznie więc odmówił uznania przedmiotowych nieruchomości za wspólnotę gruntową wsi (...).

M.G., J.J., B.J., J.W., M.B., S. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżam decyzję w całości i zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich przedstawionych dowodów tj. niewskazanie przesłanek, którymi organ kierował się odmawiając przedstawionym dokumentom wagi dowodu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, skutkujące brakiem wykazania ustawowych przesłanek ustalenia, że grunty stanowią wspólnotę gruntową;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu rażącym poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, pomimo że uzasadnienie decyzji zawiera odwołanie do dotkniętej wadą formalnoprawną i uchylonej postanowieniem Wojewody (...) z dnia (...) października 2016 r. nr (...) decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...)

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez:

- uznanie za prawidłowe uzasadnienia decyzji organu I instancji, pomimo że nie zawierało ono odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego,

- a także poprzez dowolne, wykraczające poza swobodną ocenę dowodów oraz ramy dopuszczalnego uznania administracyjnego i zasady budowania zaufania do organów władzy publicznej, sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i pomijające zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty, jako materiału dowodowego;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z brakiem merytorycznej oceny decyzji organu I instancji;

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych, udowodnionych przez skarżących w toku postępowania, okoliczności i dokumentów, które to zaniechanie skutkowało wydaniem decyzji odmownej pomimo istnienia niekwestionowanych przesłanek świadczących o istnieniu w dawnej wsi (...) na wskazanych działkach wspólnoty gruntowej, czym organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej przyznając prymat interesowi Skarbu Państwa nad słuszny interes obywateli uprawnionych do udziałów we wspólnocie gruntowej;

6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji Starosty (...), w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia i wydania decyzji orzekającej na korzyść stron, wobec wypełnienia wszystkich enumeratywnych przesłanek do ustalenia gruntów stanowiących wspólnotę;

7. naruszenie prawa materialnego tj. art. 8a w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 703) o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu rażącym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ uprawniony był do wydania decyzji uznaniowej z zastosowaniem pozaustawowych kryteriów, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało naruszeniem enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę przesłanek ustalenia, które grunty stanowią z mocy prawa wspólnotę gruntową;

8. naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt 1a dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r. Nr 6, poz. 32) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1, § 20, § 22 ust. 2 pkt 8 w zw. z § 25 i § 28 pkt 8 instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 września 1956 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze (...), (...) i miast stanowiących powiaty (M. P. z 1956 r. Nr 98, poz. 1135) poprzez niezastosowanie w stosunku do zebranego materiały dowodowego, które to uchybienie skutkowało pominięciem istnienia podstawowej mapy ewidencyjnej (...) (znajdującej się w aktach sprawy) identyfikującej grunt uznany za wspólnotę gromadzką, jako osady tabelowej numer 15;

9. naruszenie prawa materialnego tj. art. 713 Kodeksu Napoleona w związku z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1916) w stopniu rażącym poprzez jego zastosowanie i przyjęcie że przepis ów stanowi materialnoprawną przesłankę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w tej sprawie, w sytuacji, gdy grunt objęty postępowaniem miał w dacie uchylenia Kodeksu Napoleona (tj. 1 stycznia 1947 r.) i w dacie wcześniejszej właściciela, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, skutkujące uznaniem, że art. 713 Kodeksu Napoleona stanowi nie domniemanie prawne, a materialnoprawną przesłankę nabycia własności działek (...), (...) i (...);

10. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1916) w zw. z art. 713 Kodeksu Napoleona w stopniu rażącym i uznanie, że tytuł Skarbu Państwa opiera się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, skutkujące uznaniem, że działki (...), (...) i (...) miały uregulowany stan prawny na rzecz Skarbu Państwa przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 703) o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych;

11. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu rażącym poprzez niezastosowanie art. 25 w zw. z art. 79 i 80 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1935 r. Nr 35, poz. 294), w zw. z § 80 Rozporządzenia II Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 grudnia 1933 r. (Dz. U. z 1933 r. Nr 100, poz. 769) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1a i art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 46 ustawy z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1938 r. Nr 33, poz. 290) w związku z art. XXVI dekretu z dnia 11 października 1946 r. przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321) w związku z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) w zw. z art. 38 ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. z 1954 r. Nr 43, poz. 191) w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 5, poz. 16), które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, skutkujące przyjęciem, że grunty objęte postępowaniem nie miały uregulowanego stanu prawnego w okresie 1864-1963;

12. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r. Nr 6, poz. 32) w zw. z obwieszczeniem z dnia 7 kwietnia 1969 r. Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium (...) w sprawie założenia ewidencji gruntów (Dziennik Urzędowy (...) z dnia (...) sierpnia 1969 r. nr (...), poz. (...)) w stopniu rażącym poprzez ich niezastosowanie, które to uchybienie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia, co skutkowało pominięciem faktu, że grunty będące przedmiotem postępowania zostały już w 1969 r. zakwalifikowane w operacie założenia ewidencji gruntów w całości (dzisiejsza działka (...), (...), (...), (...), (...), (...) część, (...) cześć) jako wspólnota gruntowa, przez organ, w którego kompetencjach było ustalenie gruntów stanowiących wspólnotę gruntową.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody (...) - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję Starosty (...), obarczoną wadą nieważności niżej opisaną - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (...) - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż

- opierała się na pozaustawowych przesłankach ustalenia gruntów stanowiących wspólnotę

- oraz w sposób rażący pominęła liczne przepisy prawa materialnego - będące podstawą wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, a także zawierała odwołanie do dotkniętej wadą formalnoprawną i uchylonej postanowieniem Wojewody (...) z dnia (...) października 2016 r. nr (...) decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...); ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, o uchylenie również tej decyzji.

W przypadku uchylenia decyzji organów także o o zobowiązanie organu na podstawie art. 145a p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji wskazując rozstrzygnięcie. Wobec ustanowienia w stosunku do dwóch działek objętych wnioskiem depozytu sądowego skarżący wnoszą o przyjęcie 21 - dniowego termin.

Każdorazowo wnieśli również o zasądzenie na rzecz Skarżących od Organu zwrotu kosztów postępowania obejmujących wydatki (wpis 200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictw (102 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie uzasadnienie prawne organ sprowadził do jednego akapitu, który nie zawiera żadnego przepisu prawa, w oparciu, o który organ wydał swoją decyzję. Organ nie dokonał merytorycznej ani prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Samo bowiem stwierdzenie, że "Organ I instancji słusznie odmówił uznania przedmiotowych nieruchomości za wspólnotę gruntową wsi (...)" nie wyczerpuje ustawowych wymogów zawartych w art. 15 k.p.a. i jako takie nie może być uznane za merytoryczną ocenę decyzji przez organ odwoławczy.

Zgromadzony obszerny materiał dowodowy w sprawie nie został oceniony skrupulatnie i całościowo. Zauważalne w sprawie, wybiórcze ustosunkowanie się do zgromadzonych dokumentów - w większości tych świadczących zdaniem organu na niekorzyść skarżących - wykracza poza ramy uprawnienia jakie przysługuje organom w zakresie swobodnej oceny dowodów. Nie sposób przyjąć bowiem, że pomijanie w uzasadnieniu większość zgromadzonego, obszernego materiału dowodowego sprawy wypełnia dyspozycję art. 80 k.p.a. Bez wątpienia lakoniczność decyzji i brak odniesienia się do większość dokumentów wskazuje na dowolność i arbitralność rozstrzygnięć organów obu instancji co stanowi rażące naruszenie wskazanych przepisów. Uzasadnienie decyzji nie zawiera odniesienia się do całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również nie odnosi się do wszystkich zarzutów skarżących. Nie sposób zgodzić się również z decyzją organu, która w istocie pozostawia w obrocie prawnym decyzję dotknięta wadą kwalifikowaną - bo za taką wadę należy uznać odwołanie się Starosty do uchylonej decyzji Prezydenta jako do podstawy własnego rozstrzygnięcia. Wyrażona w decyzji akceptacja dla wadliwej decyzji organu I instancji świadczy o rażącym naruszeniu prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzję organ zobowiązany był uchylić na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący przedstawili tytuł prawny do nieruchomości w postaci tabeli likwidacyjnej wsi (...) z 1866 r., mocą której nadany został włościanom tej wsi grunt w postaci wspólnego pastwiska (karta 14), zostało dołączone również tłumaczenie przysięgłe tego dokumentu urzędowego (karta 8), jak również wpis uzupełniający z roku 1892 (na podstawie pomiarów z 1887 r.) wraz z tłumaczeniem przysięgłym (karta 342, karta 341), mocą których ostatecznie ustalono obszar stanowiący wspólne pastwisko (8 mórg nowopolskich i 71 prętów, co stanowi współcześnie 4,87 ha).

Wnioskodawcy wykazali dodatkowo odpis urzędowy odrysu planu wsi prywatnej (...) sprzed 1866 r. (rozumowanie logiczne), obejmujący całość gruntów dawnego Folwarku (...) - zwanego wsią prywatną (karta 497). Bezsprzecznie można ustalić, że na terenie tegoż majątku znajdował się teren objęty postępowaniem, bez trudu zlokalizować da się dzisiejszy tzw. Staw (...) i Staw (...). Ustalenia tego dokonać można na podstawie porównania tych elementów topograficznych z dzisiejszą topografią terenu wykazaną na załączonych do akt sprawy zdjęciach lotniczych (karta 635 i dalsze). Z planu tego wynika, że od wschodu dobra graniczyły z Folwarkiem (...). Jednocześnie wnioskodawcy przedstawili opis granicy dóbr (...), w którym znajduje się opis granic gruntów uwłaszczonych w 1866 r. (karta 331 i następne). Z opisu przebiegu granicy jednoznacznie wynika, że grunty włościańskie od wschodu graniczyły z Folwarkiem (...).

Jednocześnie wnioskodawcy przedstawili plan Kolonii (...) z 1924 r. będących częścią dawnego Folwarku (...) (karta 330), zatwierdzony przez Okręgowy Urząd Ziemski - dokument urzędowy. Dowód ten wykazuje położenie gruntów włościan (...) w stosunku zarówno do ulicy (...), jak i do gruntów Folwarku (...). Widoczna jest, istniejąca droga na północ od ulicy (...). Na południe takiej drogi nie było. Widoczny jest za to rów graniczny. Dowód ten wykazuje również, że ul. (...) stanowiła własność włościan wsi (...), która to jednak na podstawie ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu teryrtorjalnego (Dz. U. z 1935 r. Nr 35, poz. 294) przeszła z mocy prawa na własność gminy.

Dowody te bezsprzecznie wykazują tożsamość gruntów objętych postępowaniem z tymi objętymi wpisem z tabeli likwidacyjnej pod pozycją numer 15 i stanowiącymi wspólne pastwisko. Powoływanie się przez organ na brak załącznika do tabeli likwidacyjnej tj. brak planu, jako podstawę braku możliwości ustalenia, że objęte wnioskiem działki stanowią grunt objęty wpisem numer 15 z osady tabelowej jest działaniem nieuprawnionym, gdyż organ mógł ustalić ten fakt na podstawie innych (licznych) dokumentów (w tym urzędowych) znajdujących się w aktach sprawy. Stworzenie wymogu dostarczenia planu z 1887 r. (do którego odwołuje się wpis uzupełniający do tabeli likwidacyjnej, i o którym wspomniano, że odnaleziono go na (...) w 1960 (karta 160)) stanowi przejaw przypisania sobie przez organ luzu decyzyjnego, którego przepisy w niniejszej sprawie nie przewidują.

Ani strony, ani żaden z organów nie wykazał, by w dacie poprzedzającej wejście w życie ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w stosunku do którejkolwiek części gruntów stanowiących wspólnotę gruntową doszło do zasiedzenia. Jednolitość stanu prawnego gruntów potwierdzają wszystkie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty geodezyjne tj. mapa ewidencyjna/ klasyfikacyjna z momentu założenia operatu ewidencyjnego dla obrębu (...) (karta 170, karta 364, karta 260), mapa ewidencyjna z operatu WPG z 1971 (karta 193, karta 363), mapa przygotowana do celów realizacji Ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (karta 257, karta 768).

Rozstrzygnięcie to przemawia za uznaniem, że wszystkie grunty objęte wnioskiem nie wykazują zmian sygnalizujących zasiedzenie, a tym samym stanowiły wspólnotę gruntową w dniu wejścia w życie ustawy.

Ani strony, ani żaden z organów nie wykazał, by w dacie poprzedzającej wejście w życie, jakakolwiek część gruntów objętych wnioskiem stanowiących wspólnotę stanowiła działki indywidualne wydzielone pomiędzy współuprawnionych. Mapa sporządzona przez organ uprawniony dla celów realizacji Ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (karta 257, karta 768). potwierdza również, że na dzień wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej (tj. rok 1971) nie było wydzielonej działki geodezyjnej objętej postanowieniem o uwłaszczeniu z dnia (...) kwietnia 2009 r. (sygn. akt (...)) na rzecz P.K. i M. K. (karta 234 i następne). Postanowienie wywiera skutek prawny na dzień 26 października 1971 r., więc nie ma prawnych przeszkód by, orzec że dany grunt stanowił z mocy prawa wspólnotę gruntową w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nieuprawionym jest kreowanie przez organ I i II instancji przesłanki wykluczającej ustalenie, że grunt ten stanowił wspólnotę gruntową. Należy zwrócić również uwagę na fakt, że sami P.K. i M.K. wskazują w swoim wniosku o uwłaszczenie, że grunt ten stanowi wspólnotę gruntową, a oni są jednymi z współuprawnionych i współkorzystających (karta 247, karta 545, karta 544, karta 543, karta 702).

Ani strony, ani żaden z organów nie wykazał, by w stosunku do gruntów objętych wnioskiem toczyło się postępowanie na mocy ustawy z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1938 r. Nr 33, poz. 290). Treść art. 6 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy nakazuje przyjąć, iż wobec karłowatości gospodarstw na (...), pastwisko nie podlegało podziałowi ze względów hodowlanych.

Mając na uwadze powyższe organ zmuszony jest ustalić, że grunty objęte wnioskiem tj. działka (...) przed podziałem, (...), (...) i (...) stanowiły na dzień wejścia w życie ustawy (tj. 5 lipca 1963 r.) wspólnotę gruntową.

Organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie również na założeniu, że przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne może mieć znaczenie dla kwestii ustalenia stanu prawnego. Nie tylko wywłaszczenie nieruchomości, ale i obecne przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego wpływu na stan prawny nieruchomości. Przyjęcie kryteriów planistycznych nie może mieć w tej sprawie jakiegokolwiek wpływu na ustalenie stanu prawnego.

Również wprowadzenie kryterium, które to miałoby uniemożliwiać ustalenie gruntów wspólnoty tj. "użytkowanie według indywidualnych potrzeb rolników i innych mieszkańców dawnej wsi (...)" stanowi obrazę przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot i jako takie jest niedopuszczalne.

Organy w stosunku do działki (...) zajęły stanowisko opierające się na założeniu, że nie można jej zaliczyć do wspólnoty gruntowej, gdyż przed 1 stycznia 2011 r. doszło do jej wywłaszczenia na cel publiczny - prawomocną decyzją wywłaszczeniową Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2008 r.

Błędna wykładania art. 3 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polega na nieuprawnionym uznaniu, że termin "przekazanie" tożsamy jest z terminem "przeznaczenie".

Nieruchomość wywłaszczona nigdy nie została przekazana na cel publiczny przez wywłaszczanego właściciela. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że procedura wywłaszczenia dowodzi, że grunt nigdy nie był gruntem przekazanym na cele publiczne (ani prawnie, ani faktycznie).

W stosunku do działki (...) organy wskazały, że co prawda działka ma nieuregulowany stan prawny, to jednak organ I instancji powołał się na dokument urzędowy (karta 633 i następna), z którego wyprowadził następujące wnioski:

- działka (...) od założenia ewidencji gruntów działka stanowiła użytek "droga";

- przed dniem 1 stycznia 2011 r. została zajęta pod drogę służącą wszystkim mieszkańcom;

- brak jest dokumentacji wskazującej sprzeciw na zajęcie tej działki pod drogę lokalną ogólnodostępną;

- w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające prowadzenie prac związanych z konserwacją nawierzchni drogi - ulicy (...) w latach 1997-1998 oraz kosztach związanych z wykonywaniem tych prac przez byłą Gminę (...) - (...);

Skarżący podnieśli w licznych swoich wywodach, powtórzonych w niniejszej skardze, że założenie ewidencji gruntów na tym terenie miało miejsce w innej dacie, niż wskazuje to organ prowadzący ewidencję gruntów w (...). Tą datą jest nie 1971, a rok 1969. Zgodnie z znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami urzędowymi - w momencie założenia ewidencji gruntów teren ten nie był wydzielony jako odrębna działka. Co ważniejsze - do 2016 również nie było tam drogi wewnętrznej. Obecnie w nieznacznej części znajduje się tam dróżka, która to jednak w zdecydowanej większości przebiega nie na działce (...) i (...), lecz po działce (...). W aktach sprawy znajduje się dokument urzędowy mocą którego Prezydent (...) przyznaje, że na południe od ulicy (...), a więc w domyśle działki (...) i (...) nigdy nie było drogi publicznej (karta 564). Brak jest również uchwały Rady Miasta (...) o zaliczeniu działek (...) i (...) do kategorii dróg publicznych na ten czas.

Powołanie się zatem przez organ na przesłanki wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie ma w niniejszej sprawie zastosowania i jest nieuprawnione.

Działki objęte postępowaniem stanowiły na dzień wejścia w życie ustawy z 1963 r. grunty wspólnego pastwiska wsi (...), które zostało przez organ - (...) zakwalifikowane, jako wspólnota gromadzka w operacie ewidencyjnym z założenia ewidencji gruntów o sygnaturze (...). Pieczęcie odnośne znajdują się na obu sekcjach mapy podstawowej. Wywód odnośnie interpretacji treści operatu zawarty został w stanowisku skarżących (karta 644, karta 833).

W niniejszej sprawie organ błędnie wywodzi stan prawny nieruchomości z powołaniem się na Kodeks Napoleona. Co prawda przepis art. 713 Kodeksu Napoleona stanowi, że "Dobra nie mające właściciela należą do państwa", lecz jest to wyłącznie wzruszalne domniemanie prawne. W niniejszej sprawie to organ I instancji (Starosta (...)), wziął na siebie poszukiwanie argumentacji przemawiającej za zastosowaniem art. 713 Kodeksu Napoleona. Organ naruszył tym samym art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 76 poprzez naruszenie obiektywizmu przejawiające się w celowym pominięciu znajdujących się w sprawie licznych dokumentów urzędowych obalających ww. domniemanie prawne. Wojewoda (...) utrzymujący w mocy decyzję organu I instancji, co prawda nie odniósł się bezpośrednio do tej kwestii, lecz pośrednio wskazał, że akceptuje postępowanie organu I instancji. Skarb Państwa miał (zgodnie z art. 81 k.p.a.) możliwość wypowiedzenia się do okoliczności faktycznych udowodnionych przez Skarżących, ale nie wnioskował o przeprowadzenie na podstawie art. 76 § 1 dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych.

Mając na uwadze wykładnię poczynioną przez Sąd w orzeczeniu o sygn. (...) należy przyjąć, że już sam wpis "os. Tob. (...)" ujawniony w części hipotecznej wypisu z rejestru gruntów obala domniemanie, że grunt nie miał właściciela. Dodatkowo Prezydent (...) dysponuje danymi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z urzędu. Dlatego też statio fisci nie ma podstaw do wywodzenia praw właścicielskich Skarbu Państwa do nieruchomości objętych postępowaniem na podstawie art. 713 Kodeksu Napoleona. Ten przepis nie ma zastosowania do tych nieruchomości, gdyż w okresie między 22 lipca 1807 r. i 31 grudnia 1946 r. posiadały właściciela, najpierw byli to właściciele Folwarku (...), a od 1866 (tj. od uwłaszczenia mocą ukazu carskiego) mieszkańcy wsi (...). Również doktryna jest zgodna, że obalenie domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym można dokonać w każdym postępowaniu, w którym od stwierdzenia (przy zanegowaniu domniemania) rzeczywistego stanu zależy treść rozstrzygnięcia (por. T. Czech, Komentarz KWU, 2014, s. 64; E. Gniewek, w: SPP, t. 3, 2013, s. 198; K. Gołębiowski, O domniemaniach, cz. 1, s. 90; I. Heropolitańska, w: I. Heropolitańska, Komentarz KWU, 2017, s. 13; B. Jelonek-Jarco, w: J. Pisuliński, Komentarz KWU, 2014, s. 101; S. Kostecki, (w:) K. Osajda, k.c. Komentarz, t. 2, 2017, s. 980- 981; J. Kuropatwiński, Komentarz KWU, t. 1, 2013, s. 178-179; S. Rudnicki, Komentarz KWU, 2010, s. 37). "Trzeba dopowiedzieć, że - przy zachowaniu wszelkich rygorów dowodowych - również w postępowaniu administracyjnym możliwe jest obalenie domniemania z art. 3 KWU".

Oba organu nie zanegowały autentyczności i mocy dowodowej tabeli likwidacyjnej (por. karta 14), nie uczyniła też tego żadna ze stron. Zgodnie z wpisem jawnym ujawnionym w tabeli likwidacyjnej pod pozycją 15 (osada tabelowa numer 15) - włościanom nadane zostało wspólne pastwisko.

Mając na uwadze powyższe skarżący w oparciu o przepisy regulujące sposób zarządu wspólnym pastwiskiem w latach 1864 -1963 wskazują, że grunt miał zawsze uregulowany status.

Na mocy uwłaszczenia wspólnym pastwiskiem zarządzała gromada (ogół mieszkańców wsi), a wraz z zmianą ustroju samorządu terytorialnego w 1933 r. doszło do zniesienia starej gromady, równocześnie wydzielenia majątku na rzecz gmin i nowych gromad. Zgodnie z art. 25 w zw. z 79 i 80 ust. 1 ustawy o częściowej zmianie ustroju samorządu teryrtorjalnego z dnia 23 marca 1933 r. (Dz. U. z 1935 r. Nr 35, poz. 294), z w zw. z § 80 Rozporządzenia II Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 grudnia 1933 r. (Dz. U. z 1933 r. Nr 100, poz. 769) mieszkańcy dawnej gromady zachowali przysługujące im prawa. Zarząd pastwiskiem znajdował się w organach gromady. Ustawa zabraniała podziału pastwiska ze względu na gospodarczy jego charakter.

Następnie na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1a i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o uporządkowaniu wspólnot gruntowych z dnia 4 maja 1938 r. (Dz. U. z 1938 r. Nr 33, poz. 290) grunty te uznane zostały za wspólnotę gruntową, do której uprawnionymi byli mieszkańcy wsi. Od tej chwili na podstawie art. 46 zarząd wykonywany był przez współwłaścicieli pod przewodnictwem sołtysa.

W związku z art. XXVI dekretu przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych z dnia 11 października 1946 r. (Dz. U. Nr 57, poz. 321) mieszkańcy utrzymali przysługujące im prawa rzeczowe i majątkowe wynikające z ustawy z 1938 r. Zarząd nieruchomością również odbywał się na podstawie tej ustawy z 1938 r. - tj. współwłaściciele pod przewodnictwem sołtysa.

W związku z art. 44 ust. 1 ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej z dnia 20 marca 1950 r. (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) w związku z art. 38 ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych z dnia 25 września 1954 r. (Dz. U. z 1954 r. Nr 43, poz. 191) w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o radach narodowych z dnia 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 5, poz. 16) prawa mieszkańców nabyte ustawą z 1938 r. pozostały nienaruszone. W tym stanie prawnym weszła w życie ustawa o uregulowaniu wspólnot gruntowych. Ustawa ta uchylała ustawę z 1938 r. w pełni. Uchyliła również przepisy stanowiące podstawę zarządu wspólnotą. Faktycznie więc dopiero wejście w życie tej ustawy uczyniło z nieruchomości grunty o nieuregulowanym stanie prawnym (por. uchwała SN z dnia 9 grudnia 1969 r., sygn. III CZP 89/69).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania K.S.i A.S. wnieśli o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Wojewody (...) z (...) stycznia 2019 r. narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonał żadnych czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji materiału dowodowego, nie podjął próby oceny czy zachodzi potrzeba uzupełnienia tego materiału. Do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odniósł się w sposób powierzchowny, ogólnikowy, bez odniesienia się do konkretnych dowodów. Organ nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez skarżących. Nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji dostatecznie umotywowanej analizy dowodów i własnej oceny z tej analizy wynikającej, ponieważ w istocie nie dokonał takiej analizy. Naruszył tym samym nie tylko zasadę swobodnej oceny dowodów i wymogi w zakresie sporządzania uzasadnienia decyzji, ale też zasadę dwuinstancyjności. Uchybienia te powodują, iż w ocenie sądu rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję o odmowie uznania, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową z uwagi na niespełnianie standardów postępowania administracyjnego jest przedwczesne. Nie jest możliwa ocena przez sąd czy organy administracji zastosowały sposób prawidłowy przepisy prawa materialnego, ponieważ uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie pozwala na taką ocenę.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno organ I instancji, jak też prowadzący wcześniej postępowanie jako organ I instancji Prezydent (...) zebrali w sprawie szereg dokumentów uzupełnionych zeznaniami świadków. Zdaniem organu zebrane dokumenty, choć nie wyjaśnił które, nie dają podstaw do uznania objętej wnioskiem nieruchomości za wspólnotę gruntową. Następnie organ odwoławczy przedstawił skrótowo, bez odniesienia do konkretnie ustalonych okoliczności i dowodów te okoliczności potwierdzających, hipotetyczne przesłanki swojej merytorycznej decyzji. Sąd uznał wskazane przesłanki za hipotetyczne, ponieważ organ nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności pozwalających uznać, że zachodzą przesłanki wykluczające ustalenie, że cała nieruchomość lub tylko jej część stanowi wspólnotę gruntową. Uzasadnienie decyzji wskazuje, że choć organ pozostaje w przekonaniu, że nieruchomość nie stanowi wspólnoty gruntowej, to stronom postępowania, jak też sądowi pozostawił wybór co do tego, czy:

- objęte wnioskiem działki gruntu nie stanowią gruntów pochodzących z uwłaszczenia wsi (...) (brak przesłanki z art. 1 ust. 1 w. w ustawy),

- objęte wnioskiem działki gruntu choć pochodziły z uwłaszczenia, to na dzień wejścia w życie ustawy nie stanowiły już wspólnoty gruntowej (art. 1 ust. 1 ww. ustawy),

- objęte wnioskiem działki gruntu, choć pochodziły z uwłaszczenia, to w wyniku późniejszego przeznaczenia na cele publiczne, społeczne oraz samoistnego posiadania nie mogą zostać uznane za wspólnotę gruntową (art. 3 pkt 1 i 2 w. w ustawy

- objęte wnioskiem działki gruntu stanowiły mienie gromadzkie (art. 1 ust. 2 i 3 ustawy).

Te przypuszczalne warianty organ odwoławczy przedstawił nie dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Nie podjął próby ustalenia stanu faktycznego, a więc nie dokonał analizy dotyczącej statusu objętych wnioskiem działek ani przed, ani po wejściu w życie w. w ustawy, jak też analizy zmieniającego się stanu prawnego, który mógł mieć wpływ na status przedmiotowych działek. Ograniczył się do stwierdzenia, że brak planu dawnej wsi (...) z okresu uwłaszczenia oraz brak dokumentów geodezyjnych z lat przedwojennych i powojennych uniemożliwia ustalenie, że objęte wnioskiem działki stanowią grunty wskazane w tabeli likwidacyjnej wsi (...). Przede wszystkim organ pominął, że w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy pochodzący zarówno z okresu przedwojennego, jak też powojennego (także dokumentację geodezyjną, spośród której jeden z dokumentów odnosi się do odnalezionego w 1960 r. planu wsi), w tym złożony przez wnioskodawców odpis odrysu planu wsi (...) sprzed 1866 r. Organ nie rozważył jednak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych specjalistów w celu wyjaśnienia czy możliwe jest odniesienie wynikającego z tabeli likwidacyjnej sposobu dokonanego uwłaszczenia do aktualnego oznaczenia ewidencyjnego i powierzchni działek objętych wnioskiem. Swoją ocenę o braku możliwości ustalenia statusu działek jako stanowiących wspólnotę gruntową organ odwoławczy odniósł do całej nieruchomości zapominając, że przepisy w. w ustawy wskazują na konieczność dokonania takiej oceny w odniesieniu nie tylko do całej nieruchomości, ale też jej części. Wskazuje na to chociażby brzmienie art. 3, z którego wynika, że nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1 jeżeli spełnione są warunki określone w pkt 1 lub pkt 2 tego przepisu. Nawet więc brak możliwości precyzyjnego ustalenia po ponad stu latach granic działek nadanych w tabeli likwidacyjnej w stosunku do aktualnych działek ewidencyjnych i możliwe różnice w określeniu powierzchni nieruchomości, nie powinny stanowić przeszkody do ustalenia statusu wspólnoty gruntowej, w odniesieniu do znanej i pewnej części nieruchomości. Ewentualni uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej, których poprzednicy prawni lub oni sami nie podjęli wcześniej żadnych kroków w celu zadbania o ustalenie statusu nieruchomości, muszą zdawać sobie z tego sprawę. Jednocześnie nie mogą być pozbawieni prawa współwłasności co do całości nieruchomości tylko z tego powodu, że nie jest możliwe precyzyjne odwzorowanie granic nieruchomości.

Nie jest wystarczające do uznania, że objęte wnioskiem działki stanowiły "raczej mienie gromadzkie" twierdzenie, że na podstawie zeznań świadków organ ustalił, że grunty były częściowo użytkowane także według indywidualnych potrzeb rolników i mieszkańców dawnej wsi (...). Organ musiałby wykazać, że działki stanowiące współwłasność na podstawie tytułu prawnego tj. listy likwidacyjnej, utraciły specyficzny status współwłasności przysługujący osobom uprawnionym na skutek określonych okoliczności lub zmian wynikających ze stanu prawnego. Korzystanie z nieruchomości bez zgody właścicieli może co prawda prowadzić do przejęcia prawa własności, jednakże nie następuje to automatycznie i wymaga podjęcia działań zmierzających do zmiany właściciela. Na marginesie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 2 z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1938 r. Nr 33, poz. 290) przepisom ustawy nie podlegały nieruchomości, określone w art. 1, jeżeli stanowiły majątek gromad i związków samorządowych. Stosownie do treści art. 14 tej ustawy w przypadkach, gdy podział gruntów wspólnych nie był dokonywany, na rzecz uprawnionych ustalało się prawa współwłasności niepodzielonych gruntów wspólnych oraz w razie sporu charakter prawny tych wspólnot gruntowych. Według art. 46 ustawy zarząd niepodzielonych gruntów wspólnych na podstawie planów zagospodarowania sprawowali współwłaściciele tych gruntów pod przewodnictwem sołtysa, a w gminach nie podzielonych na gromady pod przewodnictwem przełożonego gminy.

Należy również zauważyć, że na podstawie art. 38 ustawy władza mogła wydzielić w razie potrzeby obszary na miejscowe cele publiczne, społeczne, kulturalne i gospodarcze (drogi).

Należy mieć na uwadze, że wobec treści art. 44 ust. 1 ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej z 20 marca 1950 r. (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) w zw. z art. 38 ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych z 25 września 1954 r. (Dz. U. z 1954 r. Nr 43, poz. 191) i art. 79 ust. 1 ustawy o radach narodowych z 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 5, poz. 16) przysługujące mieszkańcom dotychczasowych gromad prawa własności pozostały nienaruszone.

Dlatego też uznanie, że nieruchomość stanowi nie wspólnotę gruntową, a mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem (art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) wymaga rzetelnej oceny, że grunty pochodzące z uwłaszczenia wynikającego z tabeli likwidacyjnej wsi (...), zgodnie z powyższymi przepisami stanowiły mienie gromadzkie, faktycznie wspólnie użytkowane przez mieszkańców wsi przed wejściem w życie ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a nie współwłasność mieszkańców dawnej gromady uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że grunty były użytkowane przez innych mieszkańców dawnej wsi (...). Takiej oceny organ odwoławczy nie dokonał.

Jeżeli organ odwoławczy ocenia, że wyklucza aktualnie zaliczenie do wspólnoty gruntowej gruntów, które przed dniem 1 stycznia 2011 r. zostały przekazane prawnie lub faktycznie na cele publiczne lub społeczne, to musi wykazać okoliczności uzasadniające taką ocenę, ale też których działek wchodzących uprzednio w skład wspólnoty gruntowej ta przesłanka dotyczy. Takiej oceny organ odwoławczy nie dokonał. Jeżeli z kolei organ odwoławczy twierdzi, że zachodzi negatywna przesłanka do zaliczenia do wspólnoty gruntowej gruntów, które do dnia 31 grudnia 1962 r. zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych albo uległy zasiedzeniu, to musi to w sposób niebudzący wątpliwości wykazać. Wymaga to ustalenia, które działki wchodzące uprzednio w skład wspólnoty gruntowej przed tą datą uległy zasiedzeniu, a które zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych. Przy czym za współuprawnionych należy zdaniem sądu rozumieć osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, ponieważ ta negatywna przesłanka odnosi się do nieruchomości gruntowych lub ich części określonych w art. 1 ust. 1 ustawy (stanowiących co do zasady wspólnotę gruntową). Takich ustaleń organ odwoławczy nie dokonał, co więcej wyraził przekonanie, że przesłankę negatywną stanowi samoistne posiadanie przez osoby fizyczne (a zatem niekoniecznie współuprawnione). Samoistne posiadanie nie musi mieć żadnego związku z podziałem nieruchomości na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych. Organ odwoławczy nie zauważył także, że organ I instancji ograniczył ustalenia w przedmiotowej sprawie do okoliczności związanych w jego ocenie z przesłankami negatywnymi wykluczającymi zaliczenie nieruchomości lub jej części do wspólnoty gruntowej, zaś co do znacznej części stanu faktycznego ograniczył się do wskazania na prawidłowość ustaleń dokonanych w pierwotnie prowadzonym postępowaniu i decyzji wydanej przez inny organ, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego. Oznacza to, że stan faktyczny nie został przez organ I instancji ustalony, zaś organ odwoławczy nie dokonywał w tej sprawie własnych ustaleń.

Mając powyższe na uwadze sąd ocenia, że organ odwoławczy naruszył obowiązujące standardy prowadzenia postępowania administracyjnego tj. zasady wynikające z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych, a jedynie oceny czy wydana decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego oraz czy ewentualne naruszenia mogły lub miały wpływ na wynik sprawy. W tym przypadku stwierdzone naruszenia mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ stan faktyczny nie został ustalony w zakresie wystarczającym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni dokonaną przez sąd szczegółową ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 145a p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044). Sąd uznał, że nakład pracy pełnomocnika nie wzrósł z tego powodu, że reprezentował w tej sprawie kilkoro skarżących, ponieważ ich sytuacja, podnoszone zarzuty i argumentacja były identyczne.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.