Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1808107

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 19 marca 2015 r.
IV SA/Po 984/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann.

Sędziowie WSA: Donata Starosta Anna Jarosz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) o warunkach zabudowy;

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego S. W. kwotę (...) ((...)) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2013 r. S. W. (zwany dalej: skarżący) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty, budynku gospodarczego z toaletą i budynku magazynowego (w celu zalegalizowania samowoli budowlanej) oraz budowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej na działce położonej w m. (...) oznaczonej nr geod. (...).

Decyzją z dnia (...) września 2013 r. Wójt Gminy (...) (zwany dalej: Wójt) orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Na skutek wniesienia odwołania przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) (zwane dalej: Kolegium) uchyliło przedmiotową decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (decyzja z dnia (...) grudnia 2013 r.).

W dniu (...) kwietnia 2014 r. Wójt ponownie wydał decyzję (nr (...)) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wywodził, że zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji. W wyniku powyższego ustalono, że dla terenu tego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, bowiem żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, że na działkach sąsiednich zlokalizowanych w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa postawiona jest niezgodnie z przepisami prawa, bez pozwoleń na budowę i stanowi samowolę budowlaną podlegającą przepisom art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Jako taka nie może ona - w ocenie organu - stanowić podstawy ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Organ podkreślił też, iż zgodnie z prawem teren obejmujący teren planowanej inwestycji jest terenem produkcji rolnej, stanowi bowiem grunt sklasyfikowany jako grunty orne klasy RV.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył skarżący podnosząc, że okoliczność, iż w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa legalna nie może stanowić przeszkody do ustalenia warunków nowej zabudowy, zapoczątkowującej "dobrosąsiedztwo". Legalność dokonanej zabudowy pozostaje bowiem, w jego ocenie, bez znaczenia dla ustalenia warunków nowej zabudowy. Odmienny pogląd, wyrażony przez organ, prowadzi do ograniczenia przysługującego stronie prawa własności nieruchomości jak również szeroko rozumianego interesu społecznego. Ponadto pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez nie uwzględnienie szeregu wniosków dowodowych, choć ich przeprowadzenie było niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem zapoznania się ze stanowiskiem właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: U.p.z.p.) jednoznacznie wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w pkt od 1 do 5 tegoż artykułu. Organ wywodził, że z ustaleń poczynionych w trakcie prowadzonego postępowania wynika, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego oraz budowy wiaty, budynku gospodarczego z toaletą i budynku magazynowego w celu zalegalizowania już istniejącej na tej działce samowoli budowlanej. Wskazano, że działka, której dotyczy inwestycja, stanowi grunt orny klasy V o pow. 0,0536 ha, położony w kompleksie terenów rolniczych, poza zabudową, również działki okoliczne mają przeznaczenie rolne. Odwołując się do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) wskazano, że organ pierwszej instancji wyznaczył wokół przedmiotowej działki obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 U.p.z.p. W wyniku przeprowadzonej analizy organ ten ustalił, iż działka wnioskodawcy zabudowana jest obiektami, co do których toczy się postępowanie przed organami Inspekcji budowlanej. W obszarze analizowanym część działek pozostała bez zabudowy, na części z nich stoją przyczepy kempingowe i są ogrodzone, na pozostałych działkach posadowione są: wiaty, budynki gospodarcze, budynki letniskowe, ustępy suche, ogrodzenia. Z ustaleń poczynionych w Starostwie Powiatowym Wydziale Architektury i Budownictwa w (...) wynika, że dla żadnej z tych działek nie zostały wydane pozwolenia na budowę dla jakichkolwiek inwestycji tam posadowionych. Wobec zabudowanych działek prowadzone są postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy, a wobec części z tych działek wydano już decyzje nakazujące rozbiórkę w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślono również, że Wójt nie wydał ani jednej decyzji o warunkach zabudowy dla działek objętych terenem analizowanym.

W konsekwencji powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, iż Wójt zasadnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 U.p.z.p. tj. warunek tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. W obszarze analizowanym nie ma bowiem żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istniejąca na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym zabudowa jest niezgodna z przepisami prawa, wybudowana bez pozwoleń na budowę, wobec tego stanowi samowolę budowlaną.

Tymczasem obiekty wzniesione bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą stanowić podstawy ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Analiza warunków tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) możliwa jest wyłącznie w oparciu o "legalną" zabudowę. Przeciwne wnioski, zdaniem Kolegium, stanowiłyby zaprzeczenie zasady zagwarantowania ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podniesiono, że funkcja i faktyczne przeznaczenie nieruchomości położonych w obszarze analizowanym są znane, a stanowisko właścicieli nieruchomości sąsiednich w kwestii zagospodarowania własnych działek jak i przedmiotowej działki nie ma znaczenia w sprawie. W związku z czym prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, iż rozprawa administracyjna nie zapewniłaby przyśpieszenia lub uproszczenia postępowania w rozumieniu art. 89 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił:

1.

naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. wynikające z wadliwego przyjęcia, iż brak jest spełnienia przez skarżącego kryterium tzw. "dobrosąsiedztwa";

2.

naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez brak zastosowania w toku rozstrzygania sprawy art. 6 ust. 2 U.p.z.p., gwarantującego skarżącemu swobodę zabudowy należącej do niego nieruchomości w sytuacji, gdy jego działanie nie narusza interesu publicznego i osób trzecich;

3.

naruszenia przepisu art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez sprzeczne z gwarantowaną tymże aktem ochroną prawa własności ograniczenie w korzystaniu z tego prawa, w szczególności przez faktyczne, sprzeczne z interesem społecznym, interesem osób trzecich, a nie kolidujące z interesem publicznym, pozbawienie skarżącego możliwości zabudowy należącej do niego nieruchomości na skutek wadliwie interpretowanej przesłanki "dobrosąsiedztwa";

4.

naruszenie przepisu art. 28 Kodeksu Postępowania Administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do braku zapewnienia udziału w sprawie w charakterze strony właścicielom nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego, którzy to posiadają oczywisty wręcz interes prawny w ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości stanowiącej w przyszłości tzw. "dobrosąsiedztwo" dla stanowiących ich własność działek sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, oraz stwierdziło, że zarzuty skargi wskazujące na błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. oraz naruszenie przepisów art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 28 k.p.a. są bezzasadne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów orzekających w sprawie naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy bowiem stwierdzić, iż wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 j.t. z późn. zm., zwanej dalej - k.p.a.) organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, albowiem nie ustaliły kręgu stron postępowania administracyjnego.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu, na który żąda czynności organu lub, którego dotyczy postępowanie.

Postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem jego stron. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dokumentu, na podstawie którego można byłoby uznać, że organy takie ustalenia poczyniły. Decyzja zaś organu I instancji została doręczona wyłącznie skarżącemu. Fakt podjęcia czynności ustalenia stron postępowania nie wynika w żaden sposób z tych akt, jak również okoliczność ta nie została uwzględniona w uzasadnieniu decyzji Wójta. Organ II instancji uchybienia tego nie zauważył i utrzymał w mocy nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Kolegium nie poczyniło też w tej mierze żadnych własnych ustaleń i w konsekwencji również decyzja dwuinstancyjna została doręczona jedynie organowi I instancji oraz pełnomocnikowi skarżącego.

Ustalenie stron postępowania ma, w świetle art. 10 Kodeksu Postępowania Administracyjnego kluczowe i wyjściowe znaczenie w sprawie. Brak wyjaśnienia tej kwestii, nie tylko narusza art. 28 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, ale stanowi również naruszenia art. 107 § 3, art. 77, art. 7 k.p.a., co niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Realizacja zasady wyrażonej w art. 10 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, t.j. obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania, ale także w prawie do uczestniczenia w czynnościach podejmowanych przez organ. Prawo to należy rozumieć, jako prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę, w szczególności np. poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 Kodeksu Postępowania Administracyjnego), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie będącej przedmiotem postępowania wszczynanego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a więc przymiot strony nie wynika z uznania za nią danego podmiotu przez organ administracji publicznej, ale z przedmiotu postępowania - będą więc o nim decydować przepisy ten przedmiot regulujące (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 1999 r., I SA 627/98, LEX nr 47967; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1066/14, LEX nr 1499809). Art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.).

Organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy inne jednostki (wyrok NSA z 26.6. 1998 r. I SA/Lu 684/97, Lex nr 34726; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 152/14, LEX nr 1449850).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes prawny musi być bezpośredni, konkretny, realny, rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone.

Uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla Inwestora, ani nawet dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących bezpośrednio z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być bowiem nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 188/08, z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. II OSK 172/11, z dnia 19 maja 2010 r. sygn. II OSK 917/09). W związku z powyższym przyjąć należy, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Oddziaływanie to może z kolei rozciągać się na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji.

A zatem o interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie i jego charakter planowanej inwestycji (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 116/07). Innymi słowy o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić działki sąsiednie i ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/13, LEX nr 1493081).

Nie wyjaśnienie przez organ, kto jest stroną postępowania administracyjnego jest naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.