Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1444044

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 19 marca 2014 r.
IV SA/Po 932/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska.

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann Maciej Busz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi B.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania

1.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...);

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej B.P. kwotę (...) złotych ((...)) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia (...).04.2013 r. nr (...) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 29 i 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej p.g.i.k.) działając z urzędu zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte postanowieniem nr (...).

W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek B. i P. P. z dnia 22 sierpnia 2012 r. - uzupełniony późniejszymi pismami - wszczęto pod nr (...) postępowanie rozgraniczeniowe mające na celu ustalenie linii i punktów granicznych:

1)

nieruchomości położonej w K. przy ul. A. K. na działce nr (...) zapisanej w Kw nr (...) stanowiącej współwłasność J. i Z. małż. P. oraz P. i B. małż. P. z nieruchomościami przyległymi, które to nieruchomości graniczą ze sobą w jednym punkcie wspólnym łączącym te nieruchomości oznaczonym na załączonej do postanowienia mapie literą A.

2)

nieruchomości położonej w K. przy ul. A. K. na działce nr (...) zapisanej w Kw nr (...) stanowiącej współwłasność J. i Z. małż. P., P. i B. małż. P. oraz I. i M. małż. W. z nieruchomościami przyległymi, które to nieruchomości graniczą ze sobą w jednym punkcie wspólnym łączącym te nieruchomości oznaczonym na załączonej do postanowienia mapie literą B.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem rozgraniczenia jest odcinek granicy pomiędzy ww. punktami A i B.

Prezydent podał, że pismem z dnia 26 listopada 2012 r. Z. i J. P. wnieśli o zawieszenie ww. postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na to, że sporna granica nieruchomości będąca przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego została jednoznacznie ustalona w wyniku ugody zawartej przed Sądem Okręgowym w K. w dniu (...).04.2011 r. w sprawie o sygn. (...). Wnieśli także o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego w zakresie rozgraniczenia działki nr (...) z działką nr (...),(...) i (...) z uwagi na tożsamość przedmiotu sprawy z postępowaniem (...), które nie zostało jeszcze zakończone. Postępowanie to dotyczy rozgraniczenia m.in. działki nr (...) z obecnymi działkami nr (...),(...) i (...).

Organ przywołał art. 98 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 2 k.p.a. stanowiące odpowiednio, że organ może zawiesić lub umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W rozpatrywanym przypadku sytuacja taka nie zachodzi, gdyż wniosek o zawieszenie i umorzenie postępowania nie pochodzi od wnioskodawcy rozgraniczenia. Jednakże organ analizując ww. ugodę stwierdził, że zachodzą przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego postanowieniem (...).

Organ podkreślił, że zawarta wspomniana ugoda sądowa dotyczy m.in. ustalenia przebiegu linii granicznych pomiędzy działkami B. i J. P. oraz Z. i J. P., będących jednocześnie przedmiotem niniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Z treści ugody wynika, że strony zgodnie dokonały rozgraniczenia działek stanowiących ich własność i współwłasność ustalając ich przebieg wzdłuż wybudowanych ogrodzeń pomiędzy działkami (...),(...). Ogrodzenie to dotyka także działki nr (...).

Z uzyskanych informacji Sądu Okręgowego w K. wynika, że wskutek zawarcia wspomnianej ugody postępowanie sądowe umorzono postanowieniem z dnia (...).04.2011 r., które zostało zaskarżone i nie jest prawomocne.

Organ zaakcentował, że zawarta ugoda, jak i wszczęte wcześniej postępowanie rozgraniczeniowe nr (...), mają wpływ na sposób załatwienia rozgraniczenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy ponieważ punkt graniczny oznaczony literą A - będący przedmiotem niniejszego postępowania rozgraniczeniowego - jest jednocześnie przedmiotem wspomnianej ugody oraz niezakończonego postępowania rozgraniczeniowego objętego postanowieniem nr (...). Sposób zakończenia niniejszego postępowania rozgraniczeniowego zależy w ocenie organu od rozstrzygnięcia kwestii wspomnianej ugody sądowej i wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego pod nr (...). W ocenie organu ustalenie położenia punktu granicznego A w zawartej ugodzie sądowej oraz we wcześniejszym, a niezakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ma wpływ na położenie punktu granicznego A.

Wcześniej, już w dniu (...).12.2012 r. organ I instancji wydał analogiczne postanowienie o zawieszeniu postępowania, które jednak zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (zwanego dalej również SKO) zarzucając, iż z jego treści nie wynika jednoznacznie, czy zostało ono wydane na wniosek, czy też z urzędu, a także jakie znaczenie prejudycjalne ma wspomniana ugoda sądowa oraz toczące się przed WSA w Poznaniu postępowanie ze skargi P. i B. P. na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...).07.2012 r. znak (...) (dotyczącą postępowania prowadzonego pod nr (...)).

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wnieśli P. i B. P. wnosząc o jego uchylenie o przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Żalący zarzucili, iż w linii granicznej między działkami (...) i (...) nie istnieje i nie istniało ogrodzenie stanowiące wyłączny przedmiot niniejszego postępowania. Przedmiotem wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego (znak (...)) nie jest linia graniczna pomiędzy działką nr (...) i (...). Tak więc przedmiotowa ugoda i wcześniejsze postępowanie rozgraniczeniowe nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Podkreślili, że w myśl art. 20 ust. 1 p.g.i.k. przedmiotem rozgraniczenia są wyłącznie linie graniczne, gdyż dopiero one wyznaczają zakres prawa własności właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Bez znaczenia jest wiec w ich ocenie fakt istnienia wspólnego punktu granicznego A, który jest jedynie elementem linii granicznej będącej przedmiotem sprawy.

Ponadto żalący zarzucili Prezydentowi nierozważenie i nieuwzględnienie kwestii oczywistej nieważności z mocy prawa zawartej ugody sądowej. Podnieśli, że sprawy rozgraniczeniowe leżą w kognicji sądów rejonowych, gdy wspomnianą ugodę zawarto w sprawie o ochronę dóbr osobistych przed sądem okręgowym. Tak więc ich zdaniem sąd okręgowy nie był właściwy rzeczowo do zawarcia takiej ugody. Wskazali, że pozostali uczestnicy postępowania niniejszego postępowania rozgraniczeniowego nie byli stronami ugody.

Dalej żalący przedstawili orzecznictwo dotyczące art. 97 k.p.a. podkreślając, że Prezydent wadliwie pojmuje pojęcie prejudykatu przyjmując, że jest to konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia faktycznego, a nie prawnego. Zauważyli, że przyczyną zawieszenia postępowania nie mogą być okoliczności, które organ może ustalić i ocenić we własnym zakresie.

Wobec powyższego w ich przekonaniu ani wspomniana ugoda, ani rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o umorzenie postępowania, nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż dotyczą okoliczności faktycznych, które organ może ocenić we własnym zakresie. Wskazali też, że w k.p.a. brak jest przepisu stanowiącego, że ustalenia prawomocnego wyroku sądu cywilnego są bezwzględnie wiążące dla organu administracji. To samo dotyczy kwestii wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego, gdyż Prezydent w niniejszym postępowaniu mógł dokonać samodzielnych ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. W razie zaś stwierdzenia tożsamości przedmiotowej obu spraw powinien był umorzyć niniejsze postępowanie, a nie je zawiesić.

Uczestnicy postępowania Z. i J. P. pismem z dnia 23 maja 2013 r. wnieśli o oddalenie zażalenia. Podkreślili, że zawarta ugoda wyznacza granice działek objętych niniejszym postępowaniem rozgraniczeniowym (nr (...),(...) oraz (...)), przy czym punkt graniczny A usytuowany jest na granicy działek (...),(...) oraz (...) i (...). Dlatego ugoda sądowa ma prejudycjalne znaczenie dla niniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Jeśli nastąpi zmiana punktu granicznego A, to ulegnie zmianie linia graniczna pomiędzy działkami (...) i (...), co z kolei ma istotny wpływ na usytuowanie punktu granicznego B wyznaczającego granice pomiędzy działkami nr (...) i (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia (...).06.2013 r. nr (...) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie podlega zawieszeniu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1/ postępowanie administracyjne musi być w toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Dalej organ powołując się na judykaturę wyjaśnił, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracji lub sądu i nie zostało wcześniej prawomocnie przesądzone. Bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w sprawie nie jest możliwe. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny. Reasumując zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że w myśl ugody zawartej przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie (...) w dniu (...).04.2011 r., ustalona została wspólna granica pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność i współwłasność Z. i J. P. oraz P. i B. P., będąca jednocześnie przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego wszczętego postanowieniem znak (...) oraz znak (...). Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, iż niemożliwe jest ustalenie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu granicy niż to uczynił sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Stąd też z uwagi na toczące się postępowanie sądowe przed Sądem Apelacyjnym w P. w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia (...).04.2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie (...), stanowiące zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zachodziła konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do chwili rozpoznania ww. zażalenia. Organ podkreślił, że w myśl art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne orzeczenie sądu wiąże również inne sądy oraz organy administracji publicznej. Organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe jest zatem związany prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, który już ustalił przebieg granicy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła B. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

Skarżąca zarzuciła:

1)

naruszenie art. 29 ust. 1-3, 30 ust. 1 i 4 i art. 36 Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego,

2)

błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

3)

niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla oceny dopuszczalności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

4)

uchybienie ustawowym regułom procesowego dowodzenia i ustalania okoliczności wskazanych w pkt 3,

5)

brak należytego i zgodnego z prawem uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO,

6)

pozbawienie skarżącej przed wydaniem zaskarżonego postanowienia uprawnień wynikających z art. 10 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 81 i art. 95 § 1 k.p.a.,

7)

zlekceważenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6-9 oraz art. 11 i 15 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w myśl art. 29 ust. 3 p.g.i.k. zasadą jest, że każde postępowanie o rozgraniczenie składa się zawsze z dwóch kolejno po sobie następujących etapów: administracyjnego i sądowego. Niedopuszczalne więc było rozstrzyganie przez sąd powszechny o rozgraniczeniu nieruchomości bez uprzedniego wyczerpania etapu postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracyjnym. Jedyny wyjątek przewiduje art. 36 p.g.i.k. stanowiący, że przeprowadzenie przez sąd rozgraniczenia z pominięciem etapu postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji jest możliwe tylko wtedy, gdy przed sądem powszechnym toczy się proces o własność lub wydanie nieruchomości. Organ był zobligowany ustalić, czy ww. postępowanie sądowe poprzedzono administracyjnym postępowaniem rozgraniczającym. Obowiązkiem organów administracji było samodzielne ustalenie i ocenienie okoliczności istotnych dla sprawy.

Dalej skarżąca wskazała, że jedynie wnioskodawcy są uprawnieni do decydowania o przedmiocie i zakresie postępowań o rozgraniczenie. Podkreśliła też, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy przedmiotem postępowania w obydwu postępowaniach rozgraniczających istotnych dla sprawy były te same linie graniczne oraz czy zachodzi tożsamość stron w tych postępowaniach. Obowiązku tego nie zrealizował zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Nadto skarżąca podkreśliła, że wspomniana ugoda została zawarta jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania, a zagadnieniem wstępnym jest wyłącznie takie zagadnienie, które wyłoniło się dopiero w toku danego postępowania administracyjnego. Zarzuciła też, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu, iż przedmiotowa ugoda nie dotyczyła linii granicznych będących przedmiotem niniejszego postępowania rozgraniczeniowego, a także że linia graniczna pomiędzy działką nr (...), a działką nr (...) nie była przedmiotem wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego zainicjowanego postanowieniem znak (...).

Reasumując skarżąca zarzuciła SKO obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniosła też, że nie jest dopuszczalne częściowe zawieszenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swś dotychczasową argumentację.

Z. i J. P. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - w piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. wnieśli o oddalenie skargi. Podnieśli m.in., że żaden przepis prawa nie obliguje najpierw do wyczerpania administracyjnego toku postępowania rozgraniczeniowego, a dopiero następnie do zawarcia ugody w zakresie rozgraniczenia. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. organ właściwy do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, który ustalił przebieg granicy. Przedmiotowa ugoda w ich ocenie niewątpliwie jest zagadnieniem wstępnym.

Skarżąca pismem z dnia 11 marca 2014 r. poparła swe zarzuty zawarte w skardze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w mniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...).06.2013 r. nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia (...).04.2013 r. nr (...), którym zawieszono postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte postanowieniem nr (...).

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia orzekający w sprawie organ wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru. Niemniej z ugruntowanego w tym zakresie stanowiska judykatury wynika, że skoro istota zawieszenia postępowania polega na tamowaniu biegu postępowania administracyjnego opóźniającego wydanie decyzji, to związek między zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem sprawy musi być bezpośredni. Zasadą przyjętą w judykaturze jest, że istnienie zagadnienia wstępnego przesądzają przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej i w tych przepisach należy jej poszukiwać, choć nie można wykluczyć, że także przepisy prawa procesowego będą wyznaczać wyłączną podstawę zależności określonej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak wyrok NSA z dnia 22 października 1991 r., ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 21).

W doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu: zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631, w którym stwierdzono, że: "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia". (tak Andrzej Wróbel w Komentarzu do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego w programie Lex).

Formuła art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:

1)

zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;

2)

jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;

3)

wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;

4)

istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. (patrz: Grzegorz Łaszczyca w Komentarzu do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego w programie Lex).

Przyjmuje się, że w razie zaistnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy obligatoryjnie zawiesić postępowanie. Wynika to z wykładni gramatycznej ocenianego przepisu (wskazuje na to sformułowanie "zawiesza postępowanie"). Podobne stanowisko zajmuje judykatura, np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2013 r. o sygn. III SA/Gl 765/13.

Przechodząc więc do meritum sprawy po pierwsze zauważyć należy, że organ I instancji zawiesił postępowanie przyjmując, że zagadnienie wstępne stanowi postępowanie rozgraniczeniowe wcześniej zainicjowane postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia (...).12.2011 r. znak: (...). Postanowienie to zostało umorzone postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia (...).07.2012 r. znak: (...) w części dotyczącej punktów i linii granicznych działki nr (...) z działką nr (...), działki nr (...) z działkami nr (...) i (...), działki nr (...) z działką nr (...) oraz działki nr (...) z działkami nr (...) i (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...).10.2012 r. nr (...) utrzymało ww. decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem wydanym w dniu 13 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 1192/12 oddalił skargę. (patrz uzasadnienie ww. wyroku, publ. CBOSA)

Opisanym wyżej umorzeniem postępowania nie objęto postępowania rozgraniczeniowego w części dotyczącej m.in. postępowania rozgraniczeniowego działki nr (...) z działkami nr (...),(...),(...),(...) i (...) i ustalenia punktu granicznego A. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania rozgraniczeniowego jest m.in. rozgraniczenie działki nr (...) z działkami nr (...) i (...). W tym zakresie wydaje się więc, że zachodzi tożsamość przedmiotowa. (patrz uzasadnienie ww. wyroku)

W ocenie Sądu orzekającego organy administracji w tym zakresie dopuściły się istotnego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Mianowicie - jak już wspomniano - organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu swego postanowienia do kwestii tożsamości wspomnianych postępowań rozgraniczeniowych całkowicie pomijając ten problem i skupiając się na kwestii ugody. Natomiast organ I instancji wprawdzie ocenił i przyjął tożsamość przedmiotową obydwu wspomnianych postępowań rozgraniczeniowych, jednakże w aktach administracyjnych brak jest akt administracyjnych (względnie ich kopii) sprawy prowadzonej przez Prezydenta pod znakiem (...) ((...)). Brak jest także dowodu, że akta te były dołączone do akt administracyjnych kontrolowanej sprawy. Tym samym w tym zakresie sprawa ta wymykała się spod kontroli organu odwoławczego (SKO), jak również Sądu orzekającego. Przy czym podkreślić należy, że o ile Sąd orzekający mógł zapoznać się z pisemnym uzasadnieniem wyroku tut. Sądu z dnia 13 czerwca 2013 r., o tyle organ I instancji nie miał takiej możliwości, gdyż jego postanowienie wydane zostało przed wydaniem wspomnianego wyroku, a tym bardziej przed sporządzeniem jego uzasadnienia. W świetle powyższego przypuszczać jedynie można, że organ I instancji miał dostęp do akt administracyjnych wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego, jednak brak jest na to dowodu w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Ponieważ Sąd nie może opierać się na domniemaniach i przypuszczeniach, przyjęto, że organ I instancji nie dysponował aktami wcześniejszego postępowania administracyjnego zainicjowanego postanowieniem znak (...) ((...)). A tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postanowieniu z dnia (...).06.2013 r. nr (...) utrzymującym zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w ogóle się nie odniosło do kwestii tożsamości przedmiotowej obydwu postępowań, koncentrując się jedynie na tym, że opisana wcześniej ugoda sądowa stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a. Tym samym Kolegium nie dostrzegło omówionego wyżej uchybienia organu I instancji.

Odnosząc się do kwestii ugody zawartej przed Sądem Okręgowym w K. w dniu (...).04.2011 r. w sprawie o sygn. (...) należy podkreślić, że Sąd orzekający nie podziela oceny prawnej organów administracji dotyczącej tejże ugody. Na wstępie jednak ustosunkowując się do zarzutów skarżącej podnieść należy, że sąd administracyjny nie jest władny i nie ma kognicji do oceny ważności bądź nieważności wspomnianej ugody. Temu celowi służy droga instancyjna w sądzie powszechnym. To rolą sądu II instancji (w tym przypadku Sądu Apelacyjnego w P.) jest ocena prawidłowości zawarcia powyższej ugody i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności. Artykuł 3 p.p.s.a. nie daje sądowi administracyjnemu uprawnienia do kontroli orzeczeń i aktów podejmowanych przez sądy powszechne. Dlatego też Sąd orzekający nie mógł się odnieść do zarzutów skarżącej dotyczących nieważności przedmiotowej ugody. Tym bardziej nie mogły tego uczynić organy administracji.

Podkreślić należy, że w aktach administracyjnych brak jest odpisu wspomnianej ugody. Odpis ugody pojawił się dopiero w aktach sądowych jako załącznik do pisma uczestników postępowania. Tym samym organy dopuściły się istotnego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.) analogicznego do wcześniej opisanego w związku z wcześniejszym postępowaniem rozgraniczeniowym. Mianowicie wydały orzeczenia mimo, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentu na którym oparto rozstrzygnięcia (ugody). Tak więc i w tym zakresie organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, co istotniejsze, Sąd orzekający nie podziela poglądu organów administracji jakoby wspomniana ugoda stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W myśl art. 365 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji państwowej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Orzeczeniami sądu powszechnego (sądu cywilnego) są: wyroki: art. 316 i nast. k.p.c., nakazy zapłaty (art. 353 (1) k.p.c.) oraz postanowienia (art. 354 k.p.c.) W katalogu orzeczeń Kodeks postępowania cywilnego nie wymienia ugód. Tym samym w przypadku ugód nie znajduje zastosowania art. 365 § 1 k.p.c. obligujący organy administracji do uwzględniania orzeczeń sądowych.

Ugody sądowe nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. (Komentarz do kodeksu cywilnego, księga trzecia zobowiązania pod red. G.Bieńka, tom 2, Wyd. LexisNexis, W-wa 2004, teza 12 komentarza do art. 917 k.c.) Tak więc ugoda sądowa nie jest wiążąca dla organów administracji publicznej.

Powyższy pogląd Sądu dotyczący charakteru ugód sądowych znajduje również oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się, iż nie można podzielić poglądu, że zagadnieniem wstępnym będzie tocząca się przed sądem powszechnym sprawa o zawezwanie do próby ugodowej. Zawieszenie postępowania następuje wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie we własnym zakresie nie jest władny rozstrzygnąć o uprawnieniach, prawach bądź obowiązkach strony, a rozstrzygnięcie tej kwestii leży w kompetencji innego organu lub sądu. Ustawa używa wyrażenia "rozstrzygnięcie". Dotyczy to zatem sytuacji, gdy sąd bądź inny organ decydują o czymś po zapoznaniu się z całością sprawy, postanawiają coś po rozważeniu, rozwiązują coś ostatecznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2004 r., GSK 943/04, LEX nr 969625, Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1996,s.973) W postępowaniu wszczętym w wyniku zawezwania do próby ugodowej (art. 185 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm., dalej k.p.c.) sąd nie orzeka o prawach czy obowiązkach stron. Ocenia wprawdzie, czy treść ugody nie jest sprzeczna z prawem, zasadami współżycia społecznego bądź zmierza do obejścia prawa (art. 184 k.p.c.), nie oznacza to jednak, że rozstrzyga spór między stronami, dokonując uprzednio ustaleń faktycznych. Zawierając ugodę strony, czynią sobie wzajemne ustępstwa, zgodnie modyfikują istniejący między nimi stosunek prawny, a sąd jedynie czuwa, aby ich działania nie prowadziły do naruszenia obowiązującego prawa. Ugoda sądowa jest czynnością o mieszanym charakterze, a jej materialno-prawne skutki wyrażają się załatwieniem spornej między stronami sprawy, likwidując w ten sposób spór między nimi i regulując ich stosunek prawny (por.wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2000 r., II CKN 753/98, LEX nr 1219552). Działanie sądu w granicach określonych w art. 184 k.p.c. nie jest zatem tożsame z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (tutaj analogicznie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z tych względów nie ma znaczenia dla oceny podstaw zawieszenia możliwość przymusowego wykonania ugody na podstawie wydanego przez sąd tytułu wykonawczego. Nie zmieni to faktu, że wykonaniu nadal podlegać będzie umowa stron w formie ugody, a nie - orzeczenie sądu, którego w tej sprawie nie wydaje się. (tak NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. o sygn. II FSK 2153/11)

Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r. sygn.I SA/Rz 399/12 stwierdzając, że art. 777 § 1 pkt 1 k.p.c. pozwala nadać klauzulę wykonalności ugodzie zawartej przed sądem. Stanowi on mianowicie, że tytułami egzekucyjnymi są m.in. orzeczenie sądu prawomocne lub podlegające natychmiastowemu wykonaniu, jak również ugoda zawarta przed sądem; Tytułowi egzekucyjnemu można nadać klauzulę wykonalności przez co staje się on tytułem wykonawczym. Nie staje się ona (ugoda sądowa) przez to orzeczeniem sądu. Kodeks postępowania cywilnego przewiduje możliwość nadania klauzuli wykonalności nie tylko orzeczeniom sądu, ale też referendarza, bankowemu tytułowi wykonawczemu, aktowi notarialnemu. Wszystkie te akty mogą stać się tytułami wykonawczymi, co jednak nie świadczy o tym, że mają równorzędne znaczenie z orzeczeniem sądu w rozumieniu art. 365 § 1 k.p.c. Są one równorzędne jedynie w tym zakresie, że mogą być egzekwowane tak jak prawomocny lub zaopatrzony w rygor natychmiastowej wykonalności wyrok sądowy. Nie można jednak przyjąć, że działania ich wystawców będą tak samo prawnie doniosłe jak orzeczenie sądu. Ugoda sądowa nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (Kodeks postępowania cywilnego cyt. powyżej Tom I k. 51).

Przepis art. 365 § 1 k.p.c. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 363 § 1 k.p.c. stanowi, że prawomocnymi orzeczeniami sądu są takie, co do których nie przysługuje środek odwoławczy lub zaskarżenia.

W każdym z tych przypadków z prawomocności korzysta orzeczenie sądu i tylko ono ma wiążący charakter dla sądu, który je wydał oraz innych sądów i organów. Takiego znaczenia nie będzie miała ugoda zawarta przed sądem. Po jej zawarciu sąd, który jej się nie sprzeciwia, nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia. Do wzruszenia skutków ugody nie stosuje się przepisów dotyczących zaskarżenia orzeczeń, ale przepisy dotyczące wad oświadczeń woli i uchylenia się od skutków tak wyrażonych oświadczeń woli.

Dodatkowo należy wskazać, że analiza treści przedmiotowej ugody prowadzi do wniosku, że w ugodzie tej nie wskazano numerów działek, których ona dotyczy. Tym samym nie ma pewności, czy ugoda ta odnosi się do przebiegu granicy objętej kontrolowanym postępowaniem rozgraniczeniowym. Należy także podkreślić, że w ugodzie tej P. i B. P. jedynie się zobowiązują do podjęcia kroków do prawnego uregulowania tego, by granica pomiędzy działkami (jakimi?) przebiegała wzdłuż wybudowanych ogrodzeń zgodnie ze stanem obecnym. Tak więc zapisy ugody mają charakter nieostry i niejasny.

Reasumując ten watek w ocenie Sądu orzekającego organy administracji dokonały wadliwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc dopuściły się innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.)

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy czym na mocy art. 135 p.p.s.a. uchylono również postanowienie organu I instancji, gdyż w istocie należy całkowicie przeprowadzić postępowanie dowodowe zakresie tożsamości przedmiotowej kontrolowanego postępowania rozgraniczeniowego z wcześniejszym postępowaniem rozgraniczeniowym oraz treści przedmiotowej ugody sądowej.

Organy rozpoznając ponownie sprawę powinny wziąć pod uwagę wykładnię przepisów prawa przeprowadzoną w niniejszym uzasadnieniu. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien ustalić treść ugody sądowej zawartej przed Sądem Okręgowym w K. w dniu (...).04.2011 r. w sprawie o sygn. (...) i przeprowadzić z niej dowód oraz przeprowadzić dowód z akt znak (...) ((...)). Po przeprowadzeniu powyższych dowodów i uwzględnieniu powyższej wykładni przepisów prawa organ I instancji powinien wydać właściwą decyzję w przedmiocie zawieszenia postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.