Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1414568

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 23 października 2013 r.
IV SA/Po 748/13
Zakres kompetencji rady gminy do ustalania treści regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann.

Sędziowie WSA: Donata Starosta, Izabela Bąk-Marciniak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) maja 2013 r. Nr (...) wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność: § 2 ust. 2 i § 14 uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) kwietnia 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w dniu (...) kwietnia 2013 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. Materialnoprawną podstawę podjęcia tej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (T.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.).

Organ nadzoru stwierdził, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą zostać unormowane w uchwale rady gminy. Nie przyznaje on kompetencji organowi stanowiącemu gminy ani do uchwalania aktów prawa miejscowego obejmujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie, ani stanowienia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, ponieważ oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie organ ten zwrócił uwagę, że przepis art. 4 ust. 2 powołanej ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że uchwalając na jego podstawie regulamin utrzymania porządku i czystości, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.

W ocenie Wojewody przepis § 2 ust. 2 Regulaminu określający krąg podmiotów, które są adresatami obowiązków wprowadzonych tym regulaminem, poprzez wskazanie, iż obowiązuje on właścicieli nieruchomości, mieszkańców, osoby przebywające czasowo na terenie Miasta i Gminy S. oraz przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie utrzymania czystości i porządku nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż z art. 4 ust. 1 i 2 wynika, że regulamin obowiązuje na terenie danej gminy. Brak zatem podstawy prawnej do określenia podmiotowo kręgu adresatów obowiązków wynikających z regulaminu, skoro przepis ustawy jednoznacznie określa zakres obowiązywania regulaminu. W ocenie organu nadzoru przyjęta zaś w § 14 regulaminu kontrola wypełnienia obowiązków określonych w przedmiotowej uchwale także wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ustawy. Obowiązki te bowiem wynikają wprost z art. 6, 7, 8 powołanej ustawy.

Rada Miejska w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę domagając się uchylenia wyżej opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenie przepisu art. 11 k.p.a. w zw. z art. 91 § 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewyjaśnienie w dostateczny sposób przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, a także naruszenie art. 91 ust. 1 oraz art. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że stwierdzone przez organ uchybienia naruszają prawo w sposób istotny, w sytuacji gdy zakwestionowane postanowienia Regulaminu stanowiły w istocie jedynie transponowanie treści przepisów ustawowych na grunt aktu prawa miejscowego, a zatem nie kreowały normy prawnej pozostającej w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa w sposób zarzucany skargą ani w żaden inny sposób.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego skarżąca uczyniła rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność § 2 ust. 2 i § 14 uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) kwietnia 2013 r. podjętej w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy S.

Tak więc, rozstrzygnięcie o zasadności skargi wymaga przede wszystkim odniesienia się do zakwestionowanych przez Wojewodę postanowień uchwały i zbadania ich pod względem zgodności z prawem.

Sporna uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1)

wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a)

prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b)

uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c)

mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)

rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a)

średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b)

liczby osób korzystających z tych pojemników;

3)

częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4)

(uchylony);

5)

innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6)

obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7)

wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8)

wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Cytowany powyżej przepis zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy podobnie, jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, które obliguje organ nadzoru do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, jedynie tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko Wojewody zajęte w zaskarżonym akcie, że przepisy § 2 ust. 2 i § 14 uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) kwietnia 2013 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy S., naruszają w sposób istotny obowiązujący porządek prawny, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności.

Wojewoda słusznie wskazał, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. W uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji. (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do treści § 2 ust. 2 uchwały regulamin obowiązywał: właścicieli nieruchomości, mieszkańców, osoby przebywające czasowo na terenie Miasta i Gminy S. oraz przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie utrzymania czystości i porządku, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zakreślenie w ten sposób kręgu adresatów uchwały stanowi istotne naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w myśl którego omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin obowiązuje zatem na terenie gminy i do przestrzegania jego postanowień obowiązany jest każdy, kto znajdzie się w okolicznościach objętych zakresem stosowania zawartych w nim norm prawnych. Nie zachodziła zatem potrzeba regulowania tej kwestii od strony podmiotowej w uchwale i określania kręgu adresatów. Przyjęta natomiast w § 14 Regulaminu kontrola wypełnienia obowiązków określonych w przedmiotowej uchwale również wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ustawy. Wynika to z tego, że obowiązki organu wykonawczego gminy w tym zakresie przedmiotowym expressis verbis wynikają z cytowanej ustawy, w szczególności z art. 6, 7 i 8 ustawy. W powyższej normie (art. 4) brak upoważnienia do określania sposobu nadzoru i kontroli nad realizacją obowiązków wynikających z przyjętego regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie gminy. Podejmując akt prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza bowiem związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą. Tak więc, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dublująca zapis zawarty w obowiązującej ustawie lub regulująca w sposób odmienny kwestię ustawową, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna, a z taką sytuacją mamy do czynienia zarówno w § 2 ust. 2, jak również w § 14 uchwały.

Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, podnieść należy, że istotne naruszenie prawa wyraża się w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z przepisami zawartymi w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływające na treść uchwały lub zarządzenia. Taki sposób traktowania przesłanki nieważności aktu gminy, wskazany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został przyjęty przez naukę i orzecznictwo.

Reasumując, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie, nie miało miejsca zarzucane skargą naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Również Sąd nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym błędu w interpretacji wskazanego unormowania jak i jego zastosowania. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.