IV SA/Po 714/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2734738

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r. IV SA/Po 714/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak.

Sędziowie WSA: Anna Jarosz (spr.), Józef Maleszewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga P. P. (zwanego dalej: skarżący, Inwestor, Wnioskodawca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia (...) maja 2018 r. nr (...), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy (...) (zwanego dalej: Wójt) z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu (...) grudnia 2016 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce nr ewid. (...) w miejscowości (...) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków gospodarczych w ramach zabudowy zagrodowej. Wniosek został następnie uzupełniony pismem z dnia (...) stycznia 2017 r.

Zawiadomieniem z dnia (...) stycznia 2017 r. strony postępowania zostały poinformowane o wszczęciu postępowania na wniosek Inwestora oraz o możliwości zapoznania się z aktami danej sprawy.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2017 r. Wójt zawiesił z urzędu postępowanie. Na skutek zażalenia skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem dnia (...) marca 2017 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy organ uznał, iż stronami postępowania są właściciele działek bezpośrednio graniczący z działką wnioskodawcy i postanowieniem z dnia (...) czerwca 2017 r. ponownie zawiesił postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz nie dłużej niż do dnia (...) września 2017 r.

Na skutek zażalenia na powyższe postanowienie, Kolegium - postanowieniem z dnia (...) lipca 2017 r. uchyliło je w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na skutek zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie SKO uznało je za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji termin na załatwienia sprawy do dnia (...) września 2017 r.

Organ I instancji wezwał następnie wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, co skarżący uczynił pismem z dnia (...) września 2017 r.

Kolejno, z uwagi na fakt, iż posterowanie dotyczyło decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "(...)", organ I instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (zwanemu dalej: RDOŚ) dokumentów wynikających z obowiązujących przepisów, jednocześnie zawieszając postępowanie (postanowienie z dnia (...) września 2017 r.).

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca przedłożył postanowienie RDOŚ, w którym postanowiono nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000

Postanowieniem z dnia (...) września 2017 r. Wójt podjął zawieszone postępowanie.

Opisaną na wstępie decyzja z dnia (...) października 2017 r., na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017.1073 z późn. zm., zwanej dalej: Upzp), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej: Rozporządzenie) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.) Wójt odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla działki ozn. nr ewid. (...), położonej w obrębie (...), gmina (...) (zwanej dalej: Działka) dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwóch budynków magazynowych oraz dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej (zwanej dalej: Inwestycja).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wywodził, że projektowana Inwestycja ma być realizowana na terenie, dla którego nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pow. zabudowy 240 m2), dwóch budynków magazynowych (pow. zabudowy jednego budynku 160 m2) oraz dwóch budynków gospodarczych (pow. zabudowy jednego budynku 160 m2) na Działce, którą inwestor określił mianem - zabudowy zagrodowej.

Organ argumentował, że w toku analizy stwierdzono, że wnioskodawca posiada średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie. Co oznacza, że zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 Upzp, albowiem treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że fakt posiadania gruntów ornych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie jest warunkiem koniecznym do zastosowania tego przepisu, ale nie jest warunkiem wystarczającym. Projektowana zabudowa siedliskowa musi być bowiem funkcjonalnie powiązana z posiadanymi przez Wnioskodawcę gruntami ornymi. Wobec powyższego na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia:

1. w jaki sposób planowana inwestycja będzie stanowić część prowadzonego gospodarstwa rolnego przez inwestora z wyszczególnieniem numerów działek i miejscowości;

2. czy wnioskodawca posiada kwalifikacje rolnicze oraz osobiście prowadzi gospodarstwo rolne;

3. w jakim celu będą wykorzystywane budynki gospodarcze i budynki magazynowe;

4. oraz określenia w przybliżeniu powierzchni dla planowanej zabudowy zagrodowej (jaką część Działki będzie zajmować inwestycja).

W ocenie organu odpowiedzi udzielone przez Wnioskodawcę na tak postawione pytania nie są na tyle wyczerpujące, aby jednoznacznie stwierdzić, że projektowana zabudowa zagrodowa będzie funkcjonalnie powiązana z wskazanymi przez Wnioskodawcę gruntami. Tym bardziej, że Wnioskodawca wyjaśnił że planowana inwestycja realizowana jest na podstawie kontraktu cywilnego, którego warunkiem realizacji jest uzyskanie warunków zabudowy dla gospodarstwa rolnego o profilu produkcji związanym z produkcją roślinną dla zamierzającego podjąć działalność rolnika. Zatem to nie Wnioskodawca będzie prowadził/rozbudowywał gospodarstwo rolne tylko potencjalny kupiec gruntu. Skoro to nie Wnioskodawca jest Inwestorem, to, w ocenie organu, jego wyjaśnienia o sposobie wykorzystywania planowanej zabudowy wydają się hipotetyczne. Ergo wątpliwe jest, że przedmiotowa inwestycja stanowić będzie zorganizowaną całość gospodarczą.

Organ wywodził, że gospodarstwo, jako pewna całość produkcyjna, nie musi w całości znajdować się na jednym i tym samym gruncie, niemniej musi ono stanowić zorganizowaną całość. Zdaniem organu, w tym kontekście nie bez znaczenia jest fakt, że Wnioskodawca jednocześnie wystąpił o wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej dla działki sąsiedniej ozn. nr ewid. (...), która jest obecnie jego własnością. Wskazuje to, w ocenie organu, na niewłaściwe rozumienie przez Wnioskodawcę funkcji decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej w rozumieniu przepisów Upzp.

Organ zwrócił również uwagę, że działek o nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) położonych w (...), które Wnioskodawca wskazał jako wchodzące w skład jego gospodarstwa (do wniosku załączono umowę dzierżawy), właściciel wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy na kilkadziesiąt budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej.

Zdaniem organu zatem Inwestycja nie dotyczy budowy siedliska zagrodowego, ale faktycznie polega na budowie budynku jednorodzinnego. Dopuszczenie więc do realizacji wnioskowanej Inwestycji doprowadziłoby, do nieuzasadnionego wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej. W świetle powyższego stwierdzono, iż brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji - zabudowy zagrodowej, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp.

Końcowo podkreślono, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie która posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty.

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący podnosząc w szczególności, że w sprawie o wydanie warunków zabudowy zagrodowej na Działce organ dokonał nieuprawionej nadinterpretacji wyjaśnień wnioskodawcy, które zostały złożone do akt sprawy pismem z dnia (...) września 2017 r. Zdaniem Wnioskodawcy organ błędnie uznał, że kontrakt cywilny, o którym wspomniał wnioskodawca w swoim piśmie, ma oznaczać sprzedaż gruntu. Organ nie był uprawniony do dokonania takiej oceny, nie wynikało to bowiem z treści złożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień, czy z innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazał, iż na etapie uzyskania warunków zabudowy, nie ma żadnego znaczenia, co właściciel terenu zrobi ze swoją własnością w przyszłości (czy wydzierżawi, czy odda w użytkowanie, czy daruje, czy sprzeda, czy w inny sposób zadysponuje). Zgodnie bowiem z art. 6 Upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Odwołujący wskazał także, że Organ w treści skarżonej decyzji wskazał również, że wnioskodawca wystąpił o wydanie warunków zabudowy zagrodowej na inną działkę stanowiącą własność wnioskodawcy i że takie działanie wskazuje na niewłaściwe rozumienie funkcji decyzji o warunkach zabudowy zagrodowej. W ocenie skarżącego nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej, z uwagi na to, że w innej lokalizacji wnioskodawca również złożył wniosek o warunki zabudowy. Ponadto wydanie decyzji nie powoduje powstania praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Warunki zabudowy są jedynie informacją o tym w jaki sposób dany teren może zostać zagospodarowany, a to czy wnioskodawca zrealizuje inwestycje na dz. (...) czy na innej działce, co do której uzyska, bądź uzyskał warunki zabudowy, zależy - według Wnioskodawcy - tylko i wyłącznie od niego samego.

Zdaniem skarżącego organ nie dokonał również właściwej analizy urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Jego zdaniem organ nie zbadał przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp (tzw. dobrego sąsiedztwa); nie dokonał pogłębionej analizy urbanistycznej i nie ustalił, że na działce znajdującej się w sąsiedztwie działki odwołującego znajduje się zabudowa zagrodowa, stanowiąca o tzw. dobrym sąsiedztwie.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2017. SKO uchyliło decyzję organu I instancji, jednak na skutek wniesienia skargi na to orzeczenie - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznania z dnia 6 marca 2018 sygn. akt IV SA/Po 7/18 uchylono decyzję Kolegium.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż "przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego o dokument potwierdzający obszar gospodarstwa rolnego posiadanego przez inwestora oraz wypis z rejestru gruntów działki nr (...) i rozpoznanie wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy".

Na wezwanie organu skarżący przedłożył - pismo z dnia (...) marca 2018 r. - wypisy z rejestru gruntów działek położonych na terenie gm. (...) będących jego własnością, w tym działki (...), będącej przedmiotem postępowania. Dodatkowo przedłożył oświadczenie określające łączną powierzchnię użytków rolnych, numery działek i ich położenie na terenie gm. (...). Zgodnie z załączonymi do akt sprawy dokumentami łączna powierzchnia posiadanych przez wnioskodawcę użytków rolnych w gm. (...) wynosi 7.7063 ha. Wnioskodawca wskazał także, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 Upzp, wnioskodawca nie musi być rolnikiem. Bycie rolnikiem nie stanowi żadnej przesłanki udzielenia, albo odmowy udzielenia wnioskowanej decyzji. Z punktu widzenia przepisu art. 61 ust. 4 Upzp, w jego ocenie, nie ma żadnego znaczenia, kim jest i jaki status społeczny posiada wnioskodawca o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego w tym przepisie. Regulacja zawarta w art. 61 ust. 4 Upzp nie jest, albowiem nie może być - w świetle konstytucyjnych zasad: równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, wyrażonych w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz konstytucyjnego zakazu dyskryminacji kogokolwiek z jakiejkolwiek przyczyny, wyrażonego w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP - interpretowana jako ustanowiona dla jednej tylko grupy społecznej, z której dobrodziejstwa nie może skorzystać każdy, lecz jedynie ci, którzy przynależą do tej grupy społecznej. W świetle powołanych wyżej przepisów rangi ustrojowej, jako oczywiste oraz za pewnik traktować należy, zdaniem skarżącego tezę, zgodnie z którą żadne przepisy nie są ustanawiane w Rzeczypospolitej Polskiej dla faworyzowania, ani dla dyskryminowania kogokolwiek. Tak więc również przepis art. 61 ust. 4 Upzp nie może być rozumiany jako ustanowiony jedynie dla rolników. Jest on ustanowiony bowiem dla każdego, kto już jest, albo w przyszłości chciałby zostać rolnikiem. Jeśli chce stworzyć gospodarstwo rolne o powierzchni większej, niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie, może skorzystać z uprzywilejowania, polegającego na wyłączeniu stosowania wobec wnioskowanej przez niego decyzji o warunkach zabudowy, zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżący wywodził także, że gospodarstwa, o którym mowa w art. 61 ust. 4 Upzp, nie trzeba mieć ani na swoją własność, ani też nie trzeba mieć żadnego innego tytułu prawnego do tego gospodarstwa. Tytuł taki trzeba mieć dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, które musi być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, wydaną dla zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym, o jakim mowa w powoływanym przepisie. Na etapie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy organ lokalizacyjny nie może, zdaniem Wnioskodawcy, żądać tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Kolejno skarżący argumentował, że w sprawie będącej przedmiotem postępowania jako Wnioskodawca wykazał, że dysponuje na terenie gminy (...) obszarem przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie. Ustalenia te poczynił organ I instancji, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia do wydanej decyzji. Wnioskodawca dysponuje terenem stanowiącym jego własność, na który składają się dz. (...) i (...) o łącznej powierzchni 3,5105 ha oraz teren będący przedmiotem dzierżawy o łącznej powierzchni 4,1958 ha. Stosunek prawny wynikający z umowy dzierżawy został zabezpieczony aktem notarialnym zawartym na 10 lat (rep. A nr (...) - w aktach sprawy).Wnioskodawca wyraźnie określił również, jaki teren jest objęty planowaną inwestycją, wskazując numery działek ewidencyjnych, którymi dysponuje. Tego samego terenu i w tych samych granicach, który zostanie określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dotyczyć będzie również decyzja o warunkach zabudowy. W dalszej konsekwencji Inwestor - ubiegając się o pozwolenie na budowę - będzie musiał wykazać się prawem do dysponowania tymi samymi nieruchomościami, które wykazał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeśli wiec okaże się, że inwestor nie może wykazać się prawem do tych nieruchomości, które wykazał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie uzyska on pozwolenia na budowę. Zatem, według skarżącego, to czy dany obszar faktycznie będzie stanowił teren inwestycyjny, będzie rozstrzygające na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a nie na etapie wydawania warunków zabudowy. Ponadto wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy jest zamiar inwestora, a więc stan faktyczny, który ma dopiero zaistnieć. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 Upzp, nie musi więc dotyczyć gospodarstwa już istniejącego, lecz może dotyczyć także gospodarstwa, które dopiero w przyszłości miałoby powstać. Na tej podstawie za całkowicie pozbawione podstaw prawnych uznał skarżący nie tylko żądanie wykazania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do nieruchomości, czy zaświadczeniami potwierdzającymi status wnioskodawcy - jako rolnika, ale także żądanie jakichkolwiek zaświadczeń związanych z prowadzeniem działalności wytwórczej w dziedzinie rolnictwa i w gospodarstwie rolnym, o jakim mowa w art. 61 ust. 4 Upzp.

W związku z powyższym, w jego ocenie, sprawa bez wątpienia kwalifikuje się do rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przepisu art. 61 ust. 4 Upzp. Błędna interpretacja przepisów, a w szczególności uzależnianie możliwości ustalenia warunków zabudowy zagrodowej od "bycia rolnikiem", czy "prowadzenia gospodarstwa rolnego" doprowadziło organ I Instancji do wydania błędnego rozstrzygnięcia.

Opisana na wstępie i zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia (...) maja 2018 r. Kolegium ponownie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wywodziło, że pozostało związane, zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, które zapadło w sprawie, W tym kontekście, uzasadniając rozstrzygnięcie organ wywodził, co następuje.

Na wstępie organ przytoczył podstawy prawne wydanej decyzji wskazując na art. 61 ust. 1 i ust. 4 Upzp oraz § 3 i 9 Rozporządzenia (w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także wskazał na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przywołując, iż "przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego o dokument potwierdzający obszar gospodarstwa rolnego posiadanego przez inwestora oraz wypis z rejestru gruntów działki nr (...) i rozpoznanie wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy". Organ skonstatował, że dokumenty te zostały przedłożone do akt sprawy i wynika z nich, że skarżący na terenie gminy (...) dysponuje użytkami rolnym o łącznej powierzchni 7.7063 ha, na które składają się własność działki nr (...) położonej w m. (...) o powierzchni 0,3617 ha, oraz działki nr (...) położonej w m. (...) o pow. 3,1488 ha oraz będące przedmiotem dzierżawy działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), położone w m. (...) i działka nr (...) położonej m. (...). Działka nr (...) i działka (...) stanowią grunt klasy PsV.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy, iż przepis art. 61 ust. 4 Upzp nie może być rozumiany jedynie jako ustanowiony dla rolników i przywołanego w tym zakresie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt IV SA Po 1185/13 organ wskazał na odmienne w tym zakresie późniejsze orzecznictwo sądowe, w tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem organu, na tle narosłego i jednolitego orzecznictwa - koniecznym warunkiem dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów Upzp było więc uwzględnienie celu, którego realizacji mają one służyć. Funkcją zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp warunku ustalenia warunków zabudowy jest bez wątpienia zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie i ochrona walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. Jednakże w przypadku obszarów rolnych - rzadko zabudowanych - wypełnienie wymogu zawartego w tym przepisie jest z istoty niemożliwe. Nie ma bowiem możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Stąd też regulacja przewidziana w art. 61 ust. 4 Upzp umożliwia rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tych gospodarstw. Norma zawarta w tym przepisie stanowi zatem wyjątek od reguły wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, służący zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej. Według organu skoro art. 61 ust. 4 Upzp wprowadza wyjątek od reguły, to interpretacja tego przepisu musi zawsze odbywać się ściśle, w granicach celu jakiemu służy. Nie może ona w żadnym razie prowadzić do nieuprawnionego - niepodyktowanego tym celem - odstępowania od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Powyższe prowadzi, zdaniem organu, do wniosku, że Inwestor występujący o ustalenie warunków dla zabudowy j zagrodowej z zastosowaniem art. 61 ust. 4 Upzp zobowiązany jest wykazać, że planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego oraz stanowić ma faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa rolnego.

Na tym tle organ wskazał, że z akt sprawy wynika, i co wnioskodawca sam przyznał w piśmie z dnia (...) września 2018 r., że planowana Inwestycja stanowić będzie miejsce zamieszkania rolnika oraz zaplecze produkcyjne w zakresie pomieszczeń magazynowych oraz produkcyjnych. Wskazał w tym piśmie że po wydaniu warunków zabudowy nieruchomości zostanie przekazana na podstawie aktu notarialnego osobie zamierzającej prowadzić działalność rolnicza oraz działalność gospodarcza w zakresie produkcji i sprzedaży roślin ozdobnych. Wskazał, że posiada wykształcenie wyższe i wykonuje prace dla spółdzielni produkcji rolnej. W ramach gospodarstw będą funkcyjne budynki zaplecza produkcyjnego (przechowywanie materiału do nasadzeni siewu nawozów, przechowywanie narzędzi rolniczych). Zdaniem organu zatem z wyżej wymienionego pisma wynika wprost, iż to nie Wnioskodawca będzie prowadził działalność rolniczą.

Organ wywodził, że niezależnie od powyższego należy wskazać, posiadanie wykształcenia wyższego i wykonywanie pracy dla spółdzielni produkcji rolnej nie świadczy o statusie rolnika. Wnioskodawca powinien był wykazać powiązanie planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym, czego nie wykazał. Podkreślono, że umowa dzierżawy zawarta (...) stycznia 2017 r. została zawarta na 10 lat z możliwością wypowiedzenia przedmiotowej umowy z 6 miesięcznym. W umowie tej oddaje się w użytkowanie działki o nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), o łącznej powierzchni 2,175 8 ha położone w (...), gmina (...) i nr (...) o obszarze 2,0200 ha położone w (...) gmina (...). Tymczasem organ podniósł, że w orzecznictwie podnosi się, że możliwe jest prowadzenie gospodarstw rolnych również w oparciu o grunty dzierżawione należy jednak mieć na uwadze, że umowa dzierżawy, jako stosunek obligacyjny, z natury swojej tworzy stosunek prawny który łatwo rozwiązać, a siedlisko (zabudowa zagrodowa) ma być inwestycją trwałą, która po jej wybudowaniu będzie już w terenie istniała w sposób w czasie nieograniczony. Ma zatem służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni. Trwałość te trudno zaś wywieść z krótkoterminowych umów dzierżawy. Inna ocena sytuacji miałaby miejsce gdyby proporcja gruntów rolnych dzierżawionych i będących własnością skarżącej była odwrotna tj. w gospodarstwie tym przeważałyby grunty stanowiące własność.

Reasumując organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Inwestor jest właścicielem dwóch działek stanowiących grunt klasy PsV i dzierżawcą gruntów położonych w m. (...) i m. (...). Przeważają zatem grunty dzierżawione. Co więcej właściciel gruntów dzierżawionych wystąpił z licznymi wnioskami o wydanie warunków zabudowy na kilkadziesiąt budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej na gruntach, które ujęte są w umowie dzierżawy zawartej ze skarżącym.

W tym kontekście, zdaniem organu, Inwestycja nie dotyczy budowy siedliska zagrodowego, ale faktycznie polega na budowie budynku jednorodzinnego Dopuszczenie więc do realizacji wnioskowanej inwestycji doprowadziłoby, do nieuzasadnionego wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej. To nie Wnioskodawca będzie prowadził gospodarstwo rolne tylko potencjalny kupiec gruntu. Skoro to nie Wnioskodawca jest inwestorem, to wątpliwe jest, że przedmiotowa inwestycja stanowić będzie zorganizowaną całość gospodarczą.

W ocenie SKO słusznie zatem organ I instancji przyjął, że celem złożonego przez skarżącego wniosku nie jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zabudowy siedliskowej, lecz uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący wskazując, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem w całości i wnosząc uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu w celu ponownego rozpatrzenia, ewentualnie orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 61 ust. 4 Upzp poprzez uznanie, że warunkiem koniecznym do uzyskania warunków zabudowy o charakterze zagrodowym jest posiadanie statusu rolnika,

2. naruszenie art. 61 ust. 4 Upzp poprzez uznanie, że Skarżący nie dysponuje obszarem na terenie gminy uprawniającym do ubiegania się o warunki zabudowy o charakterze zagrodowym

3. naruszenie art. 59 i nast. Upzp poprzez błędne pojmowanie istoty decyzji o warunkach zabudowy oraz

4. naruszenie art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zakazu dyskryminacji.

Skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. W jego ocenie organ II Instancji wykroczył poza przewidziane prawem przesłanki do wydania warunków zabudowy dla danego terenu, poprzez nieuprawnione utożsamienie pojęcia dopuszczalnego w warunkach zabudowy zamierzenia inwestycyjnego, z pojęciem faktycznej realizacji inwestycji na danym terenie. Według Skarżącego zadaniem Organu wydającego warunki zabudowy nie jest ocena wszelkich przesłanek dopuszczających możliwość końcowego zrealizowania inwestycji, a jedynie takich, których celem jest zbadanie czy wnioskowany teren w ogóle (co do zasady) nadaje się do zabudowy w trybie warunków, określonych w treści wniosku. Istotą warunków zabudowy jest bowiem określenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania danego terenu, co stanowi pewnego rodzaju przyrzeczenie administracyjne, z którego ma wynikać, że na danym terenie dana zabudowa jest dopuszczalna. Zdaniem skarżącego Wnioskodawca wykazał, że dysponuje na terenie Gminy (...) obszarem przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej minie. Ustalenia te poczynił organ I instancji, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia do wydanej decyzji cyt: "W toku analizy stwierdzono, że wnioskodawca posiada średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie". A więc, w ocenie skarżącego, warunek z art. 61 ust. 4 Upzp został spełniony.

Zdaniem skarżącego sama realizacja inwestycji na terenie będącym przedmiotem dzierżawy nie oznacza także jeszcze niemożliwości wykorzystywania terenu przez dzierżawcę na potrzeby wynikające z zawartej umowy.

Zdaniem Skarżącego wątpliwe jest również, aby organ miał prawo, aż tak głęboko sięgać do planów inwestycyjnych wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia (...) grudnia 2018 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadły w innej sprawie, dotyczącej działki nr (...) w m. (...) również stanowiącej własność skarżącego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej - p.p.s.a.)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaistniały przesłanki do uchylenia zapadłych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Sąd miał bowiem przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznania z dnia 6 marca 2018 sygn. akt IV SA/Po 7/18.

W związku z tym Sąd w obecnym składzie pozostaje związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku - zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1-3).

W tym miejscu wskazać należy, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznania z dnia 6 marca 2018 sygn. akt IV SA/Po 7/18 uchylono decyzję Kolegium z dnia (...) grudnia 2017. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż "przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego o dokument potwierdzający obszar gospodarstwa rolnego posiadanego przez inwestora oraz wypis z rejestru gruntów działki nr (...) i rozpoznanie wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy".

Na tle powyższego wskazać należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Przechodząc zatem na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, którą Sąd rozważał w ramach sądowej kontroli zaskarżonego aktu na podstawie kryterium zgodności z prawem, była kwestia uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu w składzie niniejszym wytyczne te zostały przez organ wykonane.

W następnej kolejności ocenie podlegały merytoryczne rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd stanął na stanowisku, że zasadnie odmówiono ustalenia tych warunków zgodnie z wnioskiem.

Na wstępie należy wskazać, że z przepisów Upzp wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, czyli gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczególnym przepisem jest art. 61 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści tegoż przepisu bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestorzy planują zabudowę zagrodową i - po drugie - prowadzą gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie, czy Inwestor jest uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 Upzp, w szczególności czy planowana zabudowa związana jest z prowadzonym przez nich gospodarstwem rolnym, które ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.

Zdaniem Sądu, w kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów, nie budzi wątpliwości powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w Gminie (...).

Odnosząc się natomiast do oceny, czy skarżący planuje Inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej należy w pierwszej kolejności wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 ustawy, którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenia obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. Należy dodać, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie poglądami, które skład orzekający w tej sprawie podziela, na zabudowę zagrodową składa się zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny, zlokalizowanych w obrębie jednego podwórza.

Istotne znaczenie dla prawidłowej interpretacji art. 61 ust. 4 ustawy ma także pojęcie gospodarstwa rolnego, z którym ma być powiązana planowana przez inwestora zabudowa zagrodowa. W związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zabudowa zagrodowa to zatem inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (w tym produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2333/12, LEX nr 1495267).

Należy dodać, że gospodarstwo rolne w ujęciu Kodeksu cywilnego to pewna zorganizowana całość gospodarcza. Przez "zorganizowaną całość gospodarczą" orzecznictwo rozumie te składniki, które stanowią pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów (tak: NSA w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. II OSK 1632/08, zob. też S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna". wyd. 8, Warszawa 2007, s. 230). Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie może zatem mieć decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (tak: NSA w wyrokach z dnia 16 października 2009 r., sygn. II OSK 1632/08; z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1723/06, LEX nr 372227; tak też WSA w Opolu w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II SA/Op 100/08, LEX nr 519026, WSA w Białymstoku w wyroku z 13 lutego 2014 r., sygn. II SA/Bk 873/13, LEX nr 1513218).

Przystępując do omówienia kolejnego istotnego w sprawie zagadnienia, to jest oceny, czy skarżący prowadzą gospodarstwo rolne, przede wszystkim powołać należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowany w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 583/13), który w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, a w którym podkreślono, iż siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni.

Przenosząc powyższe na grunt zawisłej sprawy stwierdzić należy, że Inwestor występując z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji wymienił należące do niego działki, częściowo dzierżawione. Z akt sprawy nie wynika jednak, że Inwestor prowadzi w gminie gospodarstwo rolne. W konsekwencji, organy prawidłowo odmówiły zastosowania w tej sprawie przepis art. 61 ust. 4 ustawy, stanowiący odstępstwo od zasady badania tzw. dobrego sąsiedztwa.

Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ II instancji wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), który stanął na stanowisku, że forsowanie rozszerzającej wykładni art. 61 ust. 1 i ust. 4 Upzp prowadziłoby do sytuacji, w której dopuszczalna mogłaby się okazać realizacja kilku inwestycji związanych z tym samym gospodarstwem rolnym (mających służyć obsłudze tego samego gospodarstwa rolnego). To zaś mogłoby zaś prowadzić do niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określających warunki zamiany przeznaczenia gruntów. Realizowana zabudowa miałaby bowiem w istocie charakter mieszkaniowy, a nie zagrodowy. Sąd ten wskazał także, że biorąc pod uwagę przywołane regulacje ustawy Prawo budowlane, takiej sytuacji należy zapobiec już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli bowiem objęte decyzją o warunkach zabudowy grunty pod zabudowę zagrodową pozostają gruntami rolnymi, to organ administracji techniczno-budowlanej, nie miałby podstaw do stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z przepisami odrębnymi - przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem NSA wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 Upzp nie może ograniczać się do dyrektyw językowych, te bowiem są niewystarczające dla prawidłowego ustalenia treści norm prawnych zawartych w tych przepisach. Pominięcie celu regulacji prawnej i ustalenie jej znaczenia wyłącznie przy pomocy analizy słów jest głównym i najczęściej występującym błędem w rozumieniu i stosowaniu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod (zob. np. wyrok z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1685/11, niepublikowany, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując zatem oceny, czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, Sąd miał również na uwadze pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowany w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. (II SA/Kr 583/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), który w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, a w którym podkreślono, iż siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni, ale trwałość tę trudno wywieść z krótkoterminowych umów dzierżawy.

Należy też ubocznie podkreślić, że Inwestor nie podjął nawet próby wykazania funkcjonalnego połączenia obiektów w ramach gospodarstwa rolnego, czy w jakikolwiek sposób wykazania, że gospodarstwo rolne prowadzi.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z treścią przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 tej ustawy, a wydane w sprawie decyzje nie naruszają art. 107 k.p.a. Organy nie naruszyły także żadnego z omawianych powyżej przepisów prawa materialnego, a zatem wydana w sprawie decyzja odpowiada prawu.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.