Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721347

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 10 września 2019 r.
IV SA/Po 632/19
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. (...) na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2019 r., nr (...) w przedmiocie nakazania wykonywania określonych robót budowalnych

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. (...) kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie faktyczne

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) po rozpatrzeniu odwołania A. A. oraz Mieszkaniowego Zasobu Gminy Miejskiej (...) na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) lutego 2019 r. (znak. (...)) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wskazana decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniach (...) listopada 2018 r. oraz (...) listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej również jako: PINB oraz organ I instancji) przeprowadził kontrolę lokalu nr (...) znajdującego się w budynku położonym przy ul. (...) w (...). W trakcie kontroli stwierdzono, że w lokalu prowadzona jest działalność gastronomiczna, zaś prowadząca ją osoba korzysta z przewodów kominowych w formie wentylacji mechanicznej.

Pismem z dnia (...) stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu utrzymania - lokalu gastronomicznego - ze szczególnym uwzględnieniem przewodów kominowych.

Z uwagi na skargi mieszkańców nieruchomości, dotyczące nieprzyjemnego zapachu występującego w trakcie działalności lokalu gastronomicznego, organ pierwszej instancji wystąpił do zarządcy nieruchomości o przedstawienie oceny stanu technicznego używanych przewodów kominowych pod względem ich szczelności.

Przedłożony protokół z badań kontrolnych poświadczył nieszczelność przewodów kominowych, co dla PINB stanowiło argument wykluczający możliwość dalszego stosowania wentylacji mechanicznej w przedmiotowym budynku.

W związku z powyższym, organ pierwszej instancji wydał w dniu (...) lutego 2019 r. decyzję, którą nałożył na właścicieli lokalu nr (...) organ nałożył na właścicieli lokalu (...) budynku wielorodzinnego położonego przy ul. (...) w (...) (działka m (...)) obowiązek:

1) odłączenia urządzeń mechanicznej wentylacji od przewodów kominowych,

2) użytkowania przewodów wentylacyjnych tylko w sposób grawitacyjny,

3) wykonania potwierdzenia protokolarnego przez osobę posiadająca kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim odłączenia urządzeń wentylacji mechanicznej, w terminie 14 dnia od dnia otrzymania decyzji, Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. A. oraz Mieszkaniowy Zasób Gminy Miejskiej (...).

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: (...) WINB albo organ II instancji) wskazał, iż zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną wydanej przez PINB decyzji, "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Podkreślono, że w wyroku z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt. II OSK 106/17, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że "przez nieodpowiedni stan techniczny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć stan, który jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości o stan techniczny". Wskazano, że przedmiotem prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania był "stan utrzymania lokalu gastronomicznego - ze szczególnym uwzględnieniem przewodów kominowych". (...) WINB wyjaśnił, iż decyzja wydana na jego podstawie musi zostać poprzedzona stwierdzeniem, iż obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a przepis art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego definiuje obiekt budowlany jako "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Te ustalenia doprowadziły (...) WINB do wniosku, iż przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego winien być cały obiekt (w tym wypadku budynek), wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego należytego użytkowania (w przedmiotowej sprawie instalacją wymagającą zwrócenia szczególnej uwagi są przewody kominowe). Zakres przedmiotowy prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego został zatem określony przez PINB zbyt wąsko.

W dalszej kolejności podkreślono, iż w doktrynie akcentuje się, że "należy mieć na uwadze to, że w sytuacji gdy zły stan techniczny lokalu oddziałuje na cały obiekt, możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu bądź w lokalach. W takim przypadku chodzi o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości lub jego części". Podkreślono, że w zależności od ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego, mających na celu stwierdzenie, że obiekt jest bądź nie jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nałożone obowiązki mogą dotyczyć jedynie pewnej części tego obiektu, a nawet jednego lokalu, o ile stan tego lokalu ma wpływ na cały obiekt.

(...) WINB podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nałożył na właścicieli lokalu nr (...) obowiązek odłączenia urządzeń mechanicznej wentylacji od przewodów kominowych, argumentując to nieszczelnością owych przewodów, która została wykazana w trakcie kontroli kominiarskiej. Protokół z tejże kontroli, sporządzony dnia (...) grudnia 2018 r. (nr (...)), a podpisany przez mistrza kominiarskiego J. S., wskazuje że "w trakcie kontroli kamerą kominową stwierdzono nieszczelności międzykanałowe oraz ubytki na łączeniach cegieł. W celu uszczelnienia przewodu od wentylacji - okapu należy wykonać uszczelnienie przewodu kominowego masą uszczelniającą SKD. Ponadto zamontować wentylator wyciągowy i wykonać instalację zlokalizowaną na dachu budynku". W ocenie (...) WINB wynika stąd jednoznacznie, że w nieodpowiednim stanie technicznym znajduje się przewód kominowy, do którego właściciele lokalu nr (...) podłączyli urządzenie mechanicznej wentylacji. (...) WINB stanął jednak na stanowisku, że jakkolwiek podłączenie to może skutkować rozprzestrzenianiem się nieprzyjemnych zapachów po całej nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, iż zaistniałym problemem jest stan techniczny zbadanego przewodu kominowego, który to stan nie ulegnie poprawie wyłącznie na skutek odłączenia lub demontażu używanego w lokalu gastronomicznym okapu od przewodu kominowego. Nie doprowadzi to do osiągnięcia skutecznego i całego skutku, aby nieszczelny przewód kominowy prezentował należyty stan techniczny.

W ocenie (...) WINB z uwagi na fakt, iż postępowanie toczy się wyłącznie w przedmiocie lokalu gastronomicznego, organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość zmiany jego zakresu, ażeby obejmowało stan techniczny całego budynku, a co za tym idzie dokładne ustalenie liczby występujących w budynku przewodów kominowych oraz dokonanie oceny ich stanu technicznego oraz szczelności. W związku z powyższym, stwierdzając zły stan techniczny jednego przewodu kominowego, organ winien był zbadać również pod tym kątem przewody pozostałe, o ile takowe istnieją.

Podkreślono, że w zaistniałym w rozpatrywanej sprawie problemem jest stan techniczny przewodu kominowego, nie zaś wyłącznie fakt podłączenia okapu do tegoż przewodu. Jakkolwiek nieszczelność przewodu może skutkować przedostawaniem się nieprzyjemnych zapachów do innych nieruchomości, samo podłączenie okapu do przewodu nie narusza przepisów prawa budowlanego, o ile nie uniemożliwia to prawidłowej wentylacji pomieszczeń korzystających z owego przewodu.

Podkreślono nadto, że rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien rozważyć rozszerzenie zakresu prowadzonego postępowania, mając na celu zbadanie stanu technicznego całego budynku położonego przy ul. (...) w (...), ze szczególnym uwzględnieniem wszystkich znajdujących się tam przewodów kominowych. Koniecznym jest również określenie, czy po przywróceniu stanu technicznego rzeczonych przewodów do porządku, możliwe jest bezpieczne podłączenie doń okapu.

Sprzeciw od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa (...) podnosząc zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 4 i art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego. Wskazano tez na naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 107 § 1, § 3 i § 7 oraz art. 8p 1 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw (...) WINB wniósł o jego oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako: p.p.s.a.) sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano, bowiem sprzeciw złożono stosownie do treści wadliwego pouczenia.

Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd nie odniesie się zatem do zasadności argumentacji złożonego sprzeciwu w zakresie dotyczącym merytorycznego załatwienia sprawy w sprawie stanu utrzymania - lokalu gastronomicznego - w budynku wielorodzinnym przy ul. (...) w (...).

Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w (...) z dnia (...) lutego 2019 r.

Przystępując do kontroli legalności tej decyzji Sąd zauważa, że pomimo błędnie powołanej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), (...) WINB w istocie działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w (...) z dnia (...) lutego 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strony postępowania zostały przez (...) WINB błędnie pouczone o terminie i sposobie zaskarżenia decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponieważ strony do tego błędnego pouczenia się zastosowały, Sąd uznał sprzeciw za dopuszczalny i przyjął go do merytorycznego rozpoznania (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. II OZ 263/19).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, przedmiot postępowania administracyjnego determinowała treść zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania - wszczęte zostało ono w sprawie - stanu utrzymania lokalu gastronomicznego (k.31 akt adm.). Uwadze (...) WINB umknęło, że zakres postępowania administracyjnego został w niniejszej sprawie wytyczony i określony jako sprawa stanu utrzymania - lokalu-gastronomicznego. W tym też przedmiocie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji nakazującej właścicielom - lokalu - odłączenie urządzeń mechanicznej wentylacji od przewodów kominowych. Stan techniczny całego budynku pozostaje poza rozpoznawaną sprawą, która była prowadzona w sprawie stanu utrzymania - lokalu - gastronomicznego. (...) WINB przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, powołał się na argumenty pozostające poza zakresem - tej - sprawy. Organ I instancji zadecydował o przeprowadzeniu postępowania w określonym zakresie. To że (...) WINB dostrzega zasadność przeprowadzenia postępowania również w innym (szerszym) zakresie dotyczącym prawidłowości przewodów kominowych - całego budynku - nie przesądza automatycznie o wadliwości postępowania przeprowadzonego w zakresie w jakim wszczęto postępowanie i przeprowadzono postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie stanu utrzymania - lokalu - gastronomicznego. Zakończenie prowadzonego postępowania w sprawie stanu utrzymania - lokalu-gastronomicznego, nie wyłącza bowiem możliwości wszczęcia i przeprowadzenia z urzędu postępowania w innym zakresie, jeżeli tylko organy nadzoru budowlanego stwierdzą ku temu podstawy.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres - konkretnej - sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jakkolwiek, w okolicznościach badanej sprawy, (...) WINB bezspornie wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji, to nie ulega jednak wątpliwości, że organ ten zgłosił zastrzeżenia i wydał zalecenia dotyczące okoliczności - spoza rozpoznawanej - sprawy.

W istocie rzeczy, (...) WINB nie wskazał również co stoi na przeszkodzie aby organ II instancji sam merytorycznie rozpoznał sprawę stanu utrzymania - lokalu - gastronomicznego. W okolicznościach badanej sprawy decyzję pierwszoisnatncyjną uchylono, w istocie, w celu poczynienia ustaleń pozostających poza prowadzonym postępowaniem, a dotyczących stanu technicznego całego budynku.

(...) WINB nie wskazał, na żadne okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego, dotyczyłyby prowadzonego postępowania w sprawie utrzymania - lokalu - gastronomicznego. Jednocześnie samo ustalenie takich okoliczności wymaga uwzględnienia, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W tym też kontekście należało ocenić zaskarżoną decyzję i zebrany w sprawie materiał dowodowy. Tymczasem, z akt sprawy nie wynika aby (...) WINB podejmowało czynności mające służyć wyjaśnieniu sprawy, które ewentualnie uzasadniałyby wniosek, że sprawa utrzymania - lokalu - gastronomicznego wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.

Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie stanu utrzymania - lokalu - gastronomicznego, czy też w tej sprawie - konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części i uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. W sytuacji gdy organ uzna za zasadne przekazać do ponownego rozpoznania sprawę w sprawie stanu utrzymania - lokalu - gastronomicznego, jego obowiązkiem będzie sprecyzowanie jakie - konkretnie - okoliczności faktyczne wymagają dowodu w znacznej części. Jeżeli natomiast (...) WINB stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na rozstrzygniecie sprawy stanu utrzymania - lokalu - lub wymaga przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, to będzie zobowiązany do samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia in meriti. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą (...) WINB będzie również rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

Odnosząc się do zgłoszonego w sprzeciwie wniosku dowodowego wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stan faktyczny niniejszej sprawy - zainicjowanej sprzeciwem - nie jest kwestionowany i pozostaje pomiędzy stronami bezsporny, dlatego też wniosek dowodowy w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. zasądził na rzecz Skarżącej od organu administracji. Na koszty te składa się kwota (...) zł, odpowiadająca wysokości uiszczonego wpisu od sprzeciwu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.