Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1371834

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 11 września 2013 r.
IV SA/Po 616/13
Wykładnia przepisów intertemporalnych dotyczących przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.).

Sędziowie WSA: Donata Starosta, Izabela Bąk-Marciniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr SKO-(...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...)

Uzasadnienie faktyczne

Dnia 29 listopada 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wpłynął wniosek S. Z. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, Z. Z.

Decyzją z (...) grudnia 2012 r. Prezydent Miasta K. (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Na skutek odwołanie Wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z (...) stycznia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z (...) marca 2013 r., nr (...), wydaną po ponownym rozpoznaniu wniosku, Prezydent Miasta - wskazując jako podstawę art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie "u.ś.r.") - powtórnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wyjaśniając, że powodem odmowy jest okoliczność, iż ojciec Wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, Wnioskodawczyni złożyła odwołanie. Podkreśliła, że do wniosku załączyła oświadczenie matki o braku możliwości opieki nad ojcem, ze względu na charakter wykonywanej przez nią pracy, polegającej na pracach porządkowych i utrzymywaniu w czystości trzech bloków mieszkalnych (sprzątanie, odśnieżanie, mycie okien na klatkach schodowych). Przy tym ilość pracy uzależniona jest od warunków atmosferycznych; oprócz dni roboczych może przypadać również na soboty i niedziele. Tymczasem Wnioskodawczyni jest słuchaczką studium policealnego, w którym zajęcia odbywają się co drugi tydzień w soboty i niedziele, dlatego to ona sprawuje osobistą i stałą opiekę nad ojcem.

Decyzją z (...) kwietnia 2013 r., nr (...), SKO - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO, opisawszy dotychczasowy przebieg postępowania i ustalony w sprawie stan faktyczny, oceniło, że odmowa przyznania Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem jest zasadna, acz z innych przyczyn niż wskazane przez organ I instancji, gdyż wbrew stanowisku tego organu fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osobę wymagająca opieki nie stanowi zawsze przesłanki automatycznie powodującej brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarazem jednak SKO zwróciło uwagę, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego powiązane jest z obowiązkiem alimentacyjnym, a brak jest podstaw dla zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że pozostawanie w zatrudnieniu osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do zapewnienia opieki nie świadczy automatycznie o braku możliwości jej sprawowania przez te osoby. Tylko w wyjątkowych sytuacjach aktywność zawodowa może oznaczać brak takiej możliwości. W konsekwencji SKO uznało, że to żona Z. Z., D. Z. - która, jak wykazało przeprowadzone postępowanie dowodowe, jest obiektywnie zdolna do sprawowania opieki nad swoim mężem - jako osoba w pierwszej kolejności zobowiązana do alimentacji względem swego męża, ma obowiązek zapewnienia jemu należytej opieki. Uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego winno zależeć od tego, czy małżonek osoby wymagającej opieki, ze względu na swój stan zdrowia oraz zakres czynności związanych z opieką, jest w stanie takim obowiązkom podołać. Fakt wykonywanie przez mamę Wnioskodawczyni pracy na podstawie umowy zlecenia nie jest przesłanką obiektywnie wyłączającą możliwość sprawowania opieki nad mężem. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczyni zakwestionowała obie wydane w sprawie decyzje. Skarżąca opisała zakres obowiązków zawodowych mamy i podkreśliła, że z racji zatrudnienia na umowę zlecenia wykonuje prace od poniedziałku do piątku, a ponadto pozostaje do dyspozycji zleceniodawcy w soboty i niedziele, i nie przysługuje jej urlop wypoczynkowy. Mama nie jest na tyle dyspozycyjna, aby pojechać z mężem do lekarza albo pomóc w załatwianiu spraw urzędowych. Skarżąca podkreśliła, że jest jedyną osobą, która sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Przy ich wydaniu organy obu instancji nie uwzględniły bowiem istotnej zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem pierwszej decyzji przez Prezydenta Miasta (z (...) grudnia 2012 r.) a kolejnymi decyzjami zapadłymi w sprawie - w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548; dalej: "ustawa zmieniająca z 7 grudnia 2012 r.", w skrócie "zm.u.ś.r."). Tym samym doszło do istotnego naruszenia zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.) mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), która nakłada na organy administracji, a szerzej: organy władzy publicznej, obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., I OSK 389/11, CBOSA).

W niniejszej sprawie wejście w życie przywołanej ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r. najwyraźniej uszło uwadze organów obu instancji, skoro brak o niej jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, a analizowane w nich przepisy art. 17 u.ś.r. przywołane zostały w brzmieniu sprzed nowelizacji. Tymczasem omawiana nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych gruntownie zmieniła przesłanki materialnoprawne uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.) oraz znacząco zmodyfikowała elementy procedury przyznawania i weryfikacji takich świadczeń (zob. zwłaszcza art. 23 ust. 4aa u.ś.r.). Ubocznie należy wskazać, że wprowadziła ponadto do u.ś.r. zupełnie nowy rodzaj świadczenia rodzinnego - specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.).

Ustawa zmieniająca z 7 grudnia 2012 r. zawiera także grupę przepisów przejściowych, spośród których najbardziej doniosłe znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy ma jej art. 13, w myśl którego w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu przy ustalaniu momentu "powstania prawa do świadczenia" w powyższym znaczeniu należy uwzględnić zwłaszcza regulację art. 24 ust. 2 u.ś.r., z której wynika, że świadczenie rodzinne (tu: świadczenie pielęgnacyjne) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W świetle tej regulacji zasadą jest zatem, że moment uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego determinuje data złożenia kompletnego wniosku.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, przepis art. 13 zm.u.ś.r. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r. (tekst jedn.: przed dniem 1 stycznia 2013 r.) organ administracji (tak pierwszej, jak i drugiej instancji) rozpatrując ów wniosek po tym dniu winien w pierwszej kolejności zbadać, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r. W przypadku odpowiedzi pozytywnej winien wydać decyzję przyznającą prawo do wnioskowanego świadczenia, biorąc za podstawę przepisy dotychczas obowiązujące. Natomiast w razie odpowiedzi negatywnej, przepis art. 13 zm.u.ś.r. nie znajduje zastosowania, wobec czego organ winien przejść do rozpatrzenia wniosku na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, a więc już po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 7 grudnia 2012 r.

W świetle powyższych uwag nie stanowiło więc uchybienia zbadanie przez organy obu instancji przedmiotowego wniosku (złożonego 29 listopada 2012 r.) przez pryzmat przepisów dotychczasowych, obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r. W ocenie Sądu, na gruncie tych przepisów organ II instancji prawidłowo przyjął, że Wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, Z. Z., gdyż jest jeszcze osoba, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki - tj. jego żona, a matka Wnioskodawczyni, D. Z. Jej pozostawanie w zatrudnieniu nie stanowi zaś obiektywnej okoliczności wyłączającej możliwość sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r. (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Odmienne stanowisko Skarżącej nie może zostać zaakceptowane. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela bowiem pogląd prawny wyrażony w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r. (I OSK 198/12, CBOSA), w myśl którego zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia przy tym tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, ale może polegać np. na opłaceniu osoby trzeciej, która taką opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności (tak też wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 1700/12, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że D. Z., żona wymagającego opieki Z. Z. jest obiektywnie zdolna do sprawowania opieki nad swoim mężem, a jedyną podnoszoną w toku postępowania okolicznością uniemożliwiającą jej osobiste zajęcie się mężem jest wykonywana praca na podstawie umowy zlecenie. Jak to już jednak wyżej wskazano, sam fakt pozostawania w zatrudnieniu - bez względu na wymiar i podstawę tego zatrudnienia oraz charakter wykonywanych prac i ograniczenia dyspozycyjności z tym związane - pozostaje bez wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego i na możliwość sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r. (w brzmieniu sprzed nowelizacji). W tej sytuacji nie dochodzi więc do przejścia obowiązku alimentacyjnego na córkę, S. Z. A zatem, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., brak było podstaw prawnych do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skoro zaś Wnioskodawczyni nie nabyła uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego pod rządem przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., to - zgodnie z wyżej zaprezentowaną wykładnią art. 13 zm.u.ś.r. - powinnością organów obu instancji było, w dalszej kolejności, przystąpienie do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących w dniu orzekania, tj. w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone ustawą zmieniającą z 7 grudnia 2012 r. Temu obowiązkowi organy nie uczyniły zadość, a Sąd nie mógł ich w wypełnieniu tej powinności zastąpić, gdyż byłoby to równoznaczne z zastąpieniem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy, ku czemu sąd administracyjny absolutnie nie ma uprawnień. Jego ustrojowa rola ogranicza się bowiem do "kontroli" a nie działania "za organy" administracji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i oceny prawne, i rozpatrzy wniosek Skarżącej na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, uwzględniających zmiany wprowadzone ustawą zmieniającą z 7 grudnia 2012 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.