IV SA/Po 607/16, Cel zasady „dobrego sąsiedztwa”. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2161268

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r. IV SA/Po 607/16 Cel zasady „dobrego sąsiedztwa”. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz.

Sędziowie WSA: Izabela Bąk-Marciniak (spr.), Józef Maleszewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2016 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu

1.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr (...),

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. R. kwotę (...) zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. Nr (...) Prezydent Miasta K., na wniosek S. sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami, budowie miejsc postojowych oraz budowie dwóch zjazdów publicznych z drogi publicznej (ul. (...)), na terenie położonym w K. przy ul. (...), (...) oraz przy ul. (...) oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr (...),(...),(...) i (...) (obręb 7) oraz w pasie drogowym ul. (...) oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr (...), (...) i (...) (obręb 7). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi przewidziane obowiązującym porządkiem prawnym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. R., wskazując że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją, na której prowadzi gospodarstwo ogrodnicze. W uzasadnieniu podniósł, iż wszystkie okoliczne tereny miały tradycje rolne i ogrodnicze i taki też był charakter tych nieruchomości. Sam od wielu lat uprawia dzierżawione w bliskiej okolicy role. Wzdłuż ulicy (...) znajdują się gospodarstwa sadownicze i szkółkarskie, wzdłuż ulicy (...) zarówno gospodarstwa małotowarowe zajmujące się uprawą zbóż jak i wysokotowarowe specjalistyczne gospodarstwo produkcji ogrodniczej w szklarniach. Wbrew stanowisku inwestora i decyzji organu przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy budynkami wielopiętrowymi jednorodzinnymi zmieni się przeznaczenie okolicznych terenów. W okolicy nie ma bowiem podobnej zabudowy wielopiętrowej. Zdaniem Odwołującego usytuowanie nowej inwestycji planowane jest w odległości zbyt małej od jego nieruchomości i narusza jego interesy w zakresie korzystania z nieruchomości na której prowadzi działalność rolną. Budynki mieszkalne, które mają powstać na terenie działki przy ul. (...) sąsiadującej z działkami Odwołującego będą godzić w ład przestrzenny okolicy i charakter nieruchomości sąsiednich, które stanowią budynki jednorodzinne o zabudowie co najwyżej jednopiętrowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 27 maja 2016 r., Nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach uzasadniających decyzję wskazano, że Organ I instancji przeanalizował wniosek o ustalenie warunków zabudowy i dokumentów do niego załączonych pod kątem spełnienia wszystkich wymaganych prawem warunków. Ustalił, iż dla terenu wskazanego we wniosku nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, ale muszą być spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące łub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym wyznaczonym obszarze. Szerokość frontu działki od strony ulicy (...) wynosi 130 m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi 390 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości min. 390,00 m, nieznacznie powiększając w celu ujęcia charakterystycznej zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza i garażowa, zabudowa usługowa i wielorodzinna (działka nr (...), przy ul. (...) nr (...)), a zatem planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji. Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów, co do parametrów technicznych, jak również kontynuacji funkcji zabudowy. W pierwszej kolejności ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy. Istniejący budynek w obszarze analizowanym położony po tej samej stronie drogi publicznej co planowana inwestycja zlokalizowany jest w odległości 12 m, a zatem linię zabudowy organ I instancji ustalił w odległości min. 12 m od linii rozgraniczającej ul. (...).

Z uwagi na to, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się u zbiegu dwóch dróg publicznych ustalił linię zabudowy od ul. (...), zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C. - P. Następnie organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. W przedmiotowej sprawie średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wyniósł 0,2. Intensywność zabudowy na terenie inwestycji, po zrealizowaniu inwestycji nie przekroczy 0,3. W związku z tym, iż w obszarze analizowanym wskaźnik ten jest zróżnicowany i waha się w przedziale od 0,1 do 0,3, organ I instancji zastosował odstępstwo od ogólnej zasady z § 5 ust. cyt. rozporządzenia i dla planowanej inwestycji przyjął wskaźnik 0,3, który kontynuuje intensywność zabudowy w obszarze analizowanym. W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej organ I instancji ustalił, iż średnia szerokość elewacji frontowej budynków usługowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 14 m. Organ I instancji uwzględnił 20% tolerancji i ustalił ten parametr w widełkach od 11 m do 17 m. Ze względu na fakt, iż w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynków usługowych wynosi od 5 m do 38 m oraz wielorodzinny charakter planowanej inwestycji, organ I instancji zastosował względem planowanej inwestycji odstępstwo od ogólnej zasady z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia i ustalił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku w wysokości 44 m. W przypadku wskaźnika wysokości górnej elewacji frontowej (gzymsu), sąsiednich budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich wynosi on od 3 m (budynek na działce sąsiedniej nr (...)) do 6 m (budynki na działkach nr (...), (...), (...) i (...), a więc wysokość elewacji frontowej sąsiednich budynków tworzy uskok. W tym wypadku przyjmuje się średnią wielkość tego parametru występującą w obszarze analizowanym. Z uwagi na funkcję budynków mieszkalnych projektowanych jako wielorodzinne dopuszcza się zastosowanie odstępstwa z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków na poziomie od 3 m do 7 m (z tolerancją 5%). Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne posiadające dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45° i wysokości do głównej kalenicy dachu od 6 m do 10 m. Z uwagi na wielorodzinną funkcję planowanej zabudowy dopuszcza się wysokość budynków do 11,10 m z dachami płaskimi i z dachami jednospadowym. Przyjęcie dla planowanej inwestycji dachu dwu-lub wielospadowego o kącie nachylenia do 25° do 45°i wysokości do głównej kalenicy dachu od 7 m do 11,10 m jest zgodne z parametrami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ulicy (...) poprzez projektowany zjazd. Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki.

Odnosząc się do złożonego odwołania, to w świetle poczynionych ustaleń Kolegium nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Dla ustalenia, zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy bierze się pod uwagę zabudowę i zagospodarowanie terenu istniejące na wszystkich działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie jedynie na nieruchomościach usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie. Rozumienie kontynuacji funkcji należy traktować szeroko i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz inwestora, aby zachować zasadę wolności zagospodarowania terenu. A zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nowej zabudowy nie można pogodzić z już istniejącą. W związku z tym zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego na działce nr (...) znajduje się zabudowa wielorodzinna mieszkaniowa. A zatem w obszarze analizowanym istnieje nieruchomość podobna do planowanej inwestycji, pozwalająca określić parametry i cechy dla nowej zabudowy. SKO nie zgodziło się z argumentem odwołującego, iż organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy powinien kierować się ewentualnymi konfliktami społecznymi i na tej podstawie odmówić wydania warunków. Niewątpliwie inwestor, jak również przyszli mieszkańcy projektowanych budynków mają świadomość tego na jakim terenie zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję i musi się liczyć z istniejącym gospodarstwem rolnym, którego praw w żaden sposób nowa zabudowa nie może ograniczyć.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył T. R. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.; art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej; naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów i cech zabudowy i pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa; naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez brak dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Skarżący podkreślił, iż do decyzji organu I instancji nie została dołączona mapa obejmująca obszar analizowany, zatem wyniki analizy stanowiące załącznik do decyzji nie mają żadnej wartości dowodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Pismem z dnia 6 października 2016 r. (k. 61 akt sądowych) Skarżący wskazał, że działka nr (...), na której rodzaj zabudowy przy analizie obszaru powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, znajduje się poza granicami administracyjnymi miasta K., tj. w obrębie administracyjnym gminy Ż., co nie pozwala wziąć pod uwagę tej działki w ustalaniu obszaru analizowanego w niniejszej sprawie. Skarżący załączył zaświadczenie Urzędu Gminy Ż., zgodnie z którym działka nr (...), obręb geod. K. S. zakwalifikowano w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. z dnia 30 kwietnia 1999 r. jako tereny upraw polowych na kompleksach gleb o najlepszych walorach uprawowych-wyłączonych z zabudowy (k.62 akt sądowych).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami, budowie miejsc postojowych oraz budowie dwóch zjazdów publicznych z drogi publicznej (ul. B.), na terenie położonym w K. przy ul. (...), (...) oraz przy ul. (...).

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej jako- "u.p.z.p."), a także przepisy wykonawcze - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako- "Rozporządzenie").

Niesporne jest, iż dla obszaru objętego wnioskiem obecnie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega wątpliwości, że dla prawidłowej oceny, czy w odniesieniu do konkretnej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest uprzednie dokładne wyjaśnienie i wszechstronne rozważenie przez organ administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu wymogów tych nie spełniają kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji, gdyż postępowanie prowadzące do ich wydania dotknięte było poważnymi wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia).

Przez front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 Rozporządzenia). W niniejszej sprawie planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ulicy (...) poprzez projektowany zjazd. Powyższe wynika zarówno z treści decyzji jak i pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w K. z dnia 4 marca 2016 r. (k. 93 akt adm.).Wobec powyższego niezrozumiałym jest dlaczego organ wyznaczył obszar analizowany przyjmując szerokość frontu działki od strony ulicy (...). Ponadto organ wyznaczył obszar analizowany w odległości min. 390,00 m, nieznacznie powiększając go w celu ujęcia charakterystycznej zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

W tym miejscu należy wskazać, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 57/15, lex nr 1937389).

Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz konieczności poszukiwania dominującej funkcji zabudowy poprzez rozszerzenie analizowanego terenu. Możliwe jest natomiast poszerzenie analizowanego terenu i umiejscowienie działek z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym poza centrum tego terenu pod warunkiem, gdy są one częścią pewnej spójnej urbanistycznej całości uzasadniającej przyjęcie odmiennych od rozwiązań modelowych.

Planowana inwestycja ma powstać na obszarze, w którym występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa-jednorodzinna ze szklarniami oraz tereny upraw polowych. Organ wskazując, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p został spełniony, stwierdził jedynie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna znajdująca się na działce nr (...), przy ul. (...) nr (...), a zatem planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji.

W niniejszej sprawie sporne jest czy projektowana zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy jakie występują na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu tego pojęcia, albowiem przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do pełnej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w całym obszarze analizowanym.

W tym zakresie brak dostatecznych i umotywowanych w analizie urbanistycznej charakterystyki budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Okoliczności powyższe wskazują, że analiza została przeprowadzona w sposób niepełny, a w konsekwencji nie można ustalić prawidłowych cech i parametrów zabudowy i jednoznacznie stwierdzić, że projektowana zabudowa kontynuuje funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto Organ winien wyjaśnić kwestię podnoszoną przez Skarżącego, odnośnie działki nr (...), bowiem jak wynika z zaświadczenia Urzędu Gminy Ż. działkę nr (...), obręb geod. K. S. zakwalifikowano w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. z dnia 30 kwietnia 1999 r. jako tereny upraw polowych na kompleksach gleb o najlepszych walorach uprawowych-wyłączonych z zabudowy. Kwestia legalności zabudowy na działce nr (...)- jako nieoczywista w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy powinna zostać wyjaśniona przez organy prowadzące kontrolowane postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Jak się bowiem trafnie wskazuje w doktrynie i judykaturze, przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia, w sąsiedztwie, zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy odnosi się jedynie do zabudowy legalnej - czyli takiej, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (por. wyroki WSA: z 18 listopada 2015 r., II SA/Gd (...); z 7 listopada 2014 r., IV SA/Wa (...); z 13 marca 2014 r., IV SA/Wa (...); z 20 kwietnia 2011 r., II SA/Gd (...); z 6 października 2010 r., II SA/Gd (...) - CBOSA). Innymi słowy, zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, W. 2015, art. 61 Nb 2 s. 530).

Odnosząc się do dalszych zarzutów Skarżącego należy wskazać, że przeprowadzając analizę urbanistyczną, organ I instancji zastosował szereg odstępstw od ogólnych zasad stosowanych przy ustalaniu nowej zabudowy. Stosownie do § 5 ust. 2 Rozporządzenia dla planowanej inwestycji przyjął wskaźnik 0,3, gdzie średnia intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,2. W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej organ I instancji ustalił, iż średnia szerokość elewacji frontowej budynków usługowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 14 m. Organ I instancji uwzględnił 20% tolerancji i ustalił ten parametr w widełkach od 11 m do 17 m. Ze względu na fakt, iż w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynków usługowych wynosi od 5 m do 38 m oraz wielorodzinny charakter planowanej inwestycji, organ I instancji zastosował względem planowanej inwestycji odstępstwo od ogólnej zasady z § 6 ust. 2 Rozporządzenia i ustalił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku w wysokości 44 m. Z uwagi na funkcję budynków mieszkalnych projektowanych jako wielorodzinne dopuszczono zastosowanie odstępstwa z § 7 ust. 4 Rozporządzenia i ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków na poziomie od 3 m do 7 m (z tolerancją 5%). Odnośnie parametrów związanych z geometrią dachu, to w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne posiadające dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45° i wysokości do głównej kalenicy dachu od 6 m do 10 m. Z uwagi na wielorodzinną funkcję planowanej zabudowy dopuszczono wysokość budynków do 11,10 m z dachami płaskimi i z dachami jednospadowymi.

W ocenie Sądu Organ w sposób nieuprawniony, bez żadnego uzasadnienia zastosował wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora.

Niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. II SA/Go 57/15).

Co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., sygn, II SA/Kr 869/12, Lex Nr 1222377).

Zarówno decyzja jak i wyniki analizy nie uzasadniają spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samo stwierdzenie "warunek spełniony" jest niewystarczające. Podkreślenia wymaga, że ocena cech i parametrów nowej zabudowy winna być dokonana w stosunku do tych wartości ustalonych w oparciu o prawidłowo sporządzoną i pełną listę zabudowanych działek. Dopiero takie zestawienie działek objętych terenem analizowanym pozwoli na prawidłowe określenie cech i parametrów oraz wskaźników istniejącej zabudowy i odniesienie jej wyników do nowej zabudowy.

Zwraca uwagę wybiórczy dobór zabudowanych działek w terenie analizowanym w zależności od rodzaju parametru na ustalenie którego zabudowy na tych działkach miałoby stanowić odniesienie. Inne działki uwzględniono gdy chodzi o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (budynki mieszkalne) a inne gdy chodzi o uzasadnienie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Na uwagę zasługuje również fakt, że SKO nie poczyniło żadnych własnych ustaleń ani rozważań w zaskarżonej decyzji, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz do skopiowania uzasadnienia decyzji organu I instancji. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez organ I instancji. Uzasadnienie prawne decyzji nie pozwala w istocie na rekonstrukcję motywów, jakimi kierował się organ II instancji.

Za niezasadny natomiast Sąd uznał zarzut niedołączenia do decyzji organu pierwszej instancji mapy obejmującej obszar analizowany. Do decyzji załączono mapę zasadniczą w skali 1:500. Z treści § 9 Rozporządzenia w zw. z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wynika aby na tej mapie obszar analizowany musiał być oznaczony. Wystarczające jest zatem zaznaczenie na niej (jak w niniejszej sprawie) jedynie granic terenu objętego wnioskiem oraz wyznaczenie linii zabudowy (jeżeli mapa ta nie stanowi jednocześnie załącznika graficznego wyników analizy zabudowy w obszarze analizowanym). Obszar analizowany został natomiast prawidłowo oznaczony na drugiej mapie, którą należy traktować jako załącznik graficzny do wyników analizy o jakim mowa w § 9 rozporządzenia, co z uwagi na treść tej mapy zaopatrzonej podpisem uprawnionej osoby sporządzającej analizę nie może budzić wątpliwości.

Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszaniem przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. Lakoniczne w tym względzie motywy zawarte zarówno w wynikach analizy urbanistycznej jak i w decyzjach organów obu instancji uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie można również oprzeć się wrażeniu, iż wskazane parametry były niejako dopasowywane do parametrów projektowanych obiektów. Takie działanie organu nie zasługuje na aprobatę i dowodzi dużej dowolności w przeprowadzeniu analizy urbanistycznej terenu i ustaleniu parametrów zabudowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zleci przeprowadzenie ponownej analizy architektoniczno-urbanistycznej z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu. Wyniki tej analizy uwzględni przy wydawaniu kolejnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.