Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2743277

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 14 listopada 2019 r.
IV SA/Po 580/19
Zwolnienie z opłat za usługi wodne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.).

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann, Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi (...) S.A. z siedzibą w (...) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego (...) z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie opłaty stałej

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego (...) na rzecz (...) S.A. z siedzibą w (...) kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) kwietnia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne (...) Zarząd Zlewni w (...) (dalej jako: "Zarząd Zlewni") na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne ustaliło, w formie informacji rocznej dla (...) Spółka Akcyjna w (...) za okres (...) stycznia 2019 r. - (...) grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości (...) zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi.

Jednocześnie Zarząd Zlewni wskazał, że opłata zostało obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w wysokości (...) zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni oraz maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 40.996.800 m3/r i wynoszącym po przeliczeniu 1,3 m3/s.

Zgodnie z informacją roczną, opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego (...) płatnych w następujących terminach:

1) za I kwartał - w terminie do (...) kwietnia 2019 r. w wysokości (...) zł,

2) za II kwartał - w terminie do (...) lipca 2019 r. w wysokości (...) zł,

3) za III kwartał - w terminie do (...) października 2019 r. w wysokości (...) zł,

4) za IV kwartał - w terminie do (...) stycznia 2020 r. w wysokości (...) zł.

Powołana informacja roczna została doręczona (...) SA w dniu (...) kwietnia 2019 r.

W dniu (...) kwietnia 2019 r. (...) S.A. złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za wprowadzenie ścieków do wód - uznając że szczególne korzystanie z wód polega na wprowadzeniu do wód - wód pochodzących z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego nie zostało objęte obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej na gruncie obowiązującej ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

Spółka wskazała, że na dzień ustalenia opłaty posiada (...) wylotów, a podłączonych do odwodnienia i czynnych są (...) lewary, natomiast organ policzył maksymalną ilość z pozwolenia dla wszystkich (...) wylotów.

Zarząd Zlewni w (...) na skutek złożonej reklamacji decyzją z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 2, art. 271 ust. 5, art. 298 pkt 1, art. 552 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) określił dla (...) S.A. z siedzibą w (...) za okres od (...) stycznia 2019 r. - (...) grudnia 2019 r., opłatę stałą w wysokości (...) zł za wprowadzenie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki (...) do ziemi - rowów w międzywalu rzeki (...) (na lewym brzegu rzeki), a następnie do rzeki (...), z wykorzystaniem (...) wykonanych wylotów, obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w wysokości (...) zł na dobę za 1 mł/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni oraz maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym objętym decyzją Marszałka Województwa (...) nr (...) z (...) lipca 2013 r., tj. w łącznej ilości (...) mł/s.

Zarząd Zlewni w (...) nie uznał reklamacji, gdyż obowiązek określenia opłaty stałej w wysokości wskazanej w informacji rocznej z dnia (...) kwietnia 2019 r. wynika z aktualnego stanu faktycznego i prawnego, a dokonana przez (...) S.A. w reklamacji interpretacja przepisu art. 271 ust. 5 w zw. z art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając na podstawie zaskarżonej decyzji wysokości opłaty stałej Zarząd Zlewni w (...) uwzględnił stan faktyczny sprawy w zakresie ilości faktycznie wykonanych wylotów służących do odprowadzania ścieków do środowiska - tj. (...) sztuk. Organ przyjął uśrednioną wartość ścieków wprowadzanych jednym wylotem na poziomie (...) m3/r - zgodnie z powołanym pozwoleniem wodnoprawnym, tj. na poziomie (...) m3/r dla (...) wykonanych wylotów. Organ wskazał, że ustalając opłatę przeliczył określoną w aktualnym pozwoleniu wodnoprawnym ilość wprowadzanych do środowiska ścieków wyrażoną w mł/r - w łącznej ilości (...) mł/r - na mł/s wykonując następnie działanie (...) co ostatecznie dało wynik (...) mł/s.

Spółka korzysta z pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Marszałka Województwa (...) z (...) lipca 2013 r. nr (...), które zostało wydane zgodnie z wnioskiem Spółki i którego treść nie była podważana czy kwestionowana przez stronę - w tym również co do zapisów jednoznacznie kwalifikujących wody z odwodnienia wgłębnego Odkrywki jako ścieki.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wyjaśnił, że w świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego przez ścieki rozumie się: wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Z definicji legalnej w art. 6 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm., dalej "pr. geo. i gr.") wynika, że zakres wyrażenia "zakład górniczy" obejmuje zarówno podziemne zakłady górnicze, jak i odkrywkowe zakłady górnicze. Wody pochodzące z odwodnienia odkrywkowych zakładów górniczych są zatem, w ocenie Zarządu Zlewni w (...), ściekami w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych nie są wodami niezanieczyszczonymi, co potwierdza obecność w tych wodach wymienionych w pozwoleniu wodnoprawnym substancji zanieczyszczających. Wprowadzanie takich ścieków do wód lub do ziemi podlega więc na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego opłacie za usługi wodne.

Wobec tego, zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Spółki, jakoby szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu do środowiska ścieków - wód z odwodnienia Odkrywki (...) - nie podlegało obowiązkowi ponoszenia opłaty stałej z tego tytułu, albowiem ten obowiązek wynika wprost z przepisu art. 271 ust. 5 w zw. z art. 16 pkt 61 lit. e oraz w zw. z art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, co potwierdza treść niekwestionowanego przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego z (...) lipca 2013 r., które kwalifikuje wprost te wody jako ścieki. Wody z odwodnienia odkrywkowego istotnie stanowią ścieki w rozumieniu przepisu art. 16 pkt 61 lit. e ustawy Prawo wodne. Tym samym wprowadzanie takich ścieków do ziemi - podlega opłacie stałej za usługi wodne zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne.

Ponadto, wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach pochodzących z odwodnienia Odkrywki została ukształtowana na poziomie (...) mg/I, co również wynika wprost z treści powołanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego. Wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi przekracza zatem w analizowanej sprawie poziom (...) mg/I, co wynika jednoznacznie z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) lipca 2013 r. Podkreślono, że to właśnie wskazane pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej w niniejszej sprawie, zgodnie z treścią przepisu art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego. W związku z powyższym, w analizowanej sprawie nie znajduje zastosowania przepisu art. 279 pkt 3 Prawa wodnego umożliwiający zwolnienie z opłat za usługi wodne. Opłata stała za usługi wodne jest bowiem ściśle powiązana z wydanym, aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym - w analizowanej sprawie zakład górniczy - obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Wskazać w tym miejscu również należy, że woda pochodząca z odwodnienia zakładu górniczego staje się ściekiem z chwilą wprowadzenia do wód lub do ziemi; wody takie zanieczyszczają środowisko co do zasady i ich wprowadzanie podlega opłatom, z wyżej wskazanym wyjątkiem dotyczącym wód o wartości jonów nie przekraczającej (...) mg/I, który to wyjątek nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż wartości jonów w tej sprawie, jak wskazano wyżej, wynoszą (...) mg/I zgodnie z aktualnym i wiążącym pozwoleniem wodnoprawnym znak (...) z dnia (...) lipca 2013 r.

W ocenie organu, skoro (...) S.A. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Marszałka Województwa (...) znak (...) z dnia (...) lipca 2013 r. na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki (...) do ziemi - rowów w międzywalu rzeki (...) (na lewym brzegu rzeki), a następnie do rzeki (...), z wykorzystaniem (...) wykonanych wylotów - to oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Nadto organ wyjaśnił, że z przepisu art. 300 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z przepisem art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej, podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż (...) groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące (...) i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych (...). Opłata stała wynosząca kwotę (...) zł za korzystanie przez (...) S.A. usług wodnych polegających na wprowadzaniu do wód powierzchniowych ścieków - wód z odwodnienia zakładu górniczego oraz ścieków przemysłowych, została zatem ustalona na kwotę (...) zł, tj. z pominięciem końcówki kwoty wynoszącej (...) groszy, tj. mniej jak (...) groszy.

(...) SA pismem z dnia (...) maja 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję PGW (...) Zarząd Zlewni w (...) z (...) maja 2019 r. wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zdaniem skarżącej stanowisko organu administracji jest wadliwe, a wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 16 pkt 61 lit. e Prawa Wodnego powinno być zwolnione z opłat za usługi wodne z dwóch zasadniczych powodów.

Po pierwsze zgodnie z postanowieniami art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego ściekami nie są, zgodnie z postanowieniami tego przepisu, niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Skoro zaś z postanowieniami przytoczonej normy prawnej wody czyste pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego nie są ściekami to ich wprowadzanie do środowiska nie może być objęte opłatami za wprowadzanie ścieków, gdyż w świetle przytoczonych rozwiązań nie są one ściekami. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że odprowadzane wody są wodami z odwodnienia zakładu górniczego. W związku z tym w sposób bezsporny (organ tego nie kwestionuje) została spełniona jedna przesłanka pozwalająca na uznanie, że odprowadzane wody nie są ściekami.

Drugą przesłanką, która musi być spełniona kumulatywnie do uznania, że konkretne wody nie są ściekami jest to, aby były one wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W analizowanym przypadku niewątpliwie nie mamy do czynienia z wtłaczaniem wód do górotworu, ale występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Z punktu widzenia technologicznego wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego są wodami niezanieczyszczonymi, gdyż jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Dlatego też w świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego nie mogą być uznane za ścieki, a skoro tak, to ich odprowadzanie do środowiska nie powinno być objęte obowiązkiem ponoszenia opłat, gdyż te ponoszone są tylko za odprowadzanie ścieków.

Stanu tego nie zmienia również fakt, na którym koncentruje się organ administracji, a mianowicie to, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 2013 r. wskazano, że upoważnia ono do odprowadzania ścieków. Decyzja ta była bowiem wydana przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r., a skoro tak, to w procesie interpretacji jego postanowień należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, w którym się nim posłużono. Mogą one bowiem wpływać na zakres obowiązków spoczywających na podmiotach korzystających ze środowiska. Najlepszym przykładem takiej zmiany wynikającej ze zmiany stanu prawnego są wody opadowe. W poprzednim stanie prawnym nie budziło najmniejszej wątpliwości, że były one ściekami. W obecnym zaś już takiego charakteru nie mają. Nie budzi jednak wątpliwości, aktualnie ich odprowadzanie do środowiska na podstawie pozwoleń, w których były one nazywane ściekami nie jest już odprowadzaniem ścieków. Dokładnie taka sama sytuacja występuje w przypadku wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Nawet bowiem gdyby przyjąć założenie, że w poprzednim stanie prawnym były one ściekami, to nie są już nimi świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, a skoro tak to nie mogą być one kwalifikowane obecnie jako ścieki, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku wód opadowych. Przyjęcie zaś przez organ, że skoro w pozwoleniu wskazano, że odprowadzane wody są ściekami stanowi niedopuszczalne uproszczenie, które pomija zmianę znaczenia pojęć, którymi posłużono się pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a które obecnie mają inne znaczenie.

Po drugie art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne (bez zróżnicowania ich rodzaju) jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza (...) mg/I. Z przepisu tego nie wynika, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W związku z tym należy uznać, że zwolnienie to obejmuje wszystkie rodzaje opłat pod warunkiem, że wprowadzane ścieki spełniają warunki wskazane w tym przepisie. W analizowanym przypadku w odniesieniu do wód innych niż niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego organ w ogóle nie przeprowadzał w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z wyników prowadzonych badań monitoringowych spełniających wszystkie wymagania formalne, które są przekazywane organom ochrony środowiska wynika, że poziomy te w praktyce nie są przekroczone, a wielkości są znacząco poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty. Skoro zaś w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wskazano, że zwolnieniem objęte są tylko przypadki, w których już w pozwoleniu przewidziano, że emisja siarczanów i chlorków nie będzie przekraczała tych wielkości, to znaczy że organ powinien badać rzeczywista emisję. W przeciwnym razie doszłoby do absurdalnych sytuacji, w których ze zwolnienia korzystałyby podmioty przekraczające w praktyce wielkości emisji wynikające z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, tylko dlatego, że miały określone niższe parametry w pozwoleniu.

W ocenie skarżącej postępowanie organu administracji narusza również obowiązujące standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Mimo iż bowiem sposób ustalenia opłat za pobór wód ma obecnie charakter szczególny, to jednak znajdują w nim zastosowanie standardy wynikające z ogólnych reguł przeprowadzenia postępowania zawartych w k.p.a. jak i dziale III Ordynacji podatkowej, do którego wprost odsyła ustawodawca w art. 300 ust. 1 Prawa wodnego. Ustalając zakres przedmiotowy obowiązku ponoszenia opłat stałych nie można zapominać o tym, że stanowią one element realizacji w praktyce wynikającej z art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci" zgodnie, z którą każdy korzystający powinien ponosić koszty swojego korzystania ze środowiska lub możliwości korzystania ze środowiska. Jeśli zaś narusza standardy wynikające z prawa lub wydanych decyzji administracyjnych to powinien ponosić opłaty podwyższone lub kary pieniężne (w zależności od sytuacji). Jeśli zatem nie ma negatywnego oddziaływania na środowisko, to automatycznie powinno to być brane pod uwagę, przy ustalaniu czy opłaty powinny być ponoszone.

Mówiąc o opłatach za korzystanie ze środowiska, których rodzajem są opłaty stałe ustalane na podstawie Prawa wodnego, nie można także zapominać, że nie mają one typowego charakteru fiskalnego, ale ich rolą jest stymulowanie określonych zachowań zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko.

Nadto skarżąca Spółka wskazała, że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby organ uwzględnił zasady przeprowadzenia postępowania wynikające z aktualnego brzmienia k.p.a., w szczególności art. 7a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Organ podkreślił, że, wydając zaskarżoną decyzję, oparł się na treści niekwestionowanej przez Skarżącego decyzji - obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym (decyzji Marszałka Województwa (...) znak (...) z dnia (...) lipca 2013 r.) oraz na podstawie bezwzględnie wiążących przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne) - które obligowały do wydania zaskarżonej decyzji, która w swej treści jest spójna i zgodna ze stanem faktycznym i prawnym.

Podmioty korzystające z usług wodnych, w tym (...) S.A., obowiązane są ponosić opłaty za usługi wodne - obowiązek w tym zakresie wynika wprost z przepisu art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego).

Zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego - decyzja Marszałka Województwa (...) z dnia (...) lipca 2013 r. - ilość ścieków wprowadzanych do środowiska została określona w łącznej ilości na poziomie (...) mł/s i obejmuje ścieki będące wodami pochodzącymi z odwodnienia Odkrywki.

Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ściśle związana z pozwoleniem wodnoprawnym i jej wysokość zależy od ustalonego w pozwoleniu zakresu korzystania z wód, a zatem dokonując obliczenia opłaty stałej należy kierować się treścią tego aktu administracyjnego. To właśnie wskazane pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej w niniejszej sprawie, zgodnie z treścią przepisu art. 552 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym, przepis art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne umożliwiający zwolnione z opłat za usługi wodne nie znajduje zastosowania w analizowanej sprawie, gdyż przyjęta w analizowanej sprawie wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w wodach pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego została określona na poziomie (...) mg/I, a zatem w sposób oczywisty przekracza wartości, o których mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Wyłącznie ustalenie wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne - a nie opłaty stałej - następuje na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały - w tym zakresie ustalenie Skarżącemu wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do środowiska następuje w oderwaniu od zapisów pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie na podstawie kwartalnych sprawozdań - ten ustawowy sposób obliczenia opłaty zmiennej określony w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo wodne, nie jest bynajmniej objęty mniejszym postępowaniem. W związku z powyższym organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie wystąpił o wskazanie przez Skarżącego zawartości chlorków i siarczanów w ściekach - albowiem nie miał ku temu podstaw prawnych i faktycznych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Zarządu Zlewni w (...) z (...) maja 2019 r., określająca dla (...) S.A. za okres (...) stycznia 2019 r. - (...) grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości (...) zł za wprowadzenie ścieków do wód powierzchniowych - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki (...) do ziemi - rowów w międzywalu rzeki (...) (na lewym brzegu rzeki), a następnie do rzeki (...), z wykorzystaniem (...) wykonanych wylotów. Dokonana pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ostateczną decyzją Marszałka Województwa (...) z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...) zostało udzielone skarżącej Spółce pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki (...) do ziemi - rowów w międzywalu rzeki (...) (na lewym brzegu rzeki), a następnie do rzeki (...), z wykorzystaniem (...) wykonanych wylotów Decyzja wskazała, że wskaźniki zanieczyszczeń w mieszaninie ścieków wymienionych w punkcie wprowadzanych do ziemi w punkcie kontrolno-pomiarowym nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilości przekraczającej najwyższe dopuszczalne wartości, w tym chlorki - (...) mgCl/dm3 oraz siarczany - (...) mgSO4/dm3.

Zaskarżona decyzja oparta została natomiast o regulacje wyznaczone przepisami ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), obowiązującej z przewidzianymi w niej wyjątkami od (...) stycznia 2018 r. (art. 574).

Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty.

W razie nieuznania reklamacji właściwy organ (...) określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 1, 6 i 8); stosownie do art. 14 ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego. Właściwym organem (...) w opisanym zakresie jest dyrektor właściwego ZZPGW (...).

Z art. 267 Prawa wodnego wynika, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Przepis art. 268 (a także 269) formułuje regułę, w myśl której, do usług wodnych za które pobiera się opłaty zalicza się, między innymi, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (ust. 1 pkt 2 art. 268). Przepis art. 270 ust. 8 Prawa wodnego stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jednocześnie ustawodawca przewiduje zwolnienia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym od obowiązku ponoszenia opłat, które umieszczone są w różnych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest to, czy można uznać wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, odprowadzane przez skarżącą do wód lub do ziemi, za ścieki w myśl definicji ścieków określonej w art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Zgodnie z powyższym przepisem ścieki to wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.

Skarżąca wskazała już w reklamacji, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie wody odprowadzane z odwodnienia zakładu górniczego nie mieszczą się w powyższej definicji ścieków. Organ w zaskarżonej decyzji stał na stanowisku, że nie jest jego rolą prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Posłużyć należy się wartościami wskazanymi w niekwestionowanej decyzji pozwolenie wodnoprawne z (...) lipca 2013 r. Organ podkreślał, że z przedstawionej definicji zakładu górniczego niewątpliwie wynika, że pojęcie to obejmuje swym zakresem zarówno podziemne zakłady górnicze, jak i odkrywkowe zakłady górnicze, a zatem wody z odwodnienia odkrywkowego - zarówno powierzchniowego, jak i wgłębnego - istotnie stanowią ścieki w rozumieniu przepisu art. 16 pkt 61 lit. e ustawy Prawo wodne. Tym samym wprowadzanie takich ścieków do ziemi - Odkrywki (...) - podlega opłacie stałej za usługi wodne zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne.

W ocenie Sądu organ zupełnie pominął istotną kwestię wyłączeń wskazanych w powyższym przepisie, czyli wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie oraz niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.

Skarżąca w skardze wskazała, że w przedmiotowej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Skarżąca podniosła, że jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Sąd w tym miejscu wskazuje, że wody niezanieczyszczone są to wody pierwotnie pozbawione zanieczyszczeń, a nie wody, które uzyskują swoje właściwości - w szczególności parametry zanieczyszczeń wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym bądź w przepisach - w wyniku procesu oczyszczania. Rezultat wspomnianego procesu, nawet jeżeli owe parametry zachowuje, ma status wody oczyszczonej (a nie niezanieczyszczonej) (por. wyrok. WSA w Krakowie z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 793/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany przez WSA w Poznaniu w wyroku z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 877/18 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym ocena tego, czy można określone wody uznać za ścieki zależy nie tylko od rozumienia (wykładni) art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, ale także od ustaleń faktycznych, obejmujących choćby bliższą charakterystykę działalności skarżącej oraz celu i sposobu korzystania przez nią z wód. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ skonstatował, że skarżąca jest zakładem górniczym i że wprowadzaniem takich wód czyli ścieków podlega opłacie. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki.

Ustalenia te, kwestionowane przez stronę skarżącą, nie mają oparcia w zabranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...) lipca 2013 r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z (...) kwietnia 2019 r. oraz reklamacja skarżącej Spółki. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie należy uznać za co najmniej niekompletny. Organ naruszył więc art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest prawidłowe stanowisko organu, że wystarczające jest oparcie wyłącznie na treści niekwestionowanego przez skarżącą Spółkę, obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego (decyzji Marszałka Województwa (...) znak (...) z dnia (...) lipca 2013 r.) i prostym przeliczeniu maksymalnej ilości ścieków wskazanych w tej decyzji.

Zdaniem Sądu organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, według którego, zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl + SO4) w tych wodach nie (...) mg/I. Strona skarżąca wywodzi bowiem w skardze, że to zwolnienie znajduje zastosowanie także w odniesieniu do opłaty stałej za wprowadzanie ścieków, a nie tylko do opłaty zmiennej.

Z tego też względu w przypadku uznania wprowadzanych wód za ścieki korzystają one zdaniem Spółki, ze zwolnienia wynikającego z przywołanego przepisu, co czyni nieuzasadnione obciążenie jej opłatą w ustalonej wysokości za korzystanie z tej usługi wodnej.

Istota sporu, jaka powstała między stronami, wymaga zatem w pierwszym rzędzie oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można uznać wprowadzane przez skarżącą ścieków do wód powierzchniowych w myśl art. 16 pkt 61 lit. e, a także czy zaistniały podstawy do naliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód, w sytuacji, gdy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza (...) mg/I.

Sąd wskazuje, że w procesie ustalania opłat za usługi wodne, w pierwszym rzędzie organ zobowiązany jest do zbadania, czy dla danego podmiotu istnieje w ogóle obowiązek ponoszenia tych opłat, co obejmuje także zastosowanie przewidzianych w ustawie zwolnień. Dopiero po ustaleniu, że nie zachodzi wskazany w ustawie wyjątek od ponoszenia opłaty, organ może przystąpić do jej ustalenia. W tym względzie należy zgodzić się z argumentacją skargi, że nie można interpretować zakresu zwolnienia z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, wyłącznie w oparciu o przepisy określające sposób wyliczenia opłaty stałej i opłaty zmiennej. Rolą organu jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie występują okoliczności stanowiące przesłankę do zastosowania obligatoryjnego zwolnienia, które ustawodawca wprost określił w art. 279 pkt 3.

Mając na uwadze, że zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne o charakterze przedmiotowym i podmiotowym mają charakter wyjątków od zasady jaką jest odpłatność za usługi wodne, przepisy je określające winny podlegać wykładni ścieśniającej.

Z treści art. 279 Prawa wodnego wynika natomiast, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 Prawa wodnego. Już zatem sama wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane, znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 Prawa wodnego wynika, że opłata stała i opłata zmienna jest częścią składową opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej.

Sąd wskazuje, że posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "opłata za usługi wodne", powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, a więc opłaty za usługi wodne składające się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura przepisów dotyczących opłat za usługi wodne wskazuje także, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, w którym to przepisie mowa o zwolnieniu z opłaty stałej.

Interpretując przepis art. 279 Prawa wodnego należy mieć także na uwadze, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 505/18 i z 14.11.2018 o sygn. II SA/Wr 506/18, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 Prawa wodnego zgodnie z którym, do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działku III Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują (...), właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień).

Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W procesie analizy art. 279 pkt 3 Prawa wodnego prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 506/18, dostępny pod adresem https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Sąd w tym miejscu podkreśla, że zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód, w tym wód powierzchniowych lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza (...) mg/I. Należy zauważyć, że ustawodawca w tym miejscu (w art. 279 pkt 3) nie odniósł się do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza (...) mg/I w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wartości te co prawda przekraczają wartość określoną w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Jednak w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w niniejszej sprawie wartości te określono jako najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tym samym organ wydający owo pozwolenie dopuszczał możliwość występowania niższych wskaźników chlorków i siarczanów.

Na taką niższą niż maksymalna dopuszczalną wartość sumy chlorków i siarczanów wskazywał też skarżący w niniejszej sprawie, co wynika z pomiarów jakości mieszanin wymienionych w punkcie (...) decyzji. W treści obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego wskazano miejsce zlokalizowania punktu kontrolno-pomiarowego, a następnie sposób i zakres prowadzenia pomiarów (punkt (...) decyzji). Z powyższego wynika, że organ może zwrócić się do Spółki i uzyskać pomocne materiały.

Powyższe okoliczności pozostały poza rozważaniami organu, który w ogóle nie zbadał, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wartość faktycznie wprowadzanych przez stronę sumy chlorków i siarczanów nie przekracza wartości uprawniającej do zwolnienia. Sąd podkreśla, że w pozwoleniu wodnoprawnym wskazane zostały maksymalne dopuszczalne wartości, co nie oznacza, że takie są przez ścieki osiągane. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co w świetle art. 7, art. 77 § k.p.a stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Reasumując, Sąd uwzględniając skargę, uznał zasadność zarzutu naruszenia art. 16 pkt 61 lit. e oraz art. 279 pkt 3 Prawa wodnego.

Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone i opisane wcześniej naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ ustali, czy wody odprowadzane przez skarżącą wpisują się w definicję ścieków zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Powyższe ustalenia organ dokona poprzez ocenę, czy w przedmiotowej sprawie wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego są wodami niezanieczyszczonymi, czyli takimi, co do których nie przeprowadzono żadnych procesów oczyszczających. Ponadto organ ustali, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, czyli zbada wartość faktycznie wprowadzanych (a nie wynikających z treści pozwolenia wodnoprawnego) przez stronę sumy chlorków i siarczanów i w zależności od wyniku ustaleń wyda stosowną decyzję. Przy ewentualnym ustalaniu opłaty organ w szczegółowy sposób opisze matematyczne działania, które prowadzą do ustalenia wartości wykorzystanych do jej obliczenia. Przy czym, Sąd za prawidłową ocenia metodę liczenia opłaty, jaką organ przyjął w zaskarżonej decyzji, biorąc do obliczeń maksymalną wartość roczną po przeliczeniu na mł/s.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.