IV SA/Po 558/18, Złożenie reklamacji jako żądanie wszczęcia postępowania. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2554498

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2018 r. IV SA/Po 558/18 Złożenie reklamacji jako żądanie wszczęcia postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz.

Sędziowie WSA: Józef Maleszewski, Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi Ośrodka H. Z. G. Sp. z o.o. na decyzję Inne z dnia (...) marca 2018 r., nr (...) w przedmiocie opłaty stałej uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z 22 lutego 2018 r. zatytułowanym "Informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr (...) sporządzonym na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.), § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) oraz pozwolenia wodnoprawnego z dnia 4 kwietnia 2011 r., znak (...) - Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił dla Ośrodka Hodowli Zarodowej "G. " Sp. z o.o. z siedzibą w G. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości (...) PLN za pobór wód podziemnych.

Organ wyjaśnił, że wysokość ustalonej opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej (...) PLN na dobę za 1 mł/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości (...) mł/h i wynoszącego po przeliczeniu (...) mł/s. Ponadto określił, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach, płatnych we wskazanych w piśmie terminach, oraz podał numer rachunku bankowego do wnoszenia opłat.

Reklamację od powyższej Informacji złożyła Spółka, która kwestionowała ustalenie wysokości opłaty stałej za usługi wodne, podnosząc, że nie powinno się jej w ogóle dla Spółki naliczać. Wskazała, że jest Spółką o znaczeniu strategicznym dla Skarbu Państwa, w której całość udziałów objęta została przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W. (KOWR), i której działalność polega na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, uprawie pól i hodowli zwierząt. Spółka wskazała, że na podstawie art. 270 ust. 2 prawa wodnego opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Spółka stwierdziła, że pobór przez nią wód następuje w celach rolniczych, do nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu zwierząt, zgodnie z treścią uzasadnień decyzji Starosty (...) z (...) stycznia 2016 r.: nr (...) oraz nr (...)

Dyrektor Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie po rozpoznaniu reklamacji Spółki, uznał ją za niezasadną i decyzją z (...) marca 2018 r. na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 prawa wodnego określił Spółce za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości (...) PLN za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji po ponownym przeanalizowaniu pozwolenia wodnoprawnego z 4 kwietnia 2011 r., gdyż w jego treści brak jest jakiejkolwiek informacji, że pobór wód odbywa się do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W punkcie I.1.c decyzji znajduje się zapis, że pobór wód podziemnych, odbywa się w ciągu roku, a pobierana woda wykorzystywana jest na potrzeby technologiczne i socjalno-bytowe gospodarstwa Wnioskodawcy oraz do zaopatrzenia w wodę mieszkańców wsi M. Dyrektor Zarządu Zlewni uznał, zatem, że nie może zastosować w powyższej sprawie wyłączenia przedmiotowego o jakim mowa w art. 270 ust. 2 prawa wodnego. Jednocześnie wskazał, że naliczona opłata została błędnie zaokrąglona, zatem wysokość winna wynosić (...) zł.

Dyrektor Zarządu Zlewni dalej argumentował, że Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z (...) kwietnia 2011 r. wydanego przez Marszałka Województwa W. za pobór wód podziemnych w ilości (...) mł/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne, której wysokość została określona w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia RM, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej (...) PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości (...) mł/h, wynoszącego po przeliczeniu (...) mł/s.

Skargę na opisaną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Ośrodek Hodowli Zarodowej "G." Sp. z o.o., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o braku obowiązku ponoszenia opłaty stałej przez Skarżącego.

W uzasadnieniu Spółka powtórzyła argumentację przedstawioną w reklamacji, a ponadto wskazała, że art. 270 ust. 2 prawa wodnego - który, jej zdaniem, powinien znaleźć zastosowanie w tej sprawie - ani nie wskazuje na formę prowadzenia działalności rolniczej, ani nie wskazuje wprost na źródło określające zakres praw do korzystania z wód (decyzja, pozwolenie itp.). Ustawodawca określił wyraźnie cele wykorzystania wód, które powodują, że opłaty się nie nalicza. Są to cele rolnicze i leśne, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Nie ma wątpliwości, że Skarżący jest gospodarstwem rolnym, celem jego działalności jest działalność rolnicza polegająca na uprawie gruntów i hodowli zwierzęcej. Jest to jedyny cel statutowy tej spółki Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie w całości, stwierdzając jednocześnie, że istotą sporu jest niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 270 ust. 2 prawa wodnego. Podtrzymał i uzupełniał swoje dotychczasowe stanowisko w tej kwestii. W szczególności organ podkreślił, iż w treści decyzji z (...) kwietnia 2011 r. Starosta udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z istniejącego ujęcia wód podziemnych zlokalizowanego na działce o nr (...), obręb M., gmina K., przy wykorzystaniu dwóch otworów studziennych nr (...) (a także na wprowadzanie ścieków przemysłowych pochodzących ze stacji uzdatniania wody do ziemi - rowu). W treści tej decyzji brak jakiegokolwiek zapisu wskazującego, że pobierana ilość wody podziemnej przeznaczona jest na nawadnianie gruntów. Zarówno pobór wody na cele technologiczne, jak i cele bytowe gospodarstwa Spółki oraz mieszkańców wsi M. niewątpliwie nie stanowią poboru wody dla celów rolniczych.

Również z analizy podstawy prawnej powyższej decyzji wynika, że decyzja ta została wydana z pominięciem art. 31 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), który stanowił, że przepisy ustawy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio do nawadniania lub odwadniania gruntów. Zatem, zdaniem organu, wnioskować należy, że przedmiotowa decyzja nie obejmuje swym zakresem pozwolenia wodnoprawnego na nawadnianie gruntów - które to nawadnianie, z uwagi na to, że kształtuje stosunki wodne poprzez podniesienie poziomu wód gruntowych, wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Zarazem organ podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne na pobór wód nie jest tożsame z pozwoleniem na nawadnianie gruntów (tj. nie zastępuje tego ostatniego).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180, dalej "u.p.w.").

Zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w.). Stosownie do art. 270 ust. 1 u.p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości wód pobranych. Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 2 u.p.w. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb.

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił należycie, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zachodził wyjątek przewidziany w powyższym przepisie. W świetle cytowanych przepisów organ, przystępując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, powinien w szczególności zbadać, czy nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 270 ust. 2 u.p.w. - tj. czy ów pobór nie następuje "do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb" - zwłaszcza w sytuacji, gdy, tak jak w kontrolowanej sprawie, na ten właśnie przepis powoływał się Skarżący w złożonej reklamacji, w której wnioskował o odstąpienie od naliczenia opłaty stałej, wskazując, że jego działalność polega na "prowadzeniu gospodarstwa rolnego, uprawie pól i hodowli zwierząt".

Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się na treści pozwolenia wodnoprawnego, z którym wiązała się sporna opłata - tj. decyzji Marszałka Województwa W. z (...) kwietnia 2011 r., znak (...), udzielającej w punkcie I.1. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych prowadzony przy wykorzystaniu dwóch otworów studziennych nr (...) i nr (...) zlokalizowanych na działce (...) obręb M., gmina K. Przy czym z rozstrzygnięcia decyzji z (...) kwietnia 2011 r. i jej uzasadnienia wynika, że pobierana woda wykorzystywana jest na potrzeby technologiczne i socjalno-bytowe gospodarstwa Wnioskodawcy oraz do zaopatrzenia mieszkańców wsi M. Nadto w decyzji Marszałek wskazał, że przedmiotem działalności w gospodarstwie należącym do Wnioskodawcy jest hodowla bydła oraz trzody chlewnej w łącznej ilości 700 DPJ. Mimo to organ nie uznał reklamacji Skarżącego, gdyż - jak stwierdził - ani z sentencji, ani z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, aby pobór wód odbywał się "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw".

W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie organu jest co najmniej przedwczesne, gdyż poprzedzające je postępowanie wyjaśniające nie zostało należycie przeprowadzone. Organ nie poczynił żadnych ustaleń na czym polegają potrzeby technologiczne gospodarstwa Spółki, gdy wiadomym było organowi, że działalność Spółki stanowi hodowla bydła i trzody chlewnej. Zatem precyzyjnego wyjaśniania wymagało, czy w związku z tą hodowlą Spółka nawadnia grunty i uprawy. Tym bardziej, że już w Reklamacji Spółka podnosiła, że pobór wód następuje w celach rolniczych, do nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu zwierząt i to zgodnie z treścią decyzji Starosty (...) z (...) stycznia 2016 r.; nr (...) oraz nr (...)

Kwestia faktycznego przeznaczenia wody pobieranej na podstawie decyzji z (...) kwietnia 2011 r. wymaga więc dalszego wyjaśnienia.

W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z 30 sierpnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 560/18 (dostępne www.cebois.nsa.gov.pl), zgodnie z którym w kontrolowanym postępowaniu powinien znaleźć zastosowanie art. 79a k.p.a. (w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w.), dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., który stanowi, że:

" § 1. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

§ 2. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1."

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustalenie przez Wody Polskie oraz przekazanie podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne informacji rocznej, o której mowa w art. 271 ust. 1 u.p.w., nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego. Do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem złożenia przez podmiot reklamacji, zgodnie z art. 273 ust. 1 u.p.w., która stanowi "żądanie" w rozumieniu art. 79a § 1 k.p.a. Treścią tego żądania jest korekta wysokości opłaty, względnie - jak w kontrolowanej sprawie - w ogóle odstąpienie od jej naliczenia przez organ. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 u.p.w., powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, spełniającego rygory przewidziane w szczególności w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. - a to zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w., w myśl którego do postępowania przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy k.p.a.

W kontrolowanej sprawie organ naruszył powyższe przepisy postępowania, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił Skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, a przede wszystkim, wbrew dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a., nie wskazał wyraźnie na konieczność wykazania przez Skarżącego - ograniczającego się dotychczas do samych deklaracji, niepopartych żadnymi dowodami - że pobór wód podziemnych, z którym wiąże się sporna opłata stała, następuje do celów określonych w art. 270 ust. 2 u.p.w.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób wykluczyć, że istotnie, jak utrzymuje Skarżący, przepis art. 270 ust. 2 u.p.w. powinien w niej znaleźć zastosowanie.

Z drugiej strony, jeżeli ostatecznie okaże się, po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z powyższymi wskazaniami, że w kontrolowanej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia Skarżącej Spółce spornej opłaty stałej, to co do zasady Skarżący ma obowiązek uiszczać opłatę stałą za pobór wód podziemnych, skoro korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak (...) z dnia (...) kwietnia 2011 r. Zgodnie, bowiem z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za tą usługę wodną.

Jednakże Sąd nie będąc, jak już wspomniano, związany zarzutami i wnioskami skargi, dostrzegł wadliwość dotyczącą sposobu naliczenia przedmiotowej opłaty, a tym samym jej wysokości.

Podstawę naliczenia opłaty stałej stanowi art. 271 ust. 3 u.p.w. oraz przepis § 15 pkt 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502).

Zgodnie bowiem z przepisem art. 271 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w mł/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Wynika z powyższego przepisu, że mowa jest o maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w mł/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, nie precyzując w szczególności, czy chodzi w tym przypadku o wskaźnik maksymalnego poboru: godzinowego (Qmax.godzinowe), czy rocznego (Qmax.roczne). Tymczasem w pozwoleniu wodnoprawnym z (...) kwietnia 2011 r. zostały określone oba wskaźniki maksymalne: Qmax.godzinowe = (...) mł/h i Qmax.roczne = (...) mł/r.

Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji opłata za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej (...) zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości (...) mł/h, wynoszącego po przeliczeniu (...) mł/s.

Do ustalenia opłaty organ przyjął więc wskaźnik maksymalnego poboru wód według przelicznika godzinowego. Jednak problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który ze wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym ilości pobranych wód podziemnych, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za tą usługę. We wzorze matematycznym określonym w art. 271 ust. 2 u.p.w., niewątpliwe są dwie wielkości: jednostkowa stawki opłaty (500 zł) oraz czas wyrażony w dniach (365 dni). Obowiązujący przepis nie konkretyzuje trzeciej wielkości tj. "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości pobranej wody podziemnej, wyrażonej w mł/s".

Sąd rozpoznający w tym zakresie niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 559/18, dostępny www.cebois.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten uznał, że konieczne jest dokonanie wykładni przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w., czego jednak organ w decyzji nie dokonał, albowiem nie podał ani jednego argumentu na poparcie swojego stanowiska, co do takiego a nie innego sposobu obliczania opłaty stałej za pobór wód.

Maksymalny roczny pobór wód, który skarżący może dokonać w skali rocznej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym to (...) mł. Gdyby jednak obliczyć tę wielkość (maksymalny roczny pobór wód) poprzez przemnożenie maksymalnego poboru godzinowego ((...) mł/s) przez ilość dni w roku (365), to otrzymamy wynik (...) mł na rok, co oznacza, że Skarżący około 2,4 razy przekroczyłby warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Maksymalny roczny pobór wód podziemnych dopuszczonych pozwoleniem wodnoprawnym wynosi bowiem (...) mł/r. Jednak takie właśnie założenie poczynił organ obliczając opłatę stałą z użyciem godzinowego wskaźnika maksymalnej ilości poboru wód. Prowadziłoby to do przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Prostą konsekwencją takich ustaleń byłaby konieczność naliczenia opłaty podwyższonej. Są to oczywiście wnioski absurdalne, jednak są rezultatem toku rozumowania przyjętego przez organ. A przecież określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego poboru na godzinę nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej godzinie roku. Nie ulega wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinowego skarżący nie może w ciągu roku pobrać więcej wód podziemnych niż (...) mł, co podzielone na 365 dni, 24 godziny, 60 minut i 60 sekund daje (...) mł/s. Ta właśnie wielkość jest "maksymalną ilością pobranych wód podziemnych, wyrażoną w mł/s", o której mowa w art. 271 ust. 2 u.p.w.

Opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki właśnie charakter opłat wskazuje też art. 300 ust. 1 u.p.w., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom (...), właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom.

Dział III ordynacji podatkowej zatytułowany jest "Zobowiązania podatkowe". Natomiast zgodnie z art. 301 tej ustawy, opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W związku z tym, w ocenie Sądu, na tle cytowanego art. 271 ust. 2 u.p.w. zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., który to przepis w sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te nakazuje rozstrzygać na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jest poza sporem, że w tej sprawie nie występuje żadna z przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 7a § 1 in fine k.p.a. oraz w art. 7a § 2 k.p.a.

Wskazana powyżej zasada (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr 1183 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał w ogóle żadnej wykładni spornego przepisu, ale (najprawdopodobniej) po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości. Z tego względu nie jest możliwe polemika z wynikami wykładni, która w zaskarżonej decyzji nie została dokonana.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość pobranej wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 u.p.w. zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. To właśnie ten wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość możliwego poboru wód podziemnych, którego może dokonać Skarżący na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Zastosowanie wskaźnika godzinowego doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego poboru wód podziemnych w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej (tak także WSA w Krakowie w wyroku z 13 lipca 2018 r. o sygn. II SA/Kr 777/18, wyrok WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2018 r. o sygn. II SA/Sz 573/18, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl).

Wszystko to doprowadziło Sąd do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez brak dokonania jakiejkolwiek interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.

W konsekwencji w niniejszej sprawie także i z tego powodu doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za pobór wód podziemnych.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzeczono w wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania co do ustalenia stanu faktycznego i wykładni prawa. Organ w pierwszej kolejności ponownie ustali, czy w niniejszej sprawie zachodzi wyłączenie o jakim mowa w art. 270 ust. 2 u.p.w. i dopiero po ustaleniu, że w niniejszej sprawie zwolnienie przedmiotowe z opłaty stałej nie odnosi się do Skarżącego, organ dokona ponownego wyliczenia należnej opłaty stałej za pobór wód wydając właściwą decyzję i sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.