Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722929

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 27 sierpnia 2019 r.
IV SA/Po 548/19
Przesłanki rozpoznania sprzeciwu na rozprawie.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. i J. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) maja 2019 r. Nr (...) w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie

1. oddala sprzeciw,

2. zwraca skarżącym A. S. i J. S. solidarnie (...) zł ((...) złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od sprzeciwu

Uzasadnienie faktyczne

Wójt Gminy (...) decyzją z dnia (...) października 2018 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie położonym w miejscowości (...), Gmina (...), oznaczonym geodezyjnie jako działki nr (...) i (...) stanowiących własności wnioskodawców, a to na skutek nawiezienia warstwy ziemi o grubości 10-12 cm na sąsiednią działkę o numerze (...), stanowiącą własność (...) G. Ł. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wójt Gminy (...) stwierdził, że analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie, przede wszystkim przeprowadzonych oględzin działek nr (...), (...), (...) położonych w miejscowości (...), gmina (...) oraz przedstawionej przez biegłego opinii z dnia (...) sierpnia 2018 r., jednoznacznie wykazała, że nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie poprzez nawiezienie warstwy ziemi o grubości 10-12 cm oraz że nie nastąpiło zdjęcie ziemi z działki nr (...) o grubości około 30-40 cm, co nie spowodowało ukierunkowania spływu wód opadowych i roztopowych z działki (...), w związku z czym postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Państwo J. i A. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wskazując na liczne naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 24 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak wyłączenia od sprawy pracowników Urzędu Gminy oraz biegłego, art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do składanych zarzutów, uwag oraz naruszeń do załatwienia sprawy. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji Wójta Gminy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, gdyż rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z (...) maja 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolegium wskazało, że z dniem (...) stycznia 2018 r. uchylona została ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), która została zastąpiona nową ustawą z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017.1566). Zgodnie z art. 545 ust. 4 nowej ustawy Prawo wodne do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes (...). W związku z powyższym wniosek w sprawie zmiany stanu wody na gruncie rozpatrywany jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. poprzedniego Prawa wodnego (zwana dalej "P.w.").

Organ odwoławczy powołując się na art. 29 ust. 3 P.w. wskazał, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Zastosowanie tego przepisu jest przede wszystkim uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ uwzględnił zgłoszone żądanie. Konieczne jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na nieruchomości. Jeżeli postępowanie wyjaśniające potwierdzi brak tego związku, to wówczas organ obowiązany będzie odmówić uwzględnienia żądań opartych na przepisie art. 29 ust. 3 Prawo wodne.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie co doprowadziło do rozpoznania sprawy tylko w ograniczonym zakresie.

W postępowaniach w przedmiocie szkodliwej zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich ważny dowód stanowią oględziny nieruchomości i prawidłowo sporządzony protokół z tych oględzin (art. 67 § 1 pkt 3 i art. 68 k.p.a.). Organ wskazał, że nie załączono dokumentacji fotograficznej, która pozwoliłaby na potwierdzenie ustaleń organu. Braki w tym zakresie zostały tylko częściowo zrekompensowane materiałem załączonym do opinii biegłego B. H. z dnia (...) sierpnia 2018 r.

W piśmie z dnia (...) maja 2018 r. Państwo S. rozszerzyli zarzuty związane z potencjalnym naruszeniem stosunków wodnych poprzez utwardzenie gruntu przed budynkiem gospodarczym na terenie działki nr (...) w (...), co stanowi nową okoliczność wymagającą wyjaśnienia.

Dlatego też organ I instancji słusznie uznał, że do potencjalnych przyczyn zmiany stosunków wodnych na dz. nr (...) i (...) w (...) mogą należeć zgłoszone przez wnioskodawców zarzuty nawiezienia warstwy ziemi o grubości ok. 10-12 cm oraz usunięcia warstwy gruntu o grubości ok. 30-40 cm z działki nr (...). Jednocześnie Kolegium nie podziela argumentacji odwołujących się w przedmiocie ograniczenia rozpoznania sprawy o zarzut zmiany stanu wody na dz. nr (...) i (...) w związku ze zmianą sposobu użytkowania działki (...) poprzez wynajęcie jej do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odzysku, wytwarzania, magazynowania i transportu odpadów niebezpiecznych. Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej nie jest zobligowany do badania wszelkich przyczyn negatywnego spływu wód na teren nieruchomości sąsiedniej, lecz do zbadania, czy spływ ten pozostaje w związku przyczyno-skutkowym z działaniem konkretnego właściciela innej działki.

Ocena działania Wójta Gminy (...) w postępowaniu wyjaśniającym doprowadziła Kolegium do stwierdzenia, że nie wyjaśniono możliwości wpływu na zmianę stosunków wodnych na dz. nr (...) i (...) utwardzenia części działki nr (...) betonową wylewką. Przedmiotowy zarzut i sprawdzenie jego zasadności nie zostało podjęte przez Wójta Gminy w toku prowadzonego postępowania, a także nie było objęte treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie wykazał zatem należytej staranności w rozpoznaniu sprawy w związku ze zgłoszonym argumentem wybetonowania części nieruchomości. Podniesiona okoliczność w uznaniu organu odwoławczego może mieć bowiem istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Wymagane jest więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. W związku z pominięciem kwestii możliwego wybetonowania części dz. nr (...) przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu argument ten został podtrzymany przez Wnioskodawców w pkt 9 i pkt 16 odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia (...) października 2018 r. Dlatego też niezależnie od okoliczności, iż podniesiony w toku postępowania zarzut wykraczał poza pierwotne brzmienie wniosku o wszczęcie postępowania Wójt Gminy winien podjąć się wyjaśnienia, czy rzeczywiście doszło do wybetonowania części nieruchomości nr (...) przez właściciela lub najemcę nieruchomości, a jeśli tak, czy przedsięwzięcie mogło mieć wpływ na naruszenie stosunków wodnych na dz. nr (...) lub (...). Przedmiotowa kwestia nie została należycie wyjaśniona w wydanym rozstrzygnięciu, zatem organ I instancji zaniechał podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy poszanowaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Odrębną kwestią, której nie dostrzegł Wójt Gminy, było odstąpienie organu I instancji od obowiązku prawnego nakłaniania stron postępowania do ugodowego załatwienia sprawy zgodnie z art. 13 § 2 k.p.a. oraz art. 116 § 1 k.p.a. Niezależnie czy prowadzone postępowanie administracyjne ma charakter kontradyktoryjny o wyraźnie zarysowanej osi sporu i rozbieżności interesów stron postępowania formalnym obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie próby nakłonienia stron postępowania do zawarcia ugody.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznaje za nieuzasadnione zarzuty, a także nie podziela argumentacji Odwołujących się podnoszących brak bezstronności opinii biegłego B. H. z dnia (...) sierpnia 2018 r., gdyż na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie doszukało się okoliczności wskazujących, że przedłożony dokument jest stronniczy, bądź sfałszowany. Niekorzystna z punktu widzenia wnioskodawców treść opinii biegłego nie może stanowić bowiem samoistnego argumentu świadczącego o braku zachowania bezstronności przez biegłego. W świetle art. 85 k.p.a. istniała podstawa prawna do uzupełnienia materiału dowodowego o dowód w postaci opinii biegłego, przy czy organ podkreślał, że biegły nie ma obowiązku dopuszczania do przeprowadzonych przez siebie czynności stron postępowania. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy opinia biegłego B. H. z dnia (...) sierpnia 2018 r. może służyć jako w pełni wartościowy dowód w sprawie. Jakkolwiek strony postępowania nadal są uprawnione do dalszego podważania treści opinii oraz do składania dodatkowych dowodów w sprawie, włącznie z ewentualnością przedłożenia kontropinii biegłego z zakresu hydrologii.

Organ odniósł się następnie do złożonego przez wnioskodawców żądania wyłączenia biegłego oraz pracowników urzędu od prowadzenia postępowania administracyjnego i rozpatrzył je postanowieniem Wójta Gminy (...) z dnia (...) lipca 2018 r.

Ponadto tut. Kolegium marginalnie zauważa, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ I instancji wybrał niewłaściwą formę wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku bowiem spełniania kryteriów formalnych uczestnictwa w postępowaniu przez wnioskodawców i jednoczesnego niepotwierdzania słuszności zgłoszonych zarzutów przemawiających za zasadnością nałożenia przez organ administracji publicznej obowiązku na sprawcę naruszenia stosunków wodnych, organ powinien wydać decyzję odmawiającą przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom, a nie do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy przytoczył wskazania co do dalszego postępowania poczynając w pierwszej kolejności od próby zawarcia przez strony ugody. W ocenie Kolegium organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, pomijając część zarzutów zgłoszonych przez strony postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. i J. S. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, gdy rażąco narusza przepisy postępowania oraz prawa materialnego w związku z brakiem prawidłowego ustalenia i rozważenia stanu faktycznego sprawy co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wnieśli o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie.

Wnoszący w obszernym sprzeciwie zarzucili, że SKO wydało sprzeczną decyzję, którą z jednej strony uchyliło decyzję organu I instancji, a następnie zaakceptowało decyzję Wójta w części dotyczącej rozpoznania sprawy zmiany stosunków poprzez nawiezienie warstwy gleby.

Zarzucili zastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 starego Prawa wodnego podczas gdy Wójt Gminy pismem z (...) kwietnia 2018 r. poinformował o wszczęciu postępowania, zatem podlega ono przepisom nowej ustawy.

Zastosowanie powinien znajdować art. 234 nowego Prawa wodnego, który wymaga ustalenie, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie i że zmiana ta doprowadziła do powstania szkody na gruncie sąsiednim. Na gruncie nowego Prawa wodnego decyzje mają charakter związany, co oznacza, że gdy zostanie stwierdzone naruszenie stosunków wodnych, organ nie będzie miał innej możliwości, jak tylko wydać decyzję nakładającą stosowny obowiązek.

Zarzucili, że postępowanie dowodowe przeprowadzono z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. - organ wprawdzie powołał biegłego celem wyjaśnienia, czy prace na gruncie doprowadziły do szkodliwej zmiany wód, ale opinia ta nie wyjaśnia w ogóle istotnych okoliczności - z opinii nie wynika, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych.

Zakwestionowali wartość dowodową opinii biegłego wskazując, że nie stanowi ona wystarczającego dowodu dla stwierdzenia, że właścicielka działki (...) nie dopuściła się zmiany stosunków na swoim gruncie. Brak analiz, badań, pomiarów i obliczeń na udowodnienie twierdzeń opinii. Biegły dokonał tylko wizji lokalnej, a działka porośnięta jest chwastami wysokimi, zatem biegły nie mógł ocenić stanu faktycznego i istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Pominął zdjęcia przedstawione przez skarżących, uznając że są nierzetelne.

Podnosili, że w okolicznościach sprawy zachodziły przesłanki do uznania, że zagospodarowanie działki (...) spowodowało zakłócenie stosunków wodnych z negatywnym oddziaływaniem na działki skarżących. Doszło do zdjęcia warstwy wierzchniej gleby, co spowodowało zmianę ukształtowania terenu działki (...). Na nieruchomości wykonywany jest odzysk, wytwarzanie i magazynowanie odpadów niebezpiecznych, a na skutek zmiany stosunków wodnych doszło do zanieczyszczenia wód, które spływają na działki skarżących.

Odmówiono także dopuszczenia zawnioskowanych przez skarżących dowodów, niewyjaśniając przyczyn odmowy.

Zarzucono naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania które fakty organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zarzucono naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zabranego materiału dowodowego.

Rozstrzygniecie nie zostało poparte należytym materiałem dowodowym oraz wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Skarżący podnosili, że wnioski opinii są sprzeczne z dostarczonym materiałem dowodowym.

Zarzucono, że nie przeprowadzono opinii innego biegłego z zakresu hydrologii, także na okoliczność składu chemicznego substancji powodujących ryzyko na danym terenie, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.

Zarzucili, że błędy organu I instancji powieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zobowiązane było do stosowania zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., co oznacza że organ odwoławczy zobowiązany był ponownie rozpoznać sprawę w całości, a nie ograniczać się do kontroli decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium szeroko wyjaśniło istotę wydanej decyzji odwoławczej, którą uchylono decyzję Wójta Gminy i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek - sprzeciw. Organ II instancji w niniejszej sprawie nie dokonał bowiem ostatecznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia stosunków wodnych na ich działkach, a istota decyzji organu odwoławczego sprawdza się do stwierdzenia konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Słusznie bowiem odwołujący się w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy podnieśli zarzuty co do prowadzonego przez ten organ postępowania i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w szczególności dotyczących utwardzenia terenu działki (...) i braku oceny, czy te działania doprowadziły do zmiany stosunków wodnych, skutkiem czego skarżący ponieśli szkody na swoich gruntach. Organ odwoławczy uwzględnił, zatem żądania odwołujących się zgłoszone w odwołaniu, co do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia podnoszonych zarzutów, okoliczności faktycznych sprawy, zgłaszanych zastrzeżeń i wniosków skarżących.

Sąd podkreśla, że kontrola sądowa decyzji odwoławczej na podstawie art. 64e p.p.s.a., wymaga sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, jak słusznie zauważyli wnoszący sprzeciw, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie na co słusznie zwracali uwagę skarżący w odwołaniu.

Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a., tzn. że uzupełnienia tego nie może dokonać organ odwoławczy. Na organie odwoławczym ciążą, bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie z istotnym jednak zastrzeżeniem wynikającym właśnie z opisanej sytuacji w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest wszechstronnie zgromadzony w stopniu pozwalających na rozpatrzenie sprawy, a kwestią sporną jest tylko ocena tego pełnego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, w świetle akt administracyjnych sprawy, w niniejszej sprawie taki wyjątek nie miał miejsca.

W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Sąd nadto wskazuje, że instytucja sprzeciwu jest nową instytucją, której celem jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty zainicjowanej wnioskiem, tu w sprawie zmiany stosunków wodnych i podjęcie stosownych działań (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy odnieść się do zawartego w sprzeciwie wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jak już wcześniej wskazano, art. 64d § 1 p.p.s.a. jako zasadę wprowadza rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym, natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przepis ten nie wskazuje, jakimi przesłankami należy kierować się przy jego stosowaniu. Z całą pewnością nie można uznać, że wniosek skarżącego w tym zakresie jest w jakikolwiek sposób wiążący dla Sądu. Jak zwrócono uwagę w komentarzu do omawianego przepisu - powyższa kwestia pozostawiona została uznaniu sądu (Kabat, Andrzej. Art. 64 (d). W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018). Sąd nie dostrzegł żadnych argumentów przemawiających za rozpoznaniem niniejszej sprawy na rozprawie. Zabrane w sprawie wielotomowe akta administracyjne pozwalają na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron, zwłaszcza, co Sąd ponownie podkreśla, że kontrolowany jest jeden aspekt tej sprawy, czyli tylko to czy prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, a nie rozpoznanie sprawy co do jej istoty i przesądzenie czy w sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych i skutkiem tego działanie na szkodę nieruchomości skarżących. W ocenie Sądu sprawa winna być jak najszybciej skierowana do organu I instancji celem załatwienia wniosku w sprawie zmiany stosunków wodnych i oddziaływania na działki skarżących. Sąd zatem zgodnie z zasadą rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium uchylając decyzję I instancji obszernie wskazało na niedostatki postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji nie dostrzegł podnoszonego przez skarżących w toku postępowania aspektu związanego z utwardzeniem terenu. W sposób nieuzasadniony zawęziło postępowania tylko do jednej z możliwych przyczyn zmiany stosunków wodnych, jaką było usunięcie wierzchniej warstwy gruntu i nawiezienie ziemi na teren działki (...). Organ w toku postępowania winien bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy mogące stanowić przyczynę zmiany stosunków wodnych (gdy takie zmiany wystąpiły), zwłaszcza gdy były podnoszone przez skarżących już w toku postępowania przed tym organem. W pierwszej kolejności wyjaśniania bowiem wymaga, czy miały miejsce takie zdarzenia lub stany które spowodowały zmiany stanu wody na gruncie i dalej że zmiany te były ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nadto właściciel gruntu nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Brak bowiem szczegółowych ustaleń w tym zakresie naraża organ I instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że to uchybienie stanowi zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej decyzji przez Wójta Gminy, którą może wyeliminować w ponownie przeprowadzonym postępowaniu tylko organ I instancji. W ocenie Sądu ustalenie, czy występują i jakie okoliczności zmiany stanu wody na gruncie są zasadnicza kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy skarżący podnoszą że do zmiany tych stosunków doszło. Organ ponad wszelką wątpliwość zobowiązany jest kwestię tą wszechstronnie wyjaśnić i rzetelnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Decyduje ona bowiem o dalszym toku postępowania i zasadności złożonego wniosku. W tym zakresie organ winien posłużyć się wszelkimi i dostępnymi środkami dowodowymi, zwłaszcza z uwagi na specyfikę sprawy - opiniami biegłych.

W świetle zgromadzonych akt sprawy ustalenie, czy doszło do spowodowania zmian w stosunkach wodnych oraz zaistnienia, pozostającej w związku z tymi działaniami, szkody na gruntach sąsiednich do tej pory nie zostało kategorycznie i jednoznacznie stwierdzone ze względu na nieustalenie przez organ I instancji pełnych okoliczności stanu faktycznego. Przy czym, jak słusznie wskazuje organ odwoławczy ocenie podlać też powinna kwestia, czy nagromadzenie wody na gruncie wynikało z niewłaściwego ukształtowania stosunków wodnych na własnej nieruchomości skarżących, bądź było efektem nagłych zjawisk atmosferycznych np. ulewnych deszczy, a nie spływu wody z sąsiedniej dz. nr (...).

Zasadnie wskazuje dalej Kolegium, że organ prowadzący postępowanie zobligowany był do wyjaśnienia, czy właściciel nieruchomości dopuścił się działań, których efektem było zalewanie gruntów stanowiących dz. nr (...) lub (...), w efekcie którego doszło do ewentualnego skażenia tych gruntów. Wyjaśnić zatem należy, czy dokonano czynności, które spowodowały, bądź nasiliły spływ wód z dz. nr (...) i były przyczyną szkód na gruntach skarżących. Dlatego dla przedmiotowej sprawy istotne jest ustalenie, czy na dz. nr (...) i (...) przeprowadzone zostały czynności, które mogły wpłynąć na naruszenie stosunków wodnych (np. podjęcie działań skutkujących podwyższeniem terenu, utwardzeniem gruntu powodującego brak możliwości naturalnego odprowadzania nadmiaru wody z nieruchomości poprzez wsiąkanie wody w grunt, przeprowadzenie inwestycji budowlanej itp.).

Zasadnie podnosi Kolegium, że okoliczność zgłoszonego przez wnioskodawców wybetonowania części dz. nr (...) nie została zbadana w kwestionowanej opinii biegłego. Dlatego też organ odwoławczy słusznie zastrzegł, że należy ponownie przeprowadzić oględziny nieruchomości, w sytuacji gdyby ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji prowadziły do niejednoznacznych wniosków i wymagały pogłębionej wiedzy specjalistycznej, Wójt Gminy ponownie powinien powołać biegłego w celu wydania opinii czy utwardzenie określonej powierzchni dz. nr (...) mogło prowadzić do powstania szkód na działce nr (...) i (...).

Dodatkowo Sąd odkreśla, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń (wyrok WSA w Kielcach z 18 czerwca 2014 r. w sprawie II SA/Ke 373/14, LEX nr 1479326, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Go 338/13, LEX nr 1351618, wyrok WSA w Łodzi z 21 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/Łd 263/13, LEX nr 1333582). Należy też mieć na uwadze, że zmiana stosunków wodnych może wiązać się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3 lutego 2009 r. w sprawie II SA/Bk 609/08, LEX 530466). W takiej sytuacji powołanie biegłego z dziedziny hydrologii uznać należy za właściwe. Nadto organ I po uzyskaniu konkretnej opinii, w zależności od jej wniosków, powinien rozważyć, czy nie jest wymagane przeprowadzenie innych jeszcze badań, np. geotechnicznych przez geologa, który winien mieć uprawnienia w tym zakresie, czy dla wydania opinii w sprawie przydatnej dla jej rozstrzygnięcia niezbędne jest współdziałanie biegłych także innych specjalności np. z zakresu geodezji, bądź melioracji wodnych. To bowiem rolą organu I instancji jest wszechstronne i wysoce szczegółowe przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność zmiany stanu wód, tak by nie było najmniejszych wątpliwości co do końcowych ustaleń i przyjętych rozstrzygnięć. Jednocześnie niezbędne jest ustosunkowanie się do wszelkich wniosków, zarzutów i zastrzeżeń wnioskodawców w sposób możliwie szczegółowy, wyjaśniający tok postępowania podjęte czynności, przeprowadzone dowody i przyczyny odmowy uwzględnienia dalszych wniosków dowodowych skarżących, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że także rolą skarżących jest efektywne współdziałanie z organami w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Udzielanie wyjaśnień, przedkładanie dokumentów na żądanie organu, udostępnianie nieruchomości celem przeprowadzenia oględzin, czy wizji lokalnych. W ocenie Sądu, w ramach tego współdziałania mieści się także m.in. przedłożenie przez skarżących ewentualnej kontropinii biegłego posiadającego stosowne uprawnienia z danej dziedziny, a nie tylko kwestionowanie opinii biegłych przeprowadzonych przez organ i mnożeniu kolejnych wniosków dowodowych tylko z tego powodu, że nie są zbieżne z oceną i stanowiskiem skarżących.

Ponadto słusznie wskazuje Kolegium, że przedmiotowa sprawa należy to tego rodzaju spraw, w których organ I instancji powinien rozważyć zaproponowanie stronom możliwości zastosowania w niniejszej sprawie postępowania mediacyjnego wprowadzonego przepisami ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z treścią art. 16 ustawy obowiązek przeprowadzenia mediacji powinien być rozważony w przypadku wszystkich postępowań administracyjnych. Podkreślić zatem należy, że zgodnie z treścią art. 96a k.p.a. w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy (§ 1). Mediacja jest dobrowolna (§ 2). Wreszcie, celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody (§ 3).

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, Kolegium wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz wskazało w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Stwierdzić należy, że zarzuty Kolegium co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ ten sprostał także wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Przy czym wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy wskazuje na zastosowanie do rozpoznania niniejszej sprawy przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) mimo, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie nowa ustawa z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566). Zgodnie z art. 545 ust. 4 nowej ustawy Prawo wodne do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, jak w niniejszej sprawie (wniosek w sprawie wpłynął do organu (...) września 2017 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes (...).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił sprzeciw, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.

Zgodnie z art. 225 p.p.s.a. różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi zwraca się stronie z urzędu na jej koszt. Wpis stały od sprzeciwu od decyzji wynosi (...) zł (§ 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193, z późn. zm.). Wobec powyższego Sąd zwrócił skarżących solidarnie nadpłacony wpis od sprzeciwu w wysokości (...) zł, jak orzekł w punkcie 2 wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.