IV SA/Po 540/16, Zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2161262

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r. IV SA/Po 540/16 Zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz.

Sędziowie WSA: Izabela Bąk-Marciniak (spr.), Józef Maleszewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi R. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Zarządzeniem zastępczym z dnia 19 maja 2016 r., nr (...), wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy B. R. T.

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wyjaśnił, że R. T. od 29 listopada 2014 r. jest radnym Gminy B. W dniu 20 maja 2015 r. radny zawarł z Gminą B. dwie umowy dzierżawy na okres 5 lat, począwszy od 1 września 2015 r., której przedmiotem są działki gruntu rolnego o łącznej powierzchni 10,3631 ha oznaczone numerami ewidencyjnymi (...) (...) i (...), położone w miejscowościach B. i S. pod K., które stanowią mienie komunalne Gminy B. R. T. nadal jest dzierżawcą powyższych nieruchomości rolnych. Bezspornym jest, że do kategorii mienia komunalnego gminy należy zaliczyć nieruchomości będące przedmiotem umów dzierżawy zawartych z radnym. Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Nieistotne przy tym jest czy radny prowadzący gospodarstwo rolne i dysponujący w sposób określony w umowie danym mieniem gminy, odnosi z tego osobiste korzyści, jak również czy dzierżawa ta przynosi faktyczny zysk gminie. Celem regulacji wprowadzającej ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie zaangażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa. W dniu 9 lutego 2016 r. skierowane zostało do Rady Gminy w B. wezwanie do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Po przeprowadzeniu glosowania uchwała w sprawie nie została podjęta, wobec czego konieczne stało się wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f w związku z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że powadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jako radny, podczas gdy nie korzysta z żadnych uprzywilejowanych zasad, a korzystanie przez niego z mienia gminy odbywa się na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do tego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy. Nadto skarżący wskazał, że prowadzi kilkudziesięcio hektarowe gospodarstwo rolne w skład którego wchodzą grunty stanowiące zarówno jego własność jak i będące przedmiotem dzierżaw. Dochody z tego gospodarstwa stanowią jego podstawowy dochód. Nie można zatem zgodzić się z Wojewodą, że art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Skarżący domagał się uchylenia zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) (dalej ustawa p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. zarządzenie zastępcze wojewody.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 19 lipca 2016 r. o wygaśnięciu mandatu radnego Rady Gminy B. - T. T.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego zarządzenia sąd nie stwierdził, aby Wojewoda dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113) Kodeks wyborczy wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 1 sierpnia 2011 r.

Stosownie do treści art. 383 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku:

1)

śmierci;

2)

utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów;

3)

odmowy złożenia ślubowania;

4)

pisemnego zrzeczenia się mandatu;

5)

naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;

6)

wyboru na wójta;

7)

niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 ustawy).

W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6 ustawy).

Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) - u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

W myśl art. 98a ust. 2 i 3 u.s.g. w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

W ocenie sądu spełnione zostały wymogi formalne do wydania przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego radny R. T. w dniu 20 maja 2015 r. zawarł z Gminą B. dwie umowy na dzierżawę gruntów stanowiących mienie komunalne i nie zrzekł się mandatu radnego. Natomiast Rada Gminy B. nie podjęła uchwały w tym przedmiocie w trybie określonym w art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego. Organ nadzoru wezwał do podjęcia uchwały w terminie 30 dni od otrzymania wezwania (wezwanie doręczono 19 lutego 2016 r.) i uchwała taka nie została podjęta. Termin do podjęcia uchwały upłynął w dniu 21 marca 2016 r. Pismem z dnia 23 marca 2016 r. Wojewoda powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Wobec powyższego, spełnione zostały przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego określone w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że w ocenie sądu organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z ww. przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Celem wprowadzenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym było ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze ustawa o samorządzie gminnym zawiera regulacje, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej. Wprowadzony w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek, po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego lub wydanie zarządzenia zastępczego może nastąpić tylko, gdy rada gminy (miasta) lub wojewoda ustali wystąpienie ww. dwóch przesłanek łącznie.

Stwierdzenie zatem wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu.

Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Niewątpliwie wygaśnięcie mandatu jest sankcją najdalej idącą oddziałująca na sferę biernego prawa wyborczego, albowiem mamy tu do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 26/3/A/2007; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2094/12, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3087/14).

Jak już wyżej wskazano, wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego.

Zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. oznacza, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, ma zawartą lub zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, użyczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 415/14).

W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne nie są sporne. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci gospodarstwa rolnego, a w dniu 20 maja 2015 r. (a więc w okresie pełnienia funkcji radnego) zawarł z Gminą B. dwie umowy dzierżawy na okres 5 lat począwszy od 1 września 2015 r., której przedmiotem są działki gruntu rolnego o łącznej powierzchni 10,3631 ha oznaczone numerami ewidencyjnymi (...), (...) i (...), położone w miejscowościach B. i S., które stanowią mienie komunalne Gminy B. Zasadnie uznał organ nadzoru, że skoro skarżący zawarł w trakcie pełnienia funkcji radnego umowy prowadzenia działalności z wykorzystaniem wydzierżawionego od Gminy B. gruntu oraz wobec niezastosowania się przez Radę Gminy B. do art. 383 § 6 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, zachodzi podstawa (art. 98a ust. 2 u.s.g.) do stwierdzenia wobec skarżącego wygaśnięcie mandatu radnego. Skarżący zarzucił organowi błędną interpretację art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie można zgodzić się z tym zarzutem wobec tak bezspornie ustalonego stanu faktycznego. Nadto rację ma organ, że działalność wytwórcza w rolnictwie jest tożsama z działalnością gospodarczą o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., a tym samym każde naruszenie przez radnego ustawowego zakazu stanowi podstawę do wygaszenia mandatu.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07: "Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy".

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.