Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2726521

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 25 września 2019 r.
IV SA/Po 534/19
Wody niezanieczyszczone - pierwotnie pozbawione zanieczyszczeń.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak.

Sędziowie WSA: Maciej Busz, Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi (...) S.A. z siedzibą w (...) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego (...) w (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie opłaty stałej

1. uchyla zaskarżoną decyzję,

2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego (...) w (...) na rzecz (...) S.A. z siedzibą w (...) kwotę (...) zł (...)) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

UZASADNENIE

W dniu (...) marca 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne (...) Zarząd Zlewni w (...) (dalej jako: "Zarząd Zlewni") na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne ustaliło, w formie informacji rocznej dla (...) Kopalnia Węgla Brunatnego (...) Spółka Akcyjna w (...) za okres (...) stycznia 2018 r. - (...) grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości (...) zł w tym (...) zł za wprowadzenie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki (...).

Jednocześnie Zarząd Zlewni wskazał, że opłata zostało obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w wysokości (...) zł na dobę za 1 mł/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni oraz maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1.800 mł/h i wynoszącym po obliczeniu 0,83330000 mł/s.

Opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego (...) w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach:

1) za I kwartał - w terminie do (...) kwietnia 2018 r. w wysokości (...) zł,

2) za II kwartał - w terminie do (...) lipca 2018 r. w wysokości (...) zł,

3) za III kwartał - w terminie do (...) października 2018 r. w wysokości (...) zł,

4) za IV kwartał - w terminie do (...) stycznia 2019 r. w wysokości (...) zł.

Powołana informacja roczna została doręczona Kopalni Węgla Brunatnego (...) SA w dniu (...) marca 2019 r.

W dniu (...) marca 2019 r. Kopalnia Węgla Brunatnego (...) SA złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustaloną w powołanej informacji rocznej. Kopalnia Węgla Brunatnego (...) SA podniosła, że podstawa przyjęta do ustalenia wysokości opłaty stałej jest błędna, ponieważ zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego mowa jest o opłacie za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi oraz że niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego odkrywkowego zakładu górniczego nie spełniają znamion ścieków określonych przez ustawodawcę w art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego. Kopalnia reklamowała również sposób naliczenia opłaty - wielkość maksymalnej ilości odprowadzanych wód przyjęta do obliczania została nieprawidłowo przeliczna na mł/s.

Zarząd Zlewni w (...) na skutek złożonej reklamacji decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r. na podstawie art. 3 pkt 3, art. 21 § 3, art. 47 § 2, art. 72 § 1, art. 74a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.) oraz art. 300 ust. 1, art. 273 ust. 2 i ust. 6, art. 272 ust. 17, art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 oraz art. 16 pkt 61 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) określiło dla (...) Kopalnie Węgla Brunatnego SA za okres od (...) stycznia 2018 r. - (...) grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości (...) zł, w tym (...) zł opłata za wprowadzenie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki (...). W punkcie drugim Zarząd Zlewni określił dla (...) Kopalnie Węgla Brunatnego SA z tytułu pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) czerwca 2015 r. wysokość nadpłaty w opłacie stałej za okres od (...) stycznia 2018 r. - (...) grudnia 2018 r. w kwocie (...) zł.

Opłata została ponownie obliczona na podstawie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w wysokości (...) zł na dobę za 1 mł/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni oraz maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1.800 mł/h i wynoszącym po obliczeniu 0,50000000 mł/s.

Opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego (...) w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach:

1) za I kwartał - w terminie do (...) kwietnia 2018 r. w wysokości (...) zł,

2) za II kwartał - w terminie do (...) lipca 2018 r. w wysokości (...) zł,

3) za III kwartał - w terminie do (...) października 2018 r. w wysokości (...) zł,

4) za IV kwartał - w terminie do (...) stycznia 2019 r. w wysokości (...) zł.

Natomiast w opinii organu reklamacja dotycząca podstawy przyjętej do ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi nie zasłużyła na uwzględnienie. Treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem, są jedyną wiążącą i miarodajną podstawą do określenia wysokości opłaty stałej. Opłatę naliczono zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli zakład uważa, że treść pozwolenia jest niezgodna ze stanem faktycznym opisanym w uzasadnieniu reklamacji i zakład w innym zakresie korzysta z wód to powinien dokonać zmian pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązek ten spoczywa na uprawnionym, a nie na organie.

Firma (...) Kopalnie Węgla Brunatnego SA korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa (...) z (...) czerwca 2015 r. na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu ścieków - wód z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego - Odkrywki (...) oraz zlewni terenowej do Rowu (...) - rzeki (...) w k.m. 13+647,

a) Ilość ścieków z odwodnienia wgłębnego i powierzchniowego Odkrywki:

Qmax godzinowe = 1.800 mł/h Qśr dobowe = 43.200 mł/d Qmax roczne = 15.768.000 mł/rok co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne w powyższym zakresie.

Nadto organ wskazał, że w dniu (...) marca 2019 r. (...) Kopalnie Węgla Brunatnego SA dokonał zapłaty 4 rat z tytułu ustalonej opłaty stałej za okres od (...) stycznia 2018 r. do (...) grudnia 2018 r. Wobec powyższego organ wskazał, że zgodnie z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że (...) wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, to organ podatkowy wydaje decyzję w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

W sprawach za usługi wodne podmioty obowiązane do ich ponoszenia nie składają deklaracji, a wysokość opłaty stałej ustala organ w formie informacji rocznej. Odpowiednie stosowanie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej do opłat za usługi wodne wymaga uwzględnienia tej różnicy i jeżeli wysokość za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji rocznej, to obowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne.

Po uwzględnieniu reklamacji organ ustalił wysokość opłaty stałej za okres od (...) stycznia 2018 r. do (...) grudnia 2018 r., która wynosi (...) zł za odprowadzenie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki (...). Wobec powyższego opłatę ustalono w 4 równych ratach po (...) zł każda.

W związku z dokonanymi wpłatami za usługi wodne ustalona została nadpłata w wysokość (...) zł. Zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku.

(...) Kopalnia Węgla Brunatnego (...) SA pismem z dnia (...) maja 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję PGW (...) Zarząd Zlewni w (...) z (...) kwietnia 2019 r. wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W pierwszej kolejności skarżąca kopalnia podnosił, ze decyzja została skierowana do (...) Kopalnia Węgla Brunatnego SA, a taki podmiot w obrocie prawnym nie funkcjonuje. Struktura organizacyjna grupy (...) składa się z kilku podmiotów, zatem decyzja w obecnym kształcie jest niewykonalna z uwagi na wadliwe określenie w całym postępowaniu adresata obowiązków wynikających z kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem prowadzonego postępowania jest wysokość opłaty stałej, a nie nadpłaty powstałej z tego tytułu. Dlatego w sprawie ewentualnej nadpłaty powinno być wszczęte odrębne postępowanie prowadzone wyłącznie na podstawie Ordynacji podatkowej. Skarżąca dowiedziała się o nadpłacie dopiero w decyzji, zatem dopiero w skardze mogła wypowiedzieć co do naliczenia nadpłaty.

Zdaniem skarżącej wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, zdefiniowanych przez ustawodawcę w ustawie Prawo wodne w art. 16 pkt 61 lit. e, powinno być zwolnione z opłat za usługi wodne, ponieważ ściekami nie są zgodnie z postanowieniami tego przepisu niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Skoro zaś z postanowieniami przytoczonej normy prawnej wody czyste pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego nie są ściekami to ich wprowadzanie do środowiska nie może być objęte opłatami za wprowadzanie ścieków, gdyż w świetle przytoczonych rozwiązań nie są one ściekami.

Skarżąca wskazała, że w analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że odprowadzane wody są wodami z odwodnienia zakładu górniczego. W związku z tym w sposób bezsporny (organ tego nie kwestionuje) została spełniona jedna przesłanka pozwalająca na uznanie, że odprowadzane wody nie są ściekami. Drugą, która musi być spełniona kumulatywnie do uznania, że konkretne wody nie są ściekami jest to, aby były one wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W analizowanym przypadku niewątpliwie nie mamy do czynienia z wtłaczaniem wód do górotworu ale występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego.

Skarżąca wskazała, że z punktu widzenia technologicznego wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego są wodami niezanieczyszczonymi, gdyż jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Dlatego też w świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego nie mogą być uznane za ścieki, a skoro tak to ich odprowadzanie do środowiska nie powinno być objęte obowiązkiem ponoszenia opłat, gdyż te ponoszone są tylko za odprowadzanie ścieków.

Ponadto skarżąca wskazała na art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, który stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne (bez zróżnicowania ich rodzaju) jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Z przepisu tego nie wynika czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W związku z tym należy uznać, że zwolnienie to obejmuje wszystkie rodzaje opłat pod warunkiem, że wprowadzane ścieki spełniają warunki wskazane w tym przepisie. W analizowanym przypadku w odniesieniu do wód innych niż niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego organ w ogóle nie przeprowadzał w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z wyników prowadzonych badań monitoringowych spełniających wszystkie wymagania formalne, które są przekazywane organom ochrony środowiska wynika, że poziomy te w praktyce nie są przekroczone, a wielkości znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty. Skoro zaś w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wskazano, że zwolnieniem objęte są tylko przypadki, w których już w pozwoleniu przewidziano, że emisja siarczanów i chlorków nie będzie przekraczała tych wielkości, to znaczy że organ powinien badać rzeczywista emisję. W przeciwnym razie doszłoby do absurdalnych sytuacji, w których ze zwolnienia korzystałyby podmioty przekraczające w praktyce wielkości emisji wynikające z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, tylko dlatego, że miały określone niższe parametry w pozwoleniu.

Skarżąca Kopalnia zarzuciła również naruszenie przez organ art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Organ podkreślał, że opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia ścieków w ramach usługi wodnej w ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Z przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego do wyliczenia opłaty stałej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przyjęta w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego została określona na 1500 mg/I, a zatem w sposób oczywisty przekracza wartość, o której mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co oznacza, że wnoszący reklamację nie jest objęty zwolnieniem z obowiązku ponoszenia opłaty stałej za wprowadzanie do wód ścieków będących wodami zasolonymi, pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego. W związku z powyższym organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie wystąpił o wskazanie przez Skarżącego zawartości chlorków i siarczanów, które Skarżący podaje w skardze jako nie przekraczające wielkości mogących być podstawą zwolnienia od opłaty. Wskazywane przez Skarżącego ilości są uwzględniane przy naliczaniu opłaty zmiennej, ustalanej zgodnie z realnym stanem faktycznym dotyczącym wielkości poszczególnych parametrów, które podmiot sam wskazuje na podstawie pomiarów i badań.

Co do naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. oczywistym być powinno jego stosowanie w przypadkach zaistnienia wątpliwości co do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu takie wątpliwości nie miały miejsca, a sposób interpretacji stosowania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wyrażony w zaskarżonej decyzji jednoznacznie odpowiadał na wątpliwości zawarte w reklamacji.

Funkcją opłaty stałej jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do przyjęcia maksymalne ilości ścieków w ramach tej usługi wodnej. Innymi słowy wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne. Podniesiona wyżej funkcja stymulowania zachowań zmierzających do ograniczenia oddziaływań na środowisko będzie zwierała się w funkcji opłaty zmiennej, powiązanej bezpośrednio m.in. z faktycznymi ilościami wprowadzonych ścieków do wód lub do ziemi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja PGW (...) Zarząd Zlewni w (...) z (...) kwietnia 2019 r., określająca dla strony skarżącej za okres (...) stycznia 2018 r. - (...) grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości (...) zł, w tym (...) zł za wprowadzenie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki (...) oraz określająca wysokość nadpłaty w opłacie stałej za okres od (...) stycznia 2018 r. - (...) grudnia 2018 r. w kwocie (...) zł.

Dokonana pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ostateczną decyzją Marszałka Województwa (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. zostało udzielone wnioskodawcy (...) Kopalnia Węgla Brunatnego (...) SA w (...) pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, polegając na wprowadzeniu ścieków - wód pochodzących z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego Odkrywki (...). Ustalono w decyzji maksymalną godzinową, dobową oraz roczną ilość ścieków. Nadto w pozwoleniu wodnoprawnym Marszałek przewidział, że ścieki nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilości przekraczającej najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń, w przypadku chlorków 1000 mg CL/I i siarczanów 500 mg/SO4/I.

Zaskarżona decyzja oparta została natomiast o regulacje wyznaczone przepisami ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., obowiązującej z przewidzianymi w niej wyjątkami od 1 stycznia 2018 r. (art. 574).

Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty.

W razie nieuznania reklamacji właściwy organ (...) określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 1, 6 i 8 Prawa wodnego); stosownie do art. 14 ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego. Właściwym organem (...) w opisanym zakresie jest dyrektor właściwego ZZPGW (...).

Z art. 267 Prawa wodnego wynika, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Przepis art. 268 (a także 269) formułuje regułę, w myśl której, do usług wodnych za które pobiera się opłaty zalicza się, między innymi, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (ust. 1 pkt 2 art. 268). Przepis art. 270 ust. 8 Prawa wodnego. stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jednocześnie ustawodawca przewiduje zwolnienia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym od obowiązku ponoszenia opłat, które umieszczone są w różnych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest to, czy można uznać wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, odprowadzane przez skarżącą do wód lub do ziemi, za ścieki w myśl definicji ścieków określonej w art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Zgodnie z powyższymi przepisem ścieki to wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.

Skarżąca wskazała już w reklamacji, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie wody odprowadzane z odwodnienia zakładu górniczego nie mieszczą się w powyższej definicji ścieków. Organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tej kwestii, a wskazał jedynie, że z przedstawionej definicji zakładu górniczego niewątpliwie wynika, że pojęcie to obejmuje swym zakresem zarówno podziemne zakłady górnicze, jak i odkrywkowe zakłady górnicze, a zatem wody pochodzące z odwodnienia odkrywkowych zakładów górniczych, wprowadzane do wód lub do ziemi zawierają się w pojęciu ścieków w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego.

Organ zupełnie pominął istotną kwestię wyłączeń wskazanych w powyższym przepisie, czyli wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie oraz niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.

Skarżąca w skardze wskazała, że w przedmiotowej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Skarżąca podniosła, że jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Sąd w tym miejscu wskazuje, że wody niezanieczyszczone są to wody pierwotnie pozbawione zanieczyszczeń, a nie wody, które uzyskują swoje właściwości - w szczególności parametry zanieczyszczeń wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym bądź w przepisach - w wyniku procesu oczyszczania. Rezultat wspomnianego procesu, nawet jeżeli owe parametry zachowuje, ma status wody oczyszczonej (a nie niezanieczyszczonej) (por. wyrok. WSA w Krakowie z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 793/18 dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje, że ocena tego, czy można określone wody uznać za ścieki zależy nie tylko od rozumienia (wykładni) art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego, ale także od ustaleń faktycznych, obejmujących choćby bliższą charakterystykę działalności skarżącej oraz celu i sposobu korzystania przez nią z wód. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ skonstatował, że skarżąca jest zakładem górniczym i że wprowadzaniem takich wód czyli ścieków podlega opłacie. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki.

Ustalenia te, kwestionowane przez stronę skarżącą, nie mają oparcia w zabranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa (...) z dnia (...) czerwca 2015 r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z (...) marca 2018 r. oraz reklamacja skarżącej. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie należy uznać za co najmniej niekompletny. Organ naruszył więc art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ponadto organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego według którego, zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl + SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Strona skarżąca wywodzi bowiem w skardze, że to zwolnienie znajduje zastosowanie także w odniesieniu do opłaty stałej za wprowadzanie ścieków, a nie tylko do opłaty zmiennej. Z tego też względu w przypadku uznania wprowadzanych wód za ścieki korzystają one zdaniem Spółki, ze zwolnienia wynikającego z przywołanego przepisu, co czyni nieuzasadnione obciążenie jej opłatą za korzystanie z tej usługi wodnej.

Istota sporu, jaka powstała między stronami, wymaga zatem w pierwszym rzędzie oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można uznać wprowadzane przez skarżącą wody do wód lub do ziemi za ścieki w myśl art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, a także czy zaistniały podstawy do naliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód, w sytuacji, gdy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I.

Sąd wskazuje, że w procesie ustalania opłat za usługi wodne, w pierwszym rzędzie organ zobowiązany jest do zbadania, czy dla danego podmiotu istnieje w ogóle obowiązek ponoszenia tych opłat, co obejmuje także zastosowanie przewidzianych w ustawie zwolnień. Dopiero po ustaleniu, że nie zachodzi wskazany w ustawie wyjątek od ponoszenia opłaty, organ może przystąpić do jej ustalenia. W tym względzie należy zgodzić się z argumentacją skargi, że nie można interpretować zakresu zwolnienia z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, wyłącznie w oparciu o przepisy określające sposób wyliczenia opłaty stałej i opłaty zmiennej. Rolą organu jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie występują okoliczności stanowiące przesłankę do zastosowania obligatoryjnego zwolnienia, które ustawodawca wprost określił w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego.

Mając na uwadze, że zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne o charakterze przedmiotowym i podmiotowym mają charakter wyjątków od zasady jaką jest odpłatność za usługi wodne, przepisy je określające winny podlegać wykładni ścieśniającej.

Z treści art. 279 Prawa wodnego wynika natomiast, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 Prawa wodnego. Już zatem sama wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane, znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 Prawa wodnego wynika, że opłata stała i opłata zmienna jest częścią składową opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej.

Sąd wskazuje, że posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "opłata za usługi wodne", powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, a więc opłaty za usługi wodne składające się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura przepisów dotyczących opłat za usługi wodne wskazuje także, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, w którym to przepisie mowa o zwolnieniu z opłaty stałej.

Interpretując przepis art. 279 Prawa wodnego należy mieć także na uwadze, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 505/18 i z 14.11.2018 o sygn. II SA/Wr 506/18, dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 Prawa wodnego zgodnie z którym, do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działku III Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują (...), właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień).

Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W procesie analizy art. 279 pkt 3 Prawa wodnego prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 506/18, dostępny pod adresem https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Sąd w tym miejscu podkreśla, że zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Należy zauważyć, że ustawodawca w tym miejscu (art. 279 pkt 3 Prawa wodnego) nie odniósł się do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/I w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wartości te co prawda przekraczają wartość określoną w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Jednak w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w niniejszej sprawie wartości te określono jako najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tym samym organ wydający owo pozwolenie dopuszczał możliwość występowania niższych wskaźników chlorków i siarczanów.

Powyższe okoliczności pozostały poza rozważaniami organu, który w ogóle nie zbadał, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wartość faktycznie wprowadzanych przez stronę sumy chlorków i siarczanów nie przekracza wartości uprawniającej do zwolnienia. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co w świetle art. 7 k.p.a., art. 77 § k.p.a stanowi także podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 877/18 i z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 267/19 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

Nadto zasadny był zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego określenia adresata decyzji. O ile informacja została skierowana do (...) Kopalnia Węgla Brunatnego (...) SA w (...), to zaskarżona decyzja z (...) kwietnia 2019 r. jako zobowiązanego do uiszczenia opłaty określiła podmiot nieistniejący. Decyzja pozwolenie wodnoprawne z (...) czerwca 2015 r. dotyczy (...) Kopalnia Węgla Brunatnego (...) SA w (...), zatem decyzja w sprawie ustalenia opłaty stałej w niniejszej sprawie winna także precyzyjnie określać prawidłową i pełną nazwę podmiotu zobowiązanego. Grupa (...) obejmuje bowiem wiele podmiotów, zatem wykonalność decyzji zapewnia prawidłowe określenie adresata decyzji.

Na marginesie Sąd wskazuje, że niezrozumiałe jest dlaczego organ określając w zaskarżonej decyzji opłatę stałą wskazał, że określa opłatę stałą w danej wysokości, w tym ta sama kwota. Sąd wskazuje, że nieprawidłowe jest takie sformułowanie, z którego wynika, że w pewnej kwocie zawiera się taka sama kwota. Jest to sformułowanie mylące i niepotrzebne. Jeżeli kwestia powyższa wynika z pomyłki związanej z zamiarem zaokrąglania wysokości opłaty w dół (czego w niniejszym przypadku nie uczyniono), to powinno to zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.

Nadto Sąd zauważa, że doszło do błędu rachunkowego w wyliczeniu kwoty opłaty stałej w niniejszej sprawie. Skoro opłatę należy wyliczyć według wzoru wynikającego z treści art. 271 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, to opłatę należy wyliczyć jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w wysokości 250 zł na dobę za 1 mł/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni oraz maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1.800 mł/h i wynoszącym po obliczeniu 0,50000000 mł/s, co daje kwotę (...) zł, a nie (...) zł, jak to wyliczył organ w zaskarżonej decyzji, mimo że wskazane cztery raty opłaty ustalono w wysokościach prawidłowych. Skutkiem błędu rachunkowego nieprawidłowa jest wskazana w decyzji wysokość nadpłaty.

Nadto Sąd zauważa, że wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne ilości ścieków godzinowych, dobowych i rocznych stanowią odpowiednie wielokrotności tych wartości: wielkość roczna podzielona przez 365 dób daje maksymalną ilość dobową określoną w pozwoleniu i dalej podzielona przez 24 godziny daje maksymalną ilość godzinową wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym. Skutkiem powyższego ilość ścieków obliczona w mł/s wynosi tyle samo, czyli 0,5 mł/s dla każdej z maksymalnych ilości godzinowych, dobowych i rocznych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Reasumując, Sąd uwzględniając skargę, uznał w szczególności zasadność zarzutu naruszenia art. 16 pkt 61 lit. e oraz art. 279 pkt 3 Prawa wodnego.

Bezspornie organ w informacji rocznej z (...) marca 2019 r. błędnie określił wysokość przedmiotowej opłaty stałej. Skarżąca wniosła reklamację podnosząc zarzut błędnego wyliczenia opłaty, ale jednocześnie uiściła kolejne raty opłaty stałej za cały rok 2018. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nastąpiła oczywista omyłka w kwocie opłaty, co skutkowało błędnym określeniem wysokości nadpłaty, co jak wskazał organ zostanie zmienione odrębną decyzją. W ocenie Sądu organ uwzględnił, zatem podnoszony zarzut skargi w zakresie nadpłaty.

Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone i opisane wcześniej naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ ustali, czy wody odprowadzane przez skarżącą wpisują się w definicję ścieków zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Powyższe ustalenia organ dokona poprzez ocenę, czy w przedmiotowej sprawie wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego są wodami niezanieczyszczonymi, czyli takimi, co do których nie przeprowadzono żadnych procesów oczyszczających. Ponadto organ ustali, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, czyli zbada wartość faktycznie wprowadzanych (a nie wynikających z treści pozwolenia wodnoprawnego) przez stronę sumy chlorków i siarczanów i w zależności od wyniku ustaleń wyda stosowną decyzję. Przy ewentualnym ustalaniu opłaty organ w szczegółowy sposób opisze matematyczne działania, które prowadzą do ustalenia wartości wykorzystanych do jej obliczenia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.